能源發(fā)展事關(guān)一個國家的政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、國防等各個方面，是建設(shè)生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動和““兩個一百年”戰(zhàn)略目標(biāo)的重要保障。習(xí)近平總書記提出“能源革命”時特別強(qiáng)調(diào)，“必須從國家發(fā)展和安全的戰(zhàn)略高度，審時度勢，借勢而為，找到順應(yīng)能源大勢之道”。

推進(jìn)“能源革命”不可能一蹴而就，在此過程中需時時把握好一個關(guān)鍵問題：我們必須走在正確的、“順應(yīng)能源大勢”的軌道上——既要符合科學(xué)規(guī)律、又要適合我國國情，絕不能犯重大方向性的錯誤、讓“劣幣驅(qū)良幣”。

在我國的能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，如何確立更加適合我國國情的能源結(jié)構(gòu)?如何提升我國能源的自主保障能力?如何建立更加科學(xué)有效的能源產(chǎn)業(yè)政策?這些關(guān)于能源產(chǎn)業(yè)的方向性問題，都需要認(rèn)真研究探索。

當(dāng)前能源行業(yè)值得注意的幾種現(xiàn)象

1.霧霾污染肆虐情況下，清潔電力每年浪費(fèi)1300億度，相當(dāng)于1.6個三峽工程被閑置。

近30年我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度依賴煤炭為主導(dǎo)的能源結(jié)構(gòu)是當(dāng)前嚴(yán)重霧霾的重要原因。我國人口不到全球20%，國土面積僅占世界7%，但每年煤炭消耗量早在2011年就已高達(dá)全球一半，且又主要集中在我國東中部地區(qū)，導(dǎo)致污染物濃度大大超過了大氣環(huán)境的承載力極限。調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，用清潔能源代替燃煤是根治霧霾的必然選擇，也是發(fā)達(dá)國家?guī)资昵爸卫砜諝馕廴镜墓餐?jīng)驗(yàn)。

然而，在近年我國社會新增用電需求已完全可用新增的可再生能源來滿足的情況下，清潔電力的浪費(fèi)(棄水、棄風(fēng)、棄光)卻越來越嚴(yán)重。2016年僅川滇兩省已投運(yùn)水電站的棄水電量就高達(dá)800億度，三北地區(qū)棄風(fēng)棄光電量500多億度。我國每年白白扔掉的清潔電力已至少在1300億度水平。

1300億度電/年是什么概念?比北京、天津、江西等14省份的各自年用電量還多，相當(dāng)于1.6個三峽工程完全被閑置，相當(dāng)于湘鄂贛等內(nèi)陸地區(qū)根本不必冒長江核泄漏之巨大風(fēng)險、建設(shè)18個百萬千瓦級核電站(每年產(chǎn)生約500噸核廢料)，相當(dāng)于燃煤電廠每年可減少約6000萬噸煤炭的消耗、減排1.1億噸CO2和180萬噸SO2。

而更糟糕的是，目前的驚人浪費(fèi)還遠(yuǎn)未“見頂”。隨著在建水電站的投運(yùn)，“十三五”期間僅川滇兩省的棄水電量就將從目前每年800億度飆升至1000億度以上。

2.在國家嚴(yán)控產(chǎn)能過剩情況下，已嚴(yán)重過剩的煤電裝機(jī)卻仍在擴(kuò)容。

近年電力總體供大于求，燃煤電廠2016年設(shè)備平均利用小時已降至4165小時，為1964年以來最低水平。但因火電項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)下放，全國煤電建設(shè)不僅沒有放緩，反而出現(xiàn)了前所未有的高潮。2015年全國各地上馬的火電項(xiàng)目120個、新增裝機(jī)7000萬千瓦，規(guī)模為“十二五”之最。四川省甚至在火電嚴(yán)重虧損、近2000萬千瓦水電無處消納的情況下，還核準(zhǔn)了2臺百萬千瓦的煤電機(jī)組上馬。盡管2016年國家能源局為遏制煤電無序擴(kuò)張下發(fā)了一系列文件，但并未徹底扭轉(zhuǎn)局勢，當(dāng)年仍新增裝機(jī)約5000萬千瓦，“搶建煤電”大潮下甚至發(fā)生了江西豐城電廠“11·24”特別重大安全事故。“十三五”電力規(guī)劃確定2020年我國煤電裝機(jī)“力爭控制在11億千瓦以下”，但目前投運(yùn)和在建的裝機(jī)規(guī)模就已高達(dá)12億千瓦。

