為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)光伏扶貧工程的重要決策，日前，國(guó)土資源部、國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家能源局聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見(jiàn)》，對(duì)光伏行業(yè)提出了更為明確的用地規(guī)定。

10月10日，國(guó)土資源部召開了支持光伏扶貧和規(guī)范光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地新聞通氣會(huì)，主要從強(qiáng)化光伏扶貧用地保障、進(jìn)一步細(xì)化規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地管理、切實(shí)加強(qiáng)光伏發(fā)電項(xiàng)目用地的監(jiān)管等方面對(duì)光伏用地政策進(jìn)行了解讀。

永久基本農(nóng)田不能光伏+

2015年，國(guó)土資源部等六部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見(jiàn)》(國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào))曾經(jīng)明確，光伏發(fā)電項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對(duì)不占?jí)和恋?、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，對(duì)促進(jìn)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了積極作用。

而在最新發(fā)布的《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見(jiàn)》(國(guó)土資規(guī)〔2017〕8號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)中，明確了光伏發(fā)電可以利用未利用地的，不得占用農(nóng)用地;可以利用劣地的，不得占用好地。禁止以任何方式占用永久基本農(nóng)田，嚴(yán)禁在國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)劃明確禁止的區(qū)域發(fā)展光伏發(fā)電項(xiàng)目。

在新聞通氣會(huì)上，國(guó)土部對(duì)上述政策進(jìn)行了進(jìn)一步的解讀。其指出，第一，對(duì)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)中建設(shè)的光伏發(fā)電項(xiàng)目，以及國(guó)家能源局、國(guó)務(wù)院扶貧辦確定下達(dá)的全國(guó)村級(jí)光伏扶貧電站建設(shè)規(guī)模范圍內(nèi)的光伏發(fā)電項(xiàng)目的用地，予以政策支持，光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變?cè)玫匦再|(zhì)。

第二，對(duì)使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地開展光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)的，省級(jí)能源、國(guó)土資源主管部門協(xié)商同級(jí)有關(guān)部門提出建設(shè)要求、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管措施，避免對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。其中對(duì)于使用永久基本農(nóng)田以外的耕地布設(shè)光伏方陣的情形，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)提出要求。

第三，要加強(qiáng)光伏發(fā)電項(xiàng)目用地監(jiān)管，除文件規(guī)定的情形外，光伏發(fā)電站項(xiàng)目用地中硬化地面、破壞耕作層的，應(yīng)當(dāng)按違法用地查處。布設(shè)后未能并網(wǎng)的光伏方陣，以及按農(nóng)用地、未利用地管理的項(xiàng)目退出時(shí)未恢復(fù)原狀的，由所在地能源主管部門清理或責(zé)令整改。項(xiàng)目違反規(guī)定的，投資主體納入能源領(lǐng)域失信主體名單，實(shí)施聯(lián)合懲戒。國(guó)土資源部將根據(jù)行業(yè)管理需要，適時(shí)對(duì)各類光伏發(fā)電站項(xiàng)目用地開展專項(xiàng)監(jiān)測(cè)。

首提“光伏復(fù)合項(xiàng)目”

針對(duì)“利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電站項(xiàng)目”，國(guó)土資源部解釋道，國(guó)土資源管理工作的核心之一是對(duì)土地的用途管制和分類管理，從這個(gè)角度入手，《意見(jiàn)》提出了“光伏復(fù)合項(xiàng)目”的概念。按照現(xiàn)行土地管理制度，國(guó)家將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，其中使用未利用地建設(shè)光伏項(xiàng)目的支持政策，在2015年已經(jīng)明確，此次主要是明確了使用農(nóng)用地建設(shè)光伏項(xiàng)目的政策。

首先，永久基本農(nóng)田不能用，包括復(fù)合項(xiàng)目也不能進(jìn)永久基本農(nóng)田，這是一條底線。其次，復(fù)合項(xiàng)目的建設(shè)要求、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，由各省級(jí)能源、國(guó)土資源主管部門協(xié)商同級(jí)有關(guān)部門研究提出。第三，復(fù)合項(xiàng)目利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可以不改變?cè)镜挠玫匦再|(zhì)。在光伏復(fù)合項(xiàng)目用地管理中，按照權(quán)責(zé)一致的原則，各省級(jí)能源、國(guó)土資源主管部門在提出本地區(qū)復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)要求、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)管措施。

此外，國(guó)土資源部土地整治中心副主任羅明強(qiáng)調(diào)，“關(guān)于大家關(guān)心的光伏復(fù)合項(xiàng)目中方陣架設(shè)高度、架設(shè)形式、架設(shè)施工工藝等，按照《意見(jiàn)》要求，均由各省級(jí)能源、國(guó)土資源主管部門按照因地制宜的原則，商同級(jí)有關(guān)部門根據(jù)本地區(qū)要求和需要研究提出。”

在業(yè)界看來(lái)，此前按照國(guó)土5號(hào)文中的規(guī)定，各省對(duì)于農(nóng)光、漁光等光伏項(xiàng)目用地一直持謹(jǐn)慎態(tài)度，個(gè)別省份甚至縣級(jí)政府單位以此向光伏企業(yè)征收土地使用稅費(fèi)的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。而新版政策的出臺(tái)，將光伏用地的主導(dǎo)權(quán)下發(fā)至各省級(jí)政府，要求“各省級(jí)能源、國(guó)土資源主管部門在提出本地區(qū)復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)要求、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”，從國(guó)家用地政策層面給予了光伏+項(xiàng)目的發(fā)展空間。但值得注意的是，正因如此，各省級(jí)地方政府對(duì)于光伏發(fā)展的態(tài)度將至關(guān)重要，如何認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)將直接影響該地區(qū)光伏+未來(lái)的發(fā)展空間。事實(shí)上，隨著光伏電站建設(shè)向中東部轉(zhuǎn)移，農(nóng)光、漁光項(xiàng)目也隨之增多，光伏+的發(fā)展空間也將直接關(guān)系到各省份未來(lái)整個(gè)光伏行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)。