農(nóng)歷年過后，已是2017年2月初，距離今年630搶裝潮僅余不到四個月，光伏圈在經(jīng)歷了跌宕起伏的2016年之后即將迎來新的挑戰(zhàn)。同時，第二批領(lǐng)跑者基地的中標(biāo)企業(yè)也開啟了新一年的奔波。領(lǐng)跑者計劃對行業(yè)發(fā)展所起到的重大推動作用已經(jīng)顯現(xiàn)，但實際推進中遇到的重重困難卻在這一效果上打了折扣。

2016年為了搶在630之前并網(wǎng)，中國首批光伏領(lǐng)跑者基地——山西大同采煤沉陷區(qū)先進技術(shù)示范基地的13家中標(biāo)企業(yè)集體推進連續(xù)奮戰(zhàn)，所有項目都在規(guī)定時間內(nèi)完成了并網(wǎng)。

而第二批5．5GW的領(lǐng)跑者基地似乎就沒有那么幸運了，從10月底烏海領(lǐng)跑者競標(biāo)結(jié)果公示，至今已過去近四個月的時間，據(jù)了解，目前僅有兩三個領(lǐng)跑者基地推進速度正常，其他幾家都處于不同階段的推進緩慢狀態(tài)。推進速度緩慢的原因，一方面有地方政府配合力度的問題，另一個主要方面，是包括普通地面電站在內(nèi)的諸多工程項目都會遇到的土地流轉(zhuǎn)等阻力。甚至有業(yè)內(nèi)人士指出，如果某基地還不加塊速度推進，930并網(wǎng)將難以實現(xiàn)。

領(lǐng)跑者基地是“特許權(quán)”項目嗎？

與普通地面電站開發(fā)相比，領(lǐng)跑者基地項目的申報流程基本類似，前期開發(fā)都需要進行可行性研究報告批復(fù)意見、開展項目前期工作的通知、土地初審文件、土地預(yù)審文件、環(huán)境評價批復(fù)文件、水土保持批復(fù)文件、項目貸款文件、系統(tǒng)接入文件等手續(xù)的辦理，領(lǐng)跑者基地項目的特殊性在于提前鎖定了補貼指標(biāo)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求。

但對于領(lǐng)跑者項目中標(biāo)企業(yè)來說，他們沒有退路了，如果有“違約”記錄，此后基本就會被淘汰出領(lǐng)跑者項目競爭，所以地方政府的配合程度是領(lǐng)跑者項目能否推進下去的重要環(huán)節(jié)。一位此前參與大同領(lǐng)跑者基地項目的管理人員告訴，大同發(fā)改委根據(jù)實際情況編制了一系列實施細則，所以推進難度較小。

實際上，地方政府申報領(lǐng)跑者基地是一項“穩(wěn)賺不賠”的工程，投標(biāo)企業(yè)趨之若鶩，帶給地方經(jīng)濟發(fā)展的益處數(shù)不勝數(shù)。所以，地方政府對于推進項目進度的積極性是毋庸置疑的，這一點從各中標(biāo)企業(yè)的反饋情況中可以略窺一二，“地方政府比企業(yè)都積極”山東新泰領(lǐng)跑者基地某中標(biāo)企業(yè)表示，目前該基地項目已進入施工期。事實上這也反映了大部分領(lǐng)跑者基地所在地方政府的態(tài)度。

山西芮城跟陽泉是第二批領(lǐng)跑者基地中最先完成招標(biāo)的兩個基地。芮城領(lǐng)跑者項目于2016年9月確定中標(biāo)企業(yè)，2016年9月5日由各中標(biāo)企業(yè)選定場址正式進入實施階段。并且在2106年6月即出臺了《芮城縣光伏領(lǐng)跑技術(shù)基地項目用地辦法》，為土地流轉(zhuǎn)價格、利用形式、各部門分工等重點工作進行安排，讓企業(yè)在芮城開展項目土地租賃取得政策支持。芮城縣政府也多次組織相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和基層干部與各企業(yè)代表參加項目推進會，對項目土地落實過程中的問題集中解決，并且取得了成效，基本在2016年底完成了大部分土地流轉(zhuǎn)。

