在《可再生能源法》明確了實(shí)施固定電價(jià)政策之后，2009年國(guó)家發(fā)改委正式出臺(tái)了《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，第一次確定了全國(guó)分區(qū)域的標(biāo)桿電價(jià)，并且完善了各種費(fèi)用分?jǐn)傓k法、可再生能源發(fā)展基金的管理辦法等相關(guān)政策。“十二五”之前，中國(guó)可再生能源形成了一個(gè)以固定電價(jià)加財(cái)政補(bǔ)貼的政策體系。

 

在這樣一個(gè)相對(duì)完善的政策背景下，“十二五”期間，中國(guó)可再生能源發(fā)展的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了人們的想象和期待，這五年間，風(fēng)電裝機(jī)容量年均增長(zhǎng)29%，發(fā)電量年均增長(zhǎng)29%，風(fēng)電成為中國(guó)第三大電源，中國(guó)成為全球最大的風(fēng)力發(fā)電市場(chǎng)和風(fēng)電裝備市場(chǎng)。
 

 

隨之而來(lái)的是棄風(fēng)限電的惡化、財(cái)政補(bǔ)貼的捉襟見肘，并且，2012年起，中國(guó)光伏制造業(yè)遭遇蕭條期和歐盟雙反等打擊，為了解決產(chǎn)業(yè)的困境和進(jìn)一步發(fā)展可再生能源，國(guó)務(wù)院發(fā)布了支持光伏發(fā)電應(yīng)用的重要政策，國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電市場(chǎng)迅猛崛起。整個(gè)中國(guó)可再生能源行業(yè)開始渴求更多的政策資源、發(fā)展空間和財(cái)政支持。但較為嚴(yán)峻的一個(gè)現(xiàn)實(shí)是，可再生能源發(fā)展的區(qū)域失衡日漸凸顯，慢慢形成了一個(gè)局部過(guò)剩、整體不足的格局。
 

 

經(jīng)歷立法上“失利”，國(guó)內(nèi)配額制的研究沉寂了一段時(shí)間，但相關(guān)機(jī)構(gòu)和研究人員仍持續(xù)跟蹤該制度以及其他各種可再生能源制度在國(guó)外的發(fā)展。

 

盡管選擇了固定電價(jià)政策，國(guó)家能源局仍將配額制作為一項(xiàng)重要的補(bǔ)充或者未來(lái)可行的政策進(jìn)行研究。

 

當(dāng)時(shí)某些能源局官員以及任東明這樣的資深研究員認(rèn)為，可再生能源政策應(yīng)該隨著行業(yè)的發(fā)展壯大，從現(xiàn)在的固定電價(jià)政策過(guò)渡到配額制。2009年，國(guó)家能源局希望初步出臺(tái)一個(gè)《可再生能源電力配額管理辦法》，委托可再生能源發(fā)展中心研究和起草，可再生能源配額制的研究工作開始進(jìn)入較全面和深入的階段。
 

 

當(dāng)時(shí)，無(wú)論是能源局還是可再生能源中心等研究機(jī)構(gòu)，對(duì)配額制進(jìn)行研究最重要的參考國(guó)仍是美國(guó)。

 

美國(guó)至今沒有形成全國(guó)性的可再生能源配額目標(biāo)和管理體系，但有30個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)制定了當(dāng)?shù)氐目稍偕茉磁漕~目標(biāo)，并且在很多實(shí)行該政策的州得到廣泛的立法支持。這些州政府出于對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和就業(yè)發(fā)展、能源多樣化、環(huán)境保護(hù)等不同考慮，把可再生能源發(fā)展比例和目標(biāo)寫進(jìn)當(dāng)?shù)胤?，并?shí)施相關(guān)的考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，具體的實(shí)施方法各州有差異。但州政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定配額目標(biāo)、配額承擔(dān)主體為電力公司和公共事業(yè)公司、由州政府相關(guān)部門進(jìn)行考核是美國(guó)配額制比較普遍的共同點(diǎn)。

 

很顯然，這樣的配額制在中國(guó)沒有實(shí)施的條件。國(guó)家能源局及相關(guān)研究支持機(jī)構(gòu)需要制定出一套全國(guó)性的配額機(jī)制，把可再生能源發(fā)展目標(biāo)分解到各個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)），并且要從中國(guó)電力體制的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)去確定承擔(dān)配額的主體和配額考核辦法。

 

