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2017年9月25日，國土部、國務(wù)院扶貧辦、國家能源局聯(lián)合印發(fā)出臺《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》，進一步明確了光伏扶貧項目及利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電站項目在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì)，在永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地上布設(shè)光伏方陣，這是對利用農(nóng)村土地建設(shè)光伏項目的重大利好。
但根據(jù)我國土地管理有關(guān)法律法規(guī)，農(nóng)村集體土地性質(zhì)較為特殊，實踐中簽訂的所謂“農(nóng)村土地租賃合同”其本質(zhì)就是法律意義的“租賃”嗎?農(nóng)村集體土地的租賃與農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)發(fā)承包的區(qū)別何在?兩者在法律性質(zhì)上的不同，將帶來哪些不同的法律后果呢?土地租賃合同應(yīng)當(dāng)與村委會簽還是與農(nóng)戶簽?zāi)?本文將對此進行分析探討，揭開其中的奧秘。
一、光伏方陣使用農(nóng)用地有關(guān)法律分析
在“農(nóng)光互補”項目中，光伏企業(yè)在實踐中采取的普遍做法是：與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或相關(guān)土地權(quán)益人簽訂土地承包合同或租賃合同，取得項目建設(shè)所需農(nóng)用地的使用權(quán)，再將其中涉及項目永久性建筑用地部分(如升壓站、運營管理用房、進場道路等)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)手續(xù)，履行土地征收程序，而對于光伏方陣用地，直接采取“租賃”方式用地，無需辦理土地征收程序。
在上述用地模式中，光伏方陣用地在法律關(guān)系上較為復(fù)雜，其法律性質(zhì)不能簡單的以租賃法律關(guān)系來看待。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，國家對農(nóng)村土地實行土地承包經(jīng)營制度。據(jù)此規(guī)定，光伏企業(yè)與土地所有權(quán)人(即集體經(jīng)濟組織，一般為村委會)或承包人(即土地承包人，一般為農(nóng)戶)簽訂的農(nóng)用地租賃合同，其實質(zhì)屬于土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)承包關(guān)系或流轉(zhuǎn)關(guān)系(包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式)，該行為不僅需受《合同法》的調(diào)整，同時亦需符合《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定。
從這個角度來看，光伏方陣租用農(nóng)用地的方式可以區(qū)分為兩種不同的形式，其性質(zhì)是完全不同的。一是通過村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包取得土地承包經(jīng)營權(quán)，光伏企業(yè)與發(fā)包方之間構(gòu)成土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)承包關(guān)系;二是通過與作為承包人的集體經(jīng)濟組織成員簽訂租賃合同的方式取得，光伏企業(yè)與承包方之間構(gòu)成土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，兩者之間在簽訂土地租賃合同的主體、程序、期限等方面均有所不同，面臨的法律風(fēng)險各異
光伏企業(yè)使用農(nóng)村土地法律關(guān)系圖
二、光伏企業(yè)通過土地承包方式取得土地使用權(quán)應(yīng)關(guān)注的法律問題
(一)簽約主體問題
根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地承包權(quán)的發(fā)包主體為具有土地所有權(quán)的村集體經(jīng)濟組織或村民委員會，已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組發(fā)包。據(jù)此規(guī)定，村民委員會并非唯一的合法的簽約主體，在部分存在兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的行政村，對外發(fā)包土地時，應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組作為簽約主體，而非村民委員會。
另外，根據(jù)《全國人大常委法制工作委員會對于關(guān)于村民委員會和村經(jīng)濟合作社的權(quán)利和關(guān)系劃分的請示的答復(fù)》意見，集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于村農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。據(jù)此規(guī)定，村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、經(jīng)濟合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織可以作為農(nóng)村集體土地的簽約主體。