煤電逆勢擴(kuò)張與中央“去產(chǎn)能、去庫存”方針背道而馳，且孕育著巨大金融風(fēng)險。目前五大發(fā)電集團(tuán)的資產(chǎn)負(fù)債率均超過80%，遠(yuǎn)高于國資委為央企設(shè)定的70%警戒線。

3.在送電通道具備情況下，受端省寧用當(dāng)?shù)孛弘娨膊灰ǖ岜阋饲鍧嵉乃姟?br />
火電大擴(kuò)容的直接后果是嚴(yán)重擠占了可再生能源的市場空間，該建的跨省送電通道被擱淺、該輸出的電力輸不出去，省際壁壘和地方保護(hù)已成清潔能源發(fā)展的嚴(yán)重羈絆。比如，2013年建成的四川德陽至陜西寶雞的德寶直流輸電線路，盡管四川水電比火電便宜0.10元/度，但陜西因當(dāng)?shù)鼗痣娧b機(jī)大量過剩而不愿接受，致使德寶直流在2016年豐水期幾乎處于閑置狀態(tài)。

另外，雅礱江是我國第三大水電基地，早已納入國家規(guī)劃的“雅中特高壓直流工程”本為雅礱江中游水電外送江西而設(shè)計、原計劃2018～2019年建成投產(chǎn)，但因江西要上馬600萬千瓦的煤電，使得這條已具備開工條件的輸電工程被擱淺，原本明確的落地點(diǎn)不再明確。若此關(guān)鍵問題繼續(xù)模糊下去，該輸電通道就無法開工建設(shè)，更不可能在2020年前“建成投產(chǎn)”，屆時雅礱江中游在建、擬建的750萬千瓦水電(已列入“十三五”電力規(guī)劃)，每年將至少白白流失300億度以上的清潔電力。

4.在“風(fēng)光”財政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)越來越大的情況下，不需補(bǔ)貼的水電卻無法優(yōu)先消納。

雖然《可再生能源法》明確規(guī)定水電是可再生能源，但十幾年來水電一直未能享受風(fēng)電、太陽能等非水可再生能源的主要激勵政策。

水電當(dāng)前上網(wǎng)電價一般比火電低0.10元/度、比風(fēng)電低0.30元/度、比光伏低0.60元/度，且電能質(zhì)量好，可謂“物美價廉”。而現(xiàn)行政策在大大推動風(fēng)電光伏發(fā)展的同時，也導(dǎo)致我國財政補(bǔ)貼資金缺口越來越大，抬高了全社會用電成本。盡管可再生能源電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)一再提高，但2015年前補(bǔ)貼資金缺口已高達(dá)400億元，2020年還將擴(kuò)大到750億元。如何拓展可再生能源補(bǔ)貼的資金規(guī)模已是當(dāng)務(wù)之急，而依靠國家補(bǔ)貼、不能“斷奶”也成為風(fēng)電、光伏備受詬病的重要原因之一。

此外，全國“一刀切”的非水可再生能源激勵政策已造成某些地區(qū)投資失序。比如，近8年來云南風(fēng)電、光伏裝機(jī)規(guī)模迅速擴(kuò)大(年均增幅78.8%)，其全額保障性收購政策讓本已非常嚴(yán)重的云南棄水雪上加霜，不利于發(fā)揮“優(yōu)勝劣汰”的市場機(jī)制。


深化能源產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，明確能源結(jié)構(gòu)的整體戰(zhàn)略

“十三五”是我國全面建設(shè)小康社會的決勝期、深化改革的攻堅期，必須清醒地認(rèn)識到，當(dāng)前的電力過剩還屬于低層次的供應(yīng)飽和。2015年我國人均用電量剛剛超過4000千瓦時，比用電水平最低的發(fā)達(dá)國家(人均6000～8500千瓦時)還低很多。要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化目標(biāo)，我國電力需求必然還要經(jīng)歷一個顯著增長過程，而當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩、電力供需寬松，正是能源產(chǎn)業(yè)“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”的大好機(jī)會。