隨著9月2日中標(biāo)企業(yè)的公布，陽泉領(lǐng)跑者項目正式進入了實施階段。市發(fā)改委成立了光伏領(lǐng)跑者基地辦公室，統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)跑者基地的工作。建立了周報工作制，及時匯報工作進展，同企業(yè)溝通解決遇到的實際問題。市發(fā)改委還制定了《推進光伏基地建設(shè)的實施方案》，建立了聯(lián)席會議制度，成立了包片小組。12月30日，舉行了開工儀式，EPC平臺公共基礎(chǔ)設(shè)施部分建設(shè)工作正式開始；企業(yè)方面，9月5日中標(biāo)的12家企業(yè)通過抽簽選定了場區(qū)，9月12日同陽泉市發(fā)改委完成了開發(fā)協(xié)議的簽署，各家企業(yè)開始陸續(xù)進駐，注冊項目公司、繳納公攤費用、在紅線范圍內(nèi)選擇適合的地塊開始進行初步設(shè)計、編制可研報告，編制相關(guān)支持性文件。

推進過程困難重重，誰之過？

據(jù)了解，各基地在前期推進的流程方面基本大同小異，但最為重要的卻是真正實施下來遇到的實際情況與問題。

第一 領(lǐng)跑者項目成本有哪些？

沒有親自經(jīng)歷過領(lǐng)跑者項目的企業(yè)或許并不了解所謂“平臺費”究竟意味著什么。除了外線等成本外，“平臺費”即基地公攤費用，包括進場道路修建、臨電、升壓站和外線的費用等，在大同領(lǐng)跑者基地推進時，個別項目的造價成本高達9元／瓦，不少項目成本都在8元／瓦以上，除了施工難度大、2016年上半年組件等設(shè)備價格較高的因素之外，平臺費也是領(lǐng)跑者項目中無法忽視的成本因素之一。

也許是當(dāng)年煤炭光景向好時給當(dāng)?shù)匕傩震B(yǎng)成的“好胃口”，獲悉，某礦區(qū)領(lǐng)跑者基地（簡稱為B基地）在土地的使用方面問題頗多。有企業(yè)的地塊中一夜之間種了幾百畝的核桃，并開出了高達60萬元／畝的天價，還有企業(yè)選中地塊所在村莊提出了無理要求，讓企業(yè)背負10億元的債務(wù)后可以免費使用。某企業(yè)地塊要進行地形圖測繪，當(dāng)?shù)乩习傩詹蛔屵M入而無法實施。這些不可控的因素導(dǎo)致土地問題矛盾重重，想要解決推進，“協(xié)調(diào)費”還是一個不為人知的潛在花費。

同樣，在A基地推進中，在各企業(yè)紅線還未確定的情況下，即按預(yù)估面積面積收取生態(tài)恢復(fù)保證金及土地租金和附著物賠償款，各企業(yè)繳納的費用少則數(shù)百萬，多則上千萬，并且所繳納的費用多為超繳，多收的費用未給出具體的收費名目，也沒有明確的退款時間。

從2016年9月份投標(biāo)完成距今已經(jīng)過去四個月，B領(lǐng)跑者基地中該市城投公司向企業(yè)收取了兩次共計4．6億元的公攤費用，到目前由于升壓站站址尚未確定導(dǎo)致相關(guān)的初設(shè)、集電線路設(shè)計、工程圖出具以及設(shè)備采購等關(guān)聯(lián)工作無法開展，同時EPC總包方還存在降低標(biāo)準(zhǔn)、弱化配置的問題。

那么領(lǐng)跑者為降低度電成本而設(shè)定的初衷在囊括了這些隱形成本之外又該如何計算？

第二 是否合規(guī)？

領(lǐng)跑者項目占用農(nóng)用地的問題在山東濟寧、新泰以及兩淮都已出現(xiàn)。山東兩個領(lǐng)跑者基地已經(jīng)進入施工階段，那么最后使用的土地性質(zhì)如何，是否會與國土5號文相悖，結(jié)果不得而知。只是了解到，由于土地的實際權(quán)屬及土地性質(zhì)、林地性質(zhì)都不清晰，目前還未開工的幾個基地依舊在為地塊調(diào)整問題奔波著。