(二)簽約程序要求
農(nóng)村土地承載著一定的社會保障功能，法律上關(guān)于農(nóng)村土地的發(fā)包設(shè)立了一定的限制性條件，違反這些限制性條件將會在不同程度上影響合同效力，可能導(dǎo)致合同無效。光伏企業(yè)作為集體經(jīng)濟組織以外的單位承包農(nóng)民集體所有土地，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《土地管理法》第十五條、《農(nóng)村土地承包法》第四十八條的規(guī)定，事先經(jīng)本集體組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)，否則，簽訂的土地承包合同存在被認(rèn)定無效的風(fēng)險。
(三)承包期限問題
根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，耕地承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年，光伏企業(yè)承包農(nóng)用地時應(yīng)注意相關(guān)承包期限的規(guī)定，超過法定的承包期限，將被認(rèn)定為無效。
需要提示注意的是：實踐中，很多光伏企業(yè)通常不能正確的理解土地承包與土地租賃的區(qū)別，在與農(nóng)村集體組織或村民委員會簽訂土地合同時，一律按土地租賃合同處理。實質(zhì)上，合同的性質(zhì)如何判斷并非在于合同名稱而在于合同內(nèi)容，不同的合同內(nèi)容所代表的法律性質(zhì)是完全不同的。光伏企業(yè)通過“租賃”方式完全取得了土地的經(jīng)營權(quán)，其實質(zhì)屬于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)承包關(guān)系;光伏企業(yè)并未完全取得土地經(jīng)營權(quán)，而是土地的部分使用權(quán)，原土地所有權(quán)人仍保留部分權(quán)利(如繼續(xù)由原土地權(quán)利人種植農(nóng)作物或養(yǎng)殖)，則屬于土地租賃關(guān)系。兩者的性質(zhì)不同，法律適用標(biāo)準(zhǔn)也是完全迥異的，在簽約程序及合同期限上也是完全不同的。
三、光伏企業(yè)通過流轉(zhuǎn)方式取得土地使用權(quán)應(yīng)關(guān)注的法律問題
(一)簽約主體問題
《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。據(jù)此規(guī)定，光伏企業(yè)欲取得農(nóng)戶承包的集體土地使用權(quán)建設(shè)光伏項目，應(yīng)當(dāng)與作為承包方的農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，合同的簽約主體是取得土地承包權(quán)的農(nóng)戶。
實踐中，光伏企業(yè)通常與村委會簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，而非與農(nóng)戶簽訂合同，如未取得農(nóng)戶的書面同意，屬于侵犯農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)的行為，將導(dǎo)致合同無效。如光伏企業(yè)堅持與村委會或其它經(jīng)濟組織簽訂此類土地流轉(zhuǎn)合同，應(yīng)當(dāng)取得每家農(nóng)戶的書面授權(quán)文件。
(二)簽約的程序要求
采用不同的流轉(zhuǎn)方式，需要履行不同的程序。具體包括以下幾個要點：
采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意。
采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報發(fā)包方備案。
流轉(zhuǎn)土地再流轉(zhuǎn)的，需取得原承包方同意。
土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府申請登記，未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。
在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，需注意優(yōu)先權(quán)的問題，進行公示。
實踐中，光伏方陣的農(nóng)用地通常采取租賃方式取得，光伏企業(yè)與農(nóng)戶簽訂土地租賃合同時，應(yīng)當(dāng)履行報備程序，無需本集體組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。
(三)租賃期限問題
《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。我國大部分第二輪土地承包期將于2027年到期，為了保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，黨的十九大報告指出第二輪土地承包到期后再延長三十年。光伏企業(yè)與農(nóng)戶簽訂租賃合同時，應(yīng)當(dāng)注意核實承包經(jīng)營權(quán)的期限，合同約定的租賃期限一般不得超過剩余的承包期限，對于超出的部分，應(yīng)當(dāng)通過合理的合同條款設(shè)計，規(guī)避有關(guān)法律風(fēng)險。