2010年，中國(guó)出現(xiàn)了第一次明顯棄風(fēng)，自此猶如打開了潘多拉的魔盒，棄風(fēng)限電逐年惡化。2011年，全國(guó)棄風(fēng)限電總量超過(guò)100億千瓦時(shí)，平均利用小時(shí)數(shù)大幅下降，個(gè)別省份甚至降至1600小時(shí)左右，風(fēng)電場(chǎng)運(yùn)行經(jīng)濟(jì)性嚴(yán)重下降。2012年，棄風(fēng)電量更是翻了一番，達(dá)到200億度，經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)100億元。

 

高速發(fā)展帶來(lái)的副作用讓國(guó)家能源局不得不對(duì)當(dāng)前的可再生能源政策機(jī)制進(jìn)行反思，配額制的相關(guān)研究愈加受到重視。
 

 

國(guó)家能源局相關(guān)人士表示，棄風(fēng)限電的惡化讓能源局意識(shí)到固定電價(jià)政策的缺陷，即其“鼓勵(lì)的方向是發(fā)電側(cè)，鼓勵(lì)大家拼命建，但沒有企業(yè)或部門對(duì)消納負(fù)擔(dān)起義務(wù)”，“在產(chǎn)業(yè)發(fā)展早期，消納空間充足時(shí)，這種矛盾是顯現(xiàn)不出來(lái)的，但國(guó)內(nèi)風(fēng)電發(fā)展到這個(gè)階段，消納矛盾已經(jīng)不容忽視了，我們覺得配額制也就到時(shí)候了”。

 

2012年，國(guó)家能源局發(fā)布《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，在規(guī)劃實(shí)施所需的政策保障章節(jié)用較大的篇幅提及了“建立可再生能源發(fā)展目標(biāo)考核制度”以及“實(shí)施可再生能源電力配額制度”，提出“明確各地區(qū)和主要能源企業(yè)發(fā)展可再生能源的目標(biāo)和要求”，“各級(jí)地方政府要按照國(guó)家能源發(fā)展規(guī)劃、可再生能源發(fā)展規(guī)劃及各類相關(guān)規(guī)劃，制定本地區(qū)可再生能源發(fā)展規(guī)劃，并將主要目標(biāo)和任務(wù)納入地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”，“根據(jù)各地區(qū)非水電可再生能源資源條件、電力市場(chǎng)、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)及電力輸送通道等情況，對(duì)各省(區(qū)、市)全社會(huì)電力消費(fèi)量規(guī)定非水電可再生能源電力配額。各省(區(qū)、市)人民政府承擔(dān)完成本地區(qū)可再生能源電力配額的行政管理責(zé)任，電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)其經(jīng)營(yíng)區(qū)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源電力配額完成的實(shí)施責(zé)任。達(dá)到規(guī)定規(guī)模的大型發(fā)電投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)，非水電可再生能源電力裝機(jī)容量和發(fā)電量應(yīng)達(dá)到規(guī)定的比重”。

 

這是可再生能源配額制首次出現(xiàn)在國(guó)家能源規(guī)劃文件上，并且根據(jù)以上表述，中國(guó)的配額制政策框架已經(jīng)基本清晰，明確了配額主體為地方政府、電網(wǎng)企業(yè)以及發(fā)電企業(yè)。對(duì)于一項(xiàng)在行業(yè)發(fā)展初期就被“棄用”的政策來(lái)說(shuō)，這是配額制第一次取得實(shí)質(zhì)性的突破。
 

 

但，對(duì)配額制的推進(jìn)來(lái)說(shuō)，真正的考驗(yàn)還在后續(xù)。

 

按照“十二五”提出的思路，國(guó)家能源局需要對(duì)各?。▍^(qū)、市）承擔(dān)的可再生能源電力配額進(jìn)行分配界定。這是一個(gè)充滿爭(zhēng)議的過(guò)程。

 

 

對(duì)比“十二五”規(guī)劃中的表述，進(jìn)一步明確了“承擔(dān)發(fā)電配額義務(wù)的主體為裝機(jī)容量超過(guò)500萬(wàn)千瓦的發(fā)電企業(yè)；承擔(dān)收購(gòu)配額義務(wù)的主體為國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)和內(nèi)蒙古電力公司及各省級(jí)電網(wǎng)內(nèi)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的電網(wǎng)企業(yè)；各省（區(qū)、市）人民政府在電網(wǎng)企業(yè)配合下負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)配額指標(biāo)的消納”。
 

 

