「PPP」

Public-Private Partnership(簡(jiǎn)稱PPP)，是社會(huì)資本與政府部門合作，共同參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目投資運(yùn)營的一種制度創(chuàng)新。PPP起源于英國，最初主要目的是豐富基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道，提升基礎(chǔ)設(shè)施供給效率，較多地應(yīng)用于公路、鐵路建設(shè)等交通領(lǐng)域。隨著PPP融資功能逐漸拓展，已逐步覆蓋大多數(shù)公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域。

近年來，PPP模式在國內(nèi)得到了蓬勃發(fā)展。當(dāng)前，PPP模式已廣泛應(yīng)用于公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目。截至2016年底，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫顯示，我國PPP 儲(chǔ)備項(xiàng)目總額已超過13萬億，入庫項(xiàng)目總數(shù)超過1萬個(gè)，呈現(xiàn)出逐步加快的增長態(tài)勢(shì)。

電力領(lǐng)域投資規(guī)模大、需求長期穩(wěn)定。拓展PPP 模式融資渠道，引入社會(huì)資本創(chuàng)新機(jī)制，對(duì)促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制配置資源、提高能源領(lǐng)域公共服務(wù)水平將發(fā)揮重要作用。

PPP模式的特點(diǎn)和適用性

PPP模式的典型特征主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

? 伙伴關(guān)系。PPP模式的本質(zhì)是一種基于合約的政府和社會(huì)資本合作過程，雙方的權(quán)利、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益補(bǔ)償?shù)染院贤鞔_。

在這一合作過程中，政府和社會(huì)資本是平等主體，是一種“伙伴關(guān)系”。

? 利益共享。PPP項(xiàng)目都是帶有一定公益性質(zhì)的項(xiàng)目，經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益并重。公共部門與社會(huì)資本并不是簡(jiǎn)單的分享利潤，需要對(duì)參與項(xiàng)目的私人部門、民營企業(yè)等社會(huì)資本可能形成的超額利潤加以控制，但又要保證一定的收益率，給予其相對(duì)長期穩(wěn)定的投資回報(bào)。

? 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。公共部門與社會(huì)資本合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的特征，是PPP模式區(qū)別于其他交易形式的顯著標(biāo)志。公共部門盡可能多地承擔(dān)自己具備優(yōu)勢(shì)方面的潛在伴生風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本則按其相對(duì)優(yōu)勢(shì)承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)。通過雙方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，將整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。

從操作模式選擇來看，PPP操作模式可分為經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目三大類。其中，經(jīng)營性項(xiàng)目一般具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本，大多采用建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交(BOOT)等模式推進(jìn);準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目往往經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本，仍需要政府補(bǔ)貼部分資金或資源。一般通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，通過建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。非經(jīng)營性項(xiàng)目則由于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠政府購買服務(wù)回收投資成本。

根據(jù)財(cái)政部的指南文件，價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長期穩(wěn)定等特點(diǎn)的項(xiàng)目適合采用PPP模式，目前主推的PPP項(xiàng)目主要采用經(jīng)營性項(xiàng)目的操作模式落地，即直接從最終用戶處收取費(fèi)用，以回收項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營成本并獲得合理收益。

PPP模式的特點(diǎn)和適用性

2016年以來，國家發(fā)改委、能源局等部門下發(fā)了《關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式的通知》等一系列文件，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投資能源電力等領(lǐng)域，推廣PPP模式應(yīng)用。

其中，石油和天然氣類項(xiàng)目，主要圍繞油氣管網(wǎng)主干/支線、城市配氣管網(wǎng)和城市儲(chǔ)氣設(shè)施、液化天然氣(LNG)接收站、石油和天然氣儲(chǔ)備設(shè)施等領(lǐng)域;電力及新能源類項(xiàng)目，重點(diǎn)推廣供電/城市配電網(wǎng)建設(shè)改造、農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)、資產(chǎn)界面清晰的輸電項(xiàng)目、增量配電網(wǎng)、充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營、分布式能源發(fā)電項(xiàng)目、微電網(wǎng)建設(shè)改造、智能電網(wǎng)項(xiàng)目、儲(chǔ)能項(xiàng)目、電能替代項(xiàng)目等領(lǐng)域。筆者結(jié)合增量配電、光伏電站等領(lǐng)域開展探索性分析。

(1)PPP模式在增量配電領(lǐng)域應(yīng)用

增量配電網(wǎng)領(lǐng)域是我國電力體制改革的重要切入點(diǎn)，資金需求量大。根據(jù)國家能源局《配電網(wǎng)建設(shè)改造行動(dòng)計(jì)劃(2015-2020)》，“十三五”期間我國配電網(wǎng)累計(jì)投資不低于1.7 萬億元。2016年11月，國家能源局公布了第一批105個(gè)增量配電改革試點(diǎn)名單，由于預(yù)期收益良好，特別是一些工業(yè)園區(qū)的增量配電網(wǎng)項(xiàng)目，具有很強(qiáng)的吸引力。

從項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)來看，《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》等文件明確，增量配電網(wǎng)PPP 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以是地方能源管理部門，以及地方政府委托的相關(guān)單位，如經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會(huì)等。