總之，光伏企業(yè)在利用農(nóng)用地建設(shè)光伏項目，簽訂農(nóng)用地使用合同時，要區(qū)分土地的不同權(quán)利屬性，與相對應(yīng)的權(quán)利主體簽約，并根據(jù)不同的合同性質(zhì)，履行相對應(yīng)的簽約及審批流程，不可不加區(qū)分的盲目簽約，否則，將給光伏項目建設(shè)帶來重大用地風(fēng)險。
但根據(jù)我國土地管理有關(guān)法律法規(guī)，農(nóng)村集體土地性質(zhì)較為特殊，實踐中簽訂的所謂“農(nóng)村土地租賃合同”其本質(zhì)就是法律意義的“租賃”嗎?農(nóng)村集體土地的租賃與農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)發(fā)承包的區(qū)別何在?兩者在法律性質(zhì)上的不同，將帶來哪些不同的法律后果呢?土地租賃合同應(yīng)當(dāng)與村委會簽還是與農(nóng)戶簽?zāi)?本文將對此進行分析探討，揭開其中的奧秘。
一、光伏方陣使用農(nóng)用地有關(guān)法律分析
在“農(nóng)光互補”項目中，光伏企業(yè)在實踐中采取的普遍做法是：與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或相關(guān)土地權(quán)益人簽訂土地承包合同或租賃合同，取得項目建設(shè)所需農(nóng)用地的使用權(quán)，再將其中涉及項目永久性建筑用地部分(如升壓站、運營管理用房、進場道路等)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)手續(xù)，履行土地征收程序，而對于光伏方陣用地，直接采取“租賃”方式用地，無需辦理土地征收程序。
在上述用地模式中，光伏方陣用地在法律關(guān)系上較為復(fù)雜，其法律性質(zhì)不能簡單的以租賃法律關(guān)系來看待。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，國家對農(nóng)村土地實行土地承包經(jīng)營制度。據(jù)此規(guī)定，光伏企業(yè)與土地所有權(quán)人(即集體經(jīng)濟組織，一般為村委會)或承包人(即土地承包人，一般為農(nóng)戶)簽訂的農(nóng)用地租賃合同，其實質(zhì)屬于土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)承包關(guān)系或流轉(zhuǎn)關(guān)系(包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式)，該行為不僅需受《合同法》的調(diào)整，同時亦需符合《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定。
從這個角度來看，光伏方陣租用農(nóng)用地的方式可以區(qū)分為兩種不同的形式，其性質(zhì)是完全不同的。一是通過村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包取得土地承包經(jīng)營權(quán)，光伏企業(yè)與發(fā)包方之間構(gòu)成土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)承包關(guān)系;二是通過與作為承包人的集體經(jīng)濟組織成員簽訂租賃合同的方式取得，光伏企業(yè)與承包方之間構(gòu)成土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，兩者之間在簽訂土地租賃合同的主體、程序、期限等方面均有所不同，面臨的法律風(fēng)險各異
光伏企業(yè)使用農(nóng)村土地法律關(guān)系圖
二、光伏企業(yè)通過土地承包方式取得土地使用權(quán)應(yīng)關(guān)注的法律問題
(一)簽約主體問題
根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地承包權(quán)的發(fā)包主體為具有土地所有權(quán)的村集體經(jīng)濟組織或村民委員會，已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組發(fā)包。據(jù)此規(guī)定，村民委員會并非唯一的合法的簽約主體，在部分存在兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的行政村，對外發(fā)包土地時，應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組作為簽約主體，而非村民委員會。
另外，根據(jù)《全國人大常委法制工作委員會對于關(guān)于村民委員會和村經(jīng)濟合作社的權(quán)利和關(guān)系劃分的請示的答復(fù)》意見，集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于村農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。據(jù)此規(guī)定，村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、經(jīng)濟合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織可以作為農(nóng)村集體土地的簽約主體。
(二)簽約程序要求