更關(guān)鍵的是，這份討論稿提出了保障配額制得以推行的激勵(lì)措施以及監(jiān)督和處罰辦法，提到“將可再生能源電力消費(fèi)配額指標(biāo)納入省級(jí)人民政府績(jī)效考核體系”；“依據(jù)各省（區(qū)、市）配額指標(biāo)的完成結(jié)果，在年度進(jìn)行控制能源消費(fèi)總量和節(jié)能減排指標(biāo)考核時(shí)，各?。▍^(qū)、市）可再生能源消費(fèi)量按照當(dāng)年全國(guó)平均供電煤耗水平進(jìn)行一次能源折算，等量從當(dāng)?shù)啬茉聪M(fèi)總量控制額度扣除。在單位GDP能耗考核中也應(yīng)合理反映當(dāng)?shù)乩每稍偕茉磳?duì)節(jié)能的貢獻(xiàn)”；“國(guó)務(wù)院能源主管部門會(huì)同監(jiān)察、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)等部門以及國(guó)資委、國(guó)家電監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)針對(duì)各?。▍^(qū)、市）、各電網(wǎng)企業(yè)、主要電力投資企業(yè)配額指標(biāo)完成情況進(jìn)行考核，并根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲”。最后，討論稿還初步劃定了到2015年各?。▍^(qū)、市）需要完成的配額指標(biāo)以及各電網(wǎng)企業(yè)保障性收購(gòu)的配額指標(biāo)。

 

2012-2013年期間，國(guó)家能源局可再生能源司和可再生能源發(fā)展中心對(duì)全國(guó)各?。▍^(qū)、市）應(yīng)該承擔(dān)的配額目標(biāo)進(jìn)行了廣泛的調(diào)查和征求意見。據(jù)知情人士透露，在征求意見過(guò)程中，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)大省對(duì)承擔(dān)相應(yīng)的可再生能源配額表現(xiàn)出比較抵觸的態(tài)度。

 

“配額制理想的框架就應(yīng)該是，把對(duì)地方配額完成的情況與地方政府和領(lǐng)導(dǎo)班子的政績(jī)考核掛鉤，只有這樣才能保證地方政府有動(dòng)力、有意識(shí)去推動(dòng)可再生能源的建設(shè)和消納”，“但因?yàn)槊鞔_了這塊，地方政府對(duì)需要承擔(dān)的配額任務(wù)有很大意見，中東部幾個(gè)大省都認(rèn)為自己承擔(dān)的配額太高了”，知情人士透露。
 

 

中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)風(fēng)電專委會(huì)秘書長(zhǎng)秦海巖表示，可再生能源配額制的考核設(shè)想是參考節(jié)能減排考核，實(shí)行一票否決制，這對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)是非常致命的，也是因?yàn)榇饲肮?jié)能減排考核的嚴(yán)厲，地方政府對(duì)配額制考核必然是反對(duì)的。

 

在這樣的背景下，初始的討論稿經(jīng)過(guò)多次修改，主要針對(duì)各省配額指標(biāo)做了各種調(diào)整。2014年，《可再生能源配額考核辦法（試行）》終于完成（下稱《辦法》），對(duì)比討論稿，這份試行的《辦法》進(jìn)一步劃定了全國(guó)各?。▍^(qū)、市）到2015、2017、2020年三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)需要完成的可再生能源配額指標(biāo)。

 

其中一些東部發(fā)達(dá)省份如浙江，在這三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的配額指標(biāo)分別為2%、4%、5%，看起來(lái)并不嚴(yán)苛，但對(duì)以火電為主要消費(fèi)能源的大省來(lái)說(shuō)，達(dá)到這些指標(biāo)并不容易，在當(dāng)時(shí)，該省的能源規(guī)劃之類的文件里，可再生能源通常是跟水電、其他能源歸做一類表述的補(bǔ)充能源，占比微乎其微。其他省份如廣東、江蘇等，2015年配額目標(biāo)都要達(dá)到4%，而這些省份當(dāng)時(shí)的可再生能源消費(fèi)比例大部分還沒達(dá)到指標(biāo)的一半，要完成2015年的目標(biāo)是非常艱巨的任務(wù)。

 

 

獲國(guó)家發(fā)改委通過(guò)后，國(guó)家能源局進(jìn)一步向財(cái)政部、環(huán)保部、國(guó)資委等部委，各省政府及發(fā)改委、各電網(wǎng)企業(yè)和主要發(fā)電企業(yè)征求意見，而下一步，《辦法》就要上報(bào)國(guó)務(wù)院審定。從2014年底到2015年初，各種媒體大量報(bào)道，可再生能源配額制即將正式面世，新能源行業(yè)將迎來(lái)前所未有的利好。

 

然而，這份《辦法》最終沒能與公眾見面。據(jù)知情人士透露，《辦法》在上報(bào)國(guó)務(wù)院審議期間遭到某些省份地方政府的強(qiáng)烈反對(duì)，而反對(duì)的原因是，配額制對(duì)可再生能源配額指標(biāo)的強(qiáng)制性要求有濃重的計(jì)劃強(qiáng)制色彩，是在搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。