目前可再生能源在我國一次能源結(jié)構(gòu)中合計占比僅10%，遠(yuǎn)低于歐美國家。如此低比重下還存在驚人浪費(fèi)，并不是可再生能源搞多了、超前了，而是體制機(jī)制和技術(shù)路線出了問題。能源不同于其他產(chǎn)業(yè)，改革過程中“國家整體利益一盤棋”戰(zhàn)略一定不能缺位。

“立足國家整體利益和長遠(yuǎn)利益進(jìn)行部署，防止局部利益互相掣肘和抵消”已是推進(jìn)“能源革命”、深化能源產(chǎn)業(yè)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的當(dāng)務(wù)之急。亟須從以下四方面凝聚共識，并建立強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)制。

1.科學(xué)確定可再生能源的開發(fā)順序：優(yōu)先開發(fā)水電是“風(fēng)光”大規(guī)模發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

以G7為代表的發(fā)達(dá)國家均已確立“2050年電力全部可再生能源化”的戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)施路線圖。借鑒世界先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不能忽略一個最重要的事實(shí)：發(fā)達(dá)國家大力發(fā)展風(fēng)電太陽能是建立在“優(yōu)先和充分開發(fā)水能”基礎(chǔ)上。

發(fā)達(dá)國家早在上世紀(jì)六、七十年代即已完成水電大規(guī)模開發(fā)，幾個核電大國也是因當(dāng)時風(fēng)能太陽能還過于昂貴才選擇發(fā)展核電。然而五十年實(shí)踐證明核電“請神容易送神難”：即使不出任何核事故，核廢料處理、核電站退役也是世界性難題和“天價包袱”。因此，盡管水電核電在發(fā)達(dá)國家的能源占比都是“走低”趨勢，但卻有本質(zhì)不同：水電是因?yàn)橘Y源已基本開發(fā)完畢，核電則因?yàn)?ldquo;不清潔且安全性經(jīng)濟(jì)性已喪失優(yōu)勢”。若我們不能全面認(rèn)識發(fā)達(dá)國家當(dāng)前能源大轉(zhuǎn)型的深刻背景和基礎(chǔ)，“能源革命”的技術(shù)路線選擇過于超前(跳過“優(yōu)先和充分開發(fā)水電”階段)或過于滯后(努力去追趕發(fā)達(dá)國家即將拋棄的能源道路)，就會犯“舍易求難、舍安求險、舍廉求貴”的重大戰(zhàn)略錯誤。

為何“優(yōu)先和充分開發(fā)水能”如此重要?一是風(fēng)電太陽能和水能是“絕好搭檔”。前者的“間歇性”缺陷可通過水能彌補(bǔ)，變成穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)能源。風(fēng)電太陽能高速增長已導(dǎo)致我國電力系統(tǒng)當(dāng)前電網(wǎng)調(diào)峰能力嚴(yán)重不足，而歐美國家充分開發(fā)的水能恰好成了風(fēng)能太陽能大發(fā)展的“超級蓄電池”。二是水電水利是密不可分的整體。水電不僅僅是“物美價廉”的能源，更是人類解決水資源短缺、抵御洪旱災(zāi)害無法替代的工程手段。水電開發(fā)程度也并不存在什么“國際警戒線”，發(fā)達(dá)國家的水電開發(fā)程度和人均庫容水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國。

近十幾年來，水電在我國一直在艱難中前行。“十二五”規(guī)劃確定“常規(guī)水電開工1.2億千瓦”，實(shí)際完成率不到一半，水電年均增速遠(yuǎn)低于風(fēng)電、太陽能、核電和人均裝機(jī);甚至在當(dāng)前煤電產(chǎn)能已嚴(yán)重過剩情況下，“十三五”規(guī)劃的常規(guī)水電年均增速仍只是煤電的2/3，且在所有電源中增速最低。

截至2016年底，我國風(fēng)電光伏累計裝機(jī)已近2億千瓦，到2020年還要繼續(xù)增至3.2億千瓦以上(占全部電力裝機(jī)的16%)。無論從“風(fēng)電光伏大規(guī)模發(fā)展后的電力調(diào)峰需求、解決我國淡水資源嚴(yán)重短缺、治理洪旱災(zāi)害頻發(fā)”哪個角度來說，大力發(fā)展、優(yōu)先發(fā)展水電都是無法替代和不能耽擱的選擇(尤需加快建設(shè)一批龍頭水庫和抽水蓄能電站)，不能再讓“水電妖魔化輿論”阻礙我國“能源革命”進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