農(nóng)村土地承載著一定的社會保障功能，法律上關(guān)于農(nóng)村土地的發(fā)包設(shè)立了一定的限制性條件，違反這些限制性條件將會在不同程度上影響合同效力，可能導(dǎo)致合同無效。光伏企業(yè)作為集體經(jīng)濟組織以外的單位承包農(nóng)民集體所有土地，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《土地管理法》第十五條、《農(nóng)村土地承包法》第四十八條的規(guī)定，事先經(jīng)本集體組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)，否則，簽訂的土地承包合同存在被認(rèn)定無效的風(fēng)險。
(三)承包期限問題
根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，耕地承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年，光伏企業(yè)承包農(nóng)用地時應(yīng)注意相關(guān)承包期限的規(guī)定，超過法定的承包期限，將被認(rèn)定為無效。
需要提示注意的是：實踐中，很多光伏企業(yè)通常不能正確的理解土地承包與土地租賃的區(qū)別，在與農(nóng)村集體組織或村民委員會簽訂土地合同時，一律按土地租賃合同處理。實質(zhì)上，合同的性質(zhì)如何判斷并非在于合同名稱而在于合同內(nèi)容，不同的合同內(nèi)容所代表的法律性質(zhì)是完全不同的。光伏企業(yè)通過“租賃”方式完全取得了土地的經(jīng)營權(quán)，其實質(zhì)屬于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)承包關(guān)系;光伏企業(yè)并未完全取得土地經(jīng)營權(quán)，而是土地的部分使用權(quán)，原土地所有權(quán)人仍保留部分權(quán)利(如繼續(xù)由原土地權(quán)利人種植農(nóng)作物或養(yǎng)殖)，則屬于土地租賃關(guān)系。兩者的性質(zhì)不同，法律適用標(biāo)準(zhǔn)也是完全迥異的，在簽約程序及合同期限上也是完全不同的。
三、光伏企業(yè)通過流轉(zhuǎn)方式取得土地使用權(quán)應(yīng)關(guān)注的法律問題
(一)簽約主體問題
《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。據(jù)此規(guī)定，光伏企業(yè)欲取得農(nóng)戶承包的集體土地使用權(quán)建設(shè)光伏項目，應(yīng)當(dāng)與作為承包方的農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，合同的簽約主體是取得土地承包權(quán)的農(nóng)戶。
實踐中，光伏企業(yè)通常與村委會簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，而非與農(nóng)戶簽訂合同，如未取得農(nóng)戶的書面同意，屬于侵犯農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)的行為，將導(dǎo)致合同無效。如光伏企業(yè)堅持與村委會或其它經(jīng)濟組織簽訂此類土地流轉(zhuǎn)合同，應(yīng)當(dāng)取得每家農(nóng)戶的書面授權(quán)文件。
(二)簽約的程序要求
采用不同的流轉(zhuǎn)方式，需要履行不同的程序。具體包括以下幾個要點：
采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意。
采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報發(fā)包方備案。
流轉(zhuǎn)土地再流轉(zhuǎn)的，需取得原承包方同意。
土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府申請登記，未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。
在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，需注意優(yōu)先權(quán)的問題，進行公示。
實踐中，光伏方陣的農(nóng)用地通常采取租賃方式取得，光伏企業(yè)與農(nóng)戶簽訂土地租賃合同時，應(yīng)當(dāng)履行報備程序，無需本集體組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。
(三)租賃期限問題
《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。我國大部分第二輪土地承包期將于2027年到期，為了保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，黨的十九大報告指出第二輪土地承包到期后再延長三十年。光伏企業(yè)與農(nóng)戶簽訂租賃合同時，應(yīng)當(dāng)注意核實承包經(jīng)營權(quán)的期限，合同約定的租賃期限一般不得超過剩余的承包期限，對于超出的部分，應(yīng)當(dāng)通過合理的合同條款設(shè)計，規(guī)避有關(guān)法律風(fēng)險。
總之，光伏企業(yè)在利用農(nóng)用地建設(shè)光伏項目，簽訂農(nóng)用地使用合同時，要區(qū)分土地的不同權(quán)利屬性，與相對應(yīng)的權(quán)利主體簽約，并根據(jù)不同的合同性質(zhì)，履行相對應(yīng)的簽約及審批流程，不可不加區(qū)分的盲目簽約，否則，將給光伏項目建設(shè)帶來重大用地風(fēng)險。
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