項(xiàng)目投資參與方主要包括傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)、高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等園區(qū)公司、中電建與中能建等電力建設(shè)企業(yè)、向下游配電網(wǎng)領(lǐng)域延伸的電力設(shè)備供應(yīng)商、以及對(duì)電力系統(tǒng)運(yùn)營業(yè)務(wù)感興趣的社會(huì)資本等。

從流程上來看，首先，政府授權(quán)地方能源管理部門會(huì)同相關(guān)部門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評(píng)估論證，進(jìn)行項(xiàng)目遴選和實(shí)施方案編制;其次，科學(xué)篩選具備管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)實(shí)力以及信用狀況良好的投資參與者作為合作伙伴，簽訂PPP合同協(xié)議;投資參與方進(jìn)一步選擇與政府部門基于股權(quán)投資、參股分紅等方式共同設(shè)立出資成立項(xiàng)目公司(SPV)，對(duì)增量配電網(wǎng)項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營，向用戶提供服務(wù)。項(xiàng)目合作期滿后，將項(xiàng)目資產(chǎn)移交政府指定機(jī)構(gòu)，或者僅選擇擁有投資收益權(quán)，與售電公司自主簽訂委托協(xié)議，具體配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)委托電網(wǎng)企業(yè)或符合條件的售電公司進(jìn)行。

參與方的項(xiàng)目收益主要來自配電費(fèi)收入以及有償為各類用戶提供的增值服務(wù)。一方面，基于準(zhǔn)許成本加合理收益的測(cè)算，按照政府核定的配電價(jià)格收取配電費(fèi);另一方面，可以深入拓展智能用電、用戶合同能源管理等服務(wù)，以及供電、供冷、供熱等智能化的綜合能源服務(wù)等，開辟新的收入來源。此外，也可在某些PPP項(xiàng)目協(xié)議中明確，申請(qǐng)?jiān)谶\(yùn)行初期最終用戶付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)時(shí)，由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予一定的可行性缺口補(bǔ)助。

(2)PPP模式在光伏電站領(lǐng)域應(yīng)用

在一些新能源項(xiàng)目投資建設(shè)過程中，還可以嘗試將PPP 模式和項(xiàng)目施工總承包EPC 模式有效結(jié)合，構(gòu)建PPP +EPC模式作為新能源發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)的一種新型融資管理模式。近年來，EPC 總承包項(xiàng)目模式以其投資效益高、總成本低和保證項(xiàng)目工期的優(yōu)勢(shì)廣泛應(yīng)用于新能源發(fā)電項(xiàng)目。然而由于此類項(xiàng)目所需投資量較大，對(duì)項(xiàng)目融資需求較為迫切。因此，考慮在EPC 模式基礎(chǔ)上引入PPP模式融資，有利于拓寬融資渠道，充分發(fā)揮總承包商的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)多方參與降低投資風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，多方共贏。

基于項(xiàng)目全壽命周期視角，這兩種項(xiàng)目管理模式在時(shí)間階段、工作內(nèi)容及利益相關(guān)方的融合性決定了兩者結(jié)合的可行性。這種模式下，項(xiàng)目主體包括政府部門、業(yè)主方與總承包商。其中，政府部門作為項(xiàng)目發(fā)起者、合作者及監(jiān)督者，通過招標(biāo)方式確定業(yè)主方作為項(xiàng)目投資者，確定總承包商作為項(xiàng)目承建者; 總承包商則采用EPC 模式進(jìn)行施工建設(shè)過程中的項(xiàng)目管理。

在PPP + EPC 模式下，主要涉及前期準(zhǔn)備、建設(shè)和運(yùn)營移交三個(gè)階段。以光伏電站項(xiàng)目為例，在項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備階段，地方政府部門發(fā)起項(xiàng)目，同時(shí)作為合作方和監(jiān)督方參與其中，并在政策支持下利用PPP模式引入社會(huì)投資者參與項(xiàng)目建設(shè)，能夠緩解政府財(cái)政壓力;投資者以自有資本和融資資本對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資，作為光伏發(fā)電項(xiàng)目的業(yè)主方。在項(xiàng)目建設(shè)階段，業(yè)主方以招標(biāo)方式選擇總承包商進(jìn)行工程施工建設(shè)，總承包商總體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的工期、質(zhì)量和成本，協(xié)調(diào)各方進(jìn)行項(xiàng)目管理并處理施工過程中的突發(fā)問題;最后，在項(xiàng)目運(yùn)營移交階段，業(yè)主方負(fù)責(zé)項(xiàng)目投產(chǎn)后的運(yùn)營及維護(hù)，為消費(fèi)者提供電力產(chǎn)品及相關(guān)服務(wù)。

總的來看，PPP 模式在能源電力基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域具有廣闊的發(fā)展前景。但在參與PPP的過程中，潛在的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)也同樣不容忽視。在一些已開展PPP的項(xiàng)目中，由于政府審批延誤、決策流程冗長、市場(chǎng)收益不確定等一系列風(fēng)險(xiǎn)依然存在。例如，在增量配電領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，新建大規(guī)模工業(yè)園區(qū)，可能面臨政府審批流程冗長，此外可能由于招商引資不成功導(dǎo)致整體入駐園區(qū)率較低，從而使配電網(wǎng)投資面臨市場(chǎng)需求波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，更需要大膽嘗試、審慎運(yùn)作，建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、完善決策流程，在擴(kuò)大盈利的同時(shí)，謹(jǐn)慎防范各類風(fēng)險(xiǎn)。