需要強(qiáng)調(diào)的是：我國水能資源世界第一，目前開發(fā)程度僅為39%，要達(dá)到發(fā)達(dá)國家平均80%的水平，還有3億千瓦潛力(至少相當(dāng)于200座核電站的發(fā)電貢獻(xiàn))。待開發(fā)水電潛力主要集中在西南三省。我國跨境河流的水能開發(fā)程度僅為8%，與發(fā)達(dá)國家差距更為懸殊(多瑙河、哥倫比亞河等開發(fā)度均超過60%)。

2.盡快建立可再生能源全國消納機(jī)制：“簡政放權(quán)”須確保國家戰(zhàn)略的有力實(shí)施。

2016年7月國際政府間氣候變化專門委員會特約科學(xué)家伍德羅·克拉克總結(jié)歐美國家能源轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)時特別強(qiáng)調(diào)：“無形之手”托不起綠色經(jīng)濟(jì)，能源產(chǎn)業(yè)的真正成本(如化石燃料的外部性成本)并不能在市場上得到體現(xiàn)，“對國家整體最優(yōu)的能源方案”不會依靠市場自然而然的發(fā)生。所以，經(jīng)濟(jì)高度市場化的歐美國家無一不高度重視政府在能源轉(zhuǎn)型中的重要作用。比如，最具代表性的德國電力市場2.0改革，其核心目標(biāo)并非“市場化本身”，而是實(shí)現(xiàn)德國政府的能源戰(zhàn)略——持續(xù)提高可再生能源占比、基本淘汰化石能源。明確的戰(zhàn)略目標(biāo)下，需政策“有形之手”和市場“無形之手”協(xié)同作用、缺一不可。

我國資源分布同生產(chǎn)力發(fā)展格局嚴(yán)重不相匹配，尤需在國家層面上實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置(西電東送、西氣東輸、南水北調(diào)等)，宏觀調(diào)控絕不是可有可無、可多可少的。

要打破省際壁壘、讓各級政府“勇?lián)?zé)任”、增強(qiáng)大局意識，中央政府的權(quán)威和作用絕不能缺位。應(yīng)借鑒解決黃河用水矛盾、三峽水電分配等重大事項(xiàng)的成功經(jīng)驗(yàn)，盡快實(shí)現(xiàn)可再生能源在全國范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，避免“有電沒有路、有路沒人要”。為此建議：一是盡快將水電納入《可再生能源配額考核辦法》。只有改變考核“指揮棒”才能使地方政府、國家電網(wǎng)和地方電網(wǎng)在解決嚴(yán)重棄水問題上形成共同責(zé)任和動力。二是盡快建立國家層面的可再生能源統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)可再生電源、電網(wǎng)建設(shè)和市場消納的統(tǒng)籌規(guī)劃和實(shí)施，立足我國能源安全和電力結(jié)構(gòu)調(diào)整大局，制定各類電源的中長期發(fā)展規(guī)劃。

當(dāng)前數(shù)量驚人的棄水亟須國家層面調(diào)控、打破省際壁壘，堅持“西電東送”戰(zhàn)略。“十三五”規(guī)劃已明確的川滇水電外送通道要盡快建設(shè)、未明確的須盡快明確，確保與水電流域開發(fā)相配套的輸變電工程做到“同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步投運(yùn)”。

3.高度重視西南水電開發(fā)對“精準(zhǔn)扶貧”的意義：實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要抓手。

我們不僅要考慮7000萬貧困人口“2020年如期脫貧”，更要考慮“之后他們能持續(xù)走在生產(chǎn)致富道路上”。因此讓“精準(zhǔn)扶貧”幫助貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)“自我造血”而不是長期依靠“國家輸血”，對減輕國家財政負(fù)擔(dān)和維護(hù)地方長治久安都非常重要。

水電開發(fā)是聯(lián)合國千年扶貧計劃的重要組成。國內(nèi)外諸多水電開發(fā)實(shí)踐證明，以水電為龍頭、實(shí)現(xiàn)水資源綜合利用是“金山銀山和綠水青山兼得”的重要手段。一個最具代表性的例子是20世紀(jì)30年代田納西流域的水電大開發(fā)(同時實(shí)現(xiàn)防洪、航運(yùn)、水質(zhì)控制、土地和森林合理利用等多重社會效益)，不僅徹底改變了美國最貧窮落后地區(qū)的面貌，擺脫了森林大量砍伐和水土嚴(yán)重流失導(dǎo)致洪旱災(zāi)害頻發(fā)的生態(tài)環(huán)境，且對整個美國走出最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)大蕭條并保持四十多年高速增長發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

與“田納西奇跡”成鮮明對比的是，我國怒江地區(qū)42萬居民至今處于非常惡劣的生存環(huán)境中。水電“零開發(fā)”換來的并不是“綠水青山”，反而是能源短缺和貧困造成生態(tài)環(huán)境日益惡化：亂砍濫伐導(dǎo)致森林植被嚴(yán)重破壞、水土流失嚴(yán)重。要真正保護(hù)怒江生態(tài)環(huán)境，徹底解決當(dāng)?shù)刎毨栴}是當(dāng)務(wù)之急、根本之道。

四川、云南、青海、西藏等集中連片貧困區(qū)最多的省份，恰恰是水能資源尚未充分開發(fā)的“富礦”所在。以水電開發(fā)為龍頭，帶動當(dāng)?shù)亟煌?、航運(yùn)、農(nóng)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展，將是實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧”最有力的工程抓手。

目前西部地區(qū)已完成勘測、規(guī)劃和設(shè)計的水電站總裝機(jī)約1億多千瓦，均可在三年內(nèi)開工建設(shè)，工程直接投資約2萬億元，可拉動投資4萬億元以上，這對西部脫貧乃至我國整個經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)新驅(qū)動”都意義重大：一是給當(dāng)?shù)貏?chuàng)造約500億元/年的稅收，極大改善西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件;二是可提供500多萬人就業(yè)機(jī)會，消化產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的鋼材水泥等;三是可增加1000多億立方米水庫庫容，顯著提高我國防洪抗旱、保障用水和糧食安全的能力;四是可借鑒“瀾湄合作”成功經(jīng)驗(yàn)，讓西部地區(qū)成為“一帶一路”戰(zhàn)略的重要支撐。大型水電站工程建設(shè)需10年左右時間，建議中央及早謀劃布局，選擇一批體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖的重大工程項(xiàng)目攻關(guān)。

4.盡早謀劃火電和煤炭行業(yè)的轉(zhuǎn)型出路：結(jié)構(gòu)性改革不能因?yàn)橛嘘囃淳椭共健?br />
我國目前僅投運(yùn)和在建的煤電已高達(dá)12億千瓦，有研究表明，即使從現(xiàn)在開始煤電零增長，也不會影響中國2030年經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長情景下的電力需求(人均用電7000千瓦時)。無論從控制霧霾污染、減少投資浪費(fèi)哪方面來說，都必須嚴(yán)格控制“十三五”期間再新增煤電項(xiàng)目，否則2020年能源“結(jié)構(gòu)性失衡”將更嚴(yán)重。

嚴(yán)控新增煤電項(xiàng)目的同時，須盡早謀劃火電和煤炭行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展出路。比如，推動可再生能源和火電企業(yè)整合、避免在局部地區(qū)惡性競爭，鼓勵燃煤電廠進(jìn)行生物質(zhì)能改造、實(shí)現(xiàn)“綠色轉(zhuǎn)型”，將寶貴的煤炭資源重點(diǎn)轉(zhuǎn)向化工原材料領(lǐng)域等，這在國際上都已有很好的經(jīng)驗(yàn)。

值得注意的是，因?yàn)?ldquo;煤電廠已知的環(huán)境污染物至少幾十種、不可能完全治理，最高效的煤電技術(shù)對CO2減排貢獻(xiàn)也是杯水車薪”，歐美國家正在取消對煤電的政府補(bǔ)貼。我國當(dāng)前正將大量財政補(bǔ)貼給煤電行業(yè)，在脫硫脫硝改造已享受“環(huán)保電價”后，還要斥資上千億推廣“超低排放”。且不說煤電廠“騙補(bǔ)”事情時有發(fā)生，即使真按要求做了，也只是“個別污染物指標(biāo)”達(dá)標(biāo)，不能因此就將煤電視為“清潔能源”。我們沒必要重走發(fā)達(dá)國家在煤電污染治理上“事倍功半”的彎路。既然有從根本上治理霧霾等環(huán)境污染且成本更低的能源解決方案，不能舍本求末、讓“劣幣驅(qū)良幣”。(國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員 王亦楠)