除了土地問題之外，個別地方政府領(lǐng)導(dǎo)不斷插手企業(yè)項目建設(shè)運營也是目前領(lǐng)跑者項目推進中遇到的問題之一。據(jù)了解，A基地所在政府的領(lǐng)導(dǎo)曾口頭上提出過要給所有企業(yè)項目安排統(tǒng)一的監(jiān)理單位，但是被各企業(yè)拒絕。之后又發(fā)文提出了要以縣政府名義成立光伏運維中心對所有項目進行統(tǒng)一運維，但該建議在被中標(biāo)企業(yè)拒絕之后不了了之。

A還強制要求中標(biāo)光伏企業(yè)捐錢，最近一次會議明確捐錢額度按照0．2元／瓦計算，相當(dāng)于整個領(lǐng)跑者基地中標(biāo)企業(yè)要給縣政府捐出1億。實際上，這筆費用與220kV升壓站的建設(shè)有關(guān)，據(jù)悉，大同領(lǐng)跑者所有的外線、升壓站原本計劃由企業(yè)出資建設(shè)，并且企業(yè)繳納公攤費用時，220kV升壓站等建設(shè)費用已包含在內(nèi)。后來當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)公司承諾將由他們出資建設(shè)，然而在，但地方政府為了不退還這筆平均每瓦2毛錢的費用，便計劃讓這部分費用轉(zhuǎn)換成“路條費”，算是為地方做貢獻。于是各家企業(yè)產(chǎn)生了怨言，“沒法跟公司交代，這部分費用的賬務(wù)說不明白。”但也有一種說法，因為在前期投標(biāo)時，沒有考慮到外線費用，所以電價投標(biāo)就不包含電力送出的費用，如果電網(wǎng)公司出錢建外線，地方政府再把這部分0．2元／瓦的公攤退還企業(yè)的話，或許相關(guān)部門將統(tǒng)一下調(diào)各家的上網(wǎng)電價以保障各方的合理利益。不管如何，呼吁地方政府與企業(yè)合理協(xié)商這一問題的解決辦法，既不能地方政府通過領(lǐng)跑者項目向企業(yè)亂收費，也不能企業(yè)通過政府的工作推動去避免原本應(yīng)該支付的開支。據(jù)悉，該基地外線由電網(wǎng)公司承擔(dān)建設(shè)后，有望在七月初即可投運，很大程度得保障了930并網(wǎng)。

“對于投資企業(yè)來說，繳納相關(guān)費用需要有準(zhǔn)確的名目來支撐企業(yè)付款，然而多繳的費用以及上述0．2元／瓦在企業(yè)的賬單上只能對應(yīng)空缺。”

山東新泰領(lǐng)跑者基地在招標(biāo)之處就因為要求配套產(chǎn)業(yè)投資而受到投資企業(yè)的“熱議”（可點擊查看此前報道3億產(chǎn)業(yè)投資＋2億投資保證金＝1個領(lǐng)跑者基地項目？新泰操作辦法遭企業(yè)質(zhì)疑），不過該基地后續(xù)進行了調(diào)整，目前也是第二批領(lǐng)跑者項目中推進速度最快的基地之一。

另外，獲悉，C領(lǐng)跑者基地的中標(biāo)企業(yè)與地方政府遲遲未簽署投資協(xié)議，主要也在于地方政府與企業(yè)之間的各種“博弈”，最初地方政府要求場區(qū)內(nèi)的35KV升壓站都要由政府統(tǒng)一招標(biāo)，并且要價很貴，協(xié)商一直在進行中。

第三 各級政府部門訴求不一，溝通成本增加。

據(jù)中標(biāo)企業(yè)透露，兩淮領(lǐng)跑者基地自10月份完成招標(biāo)以來，截至目前仍未有實質(zhì)性的進展。兩淮領(lǐng)跑者作為我國首個集中大規(guī)模的水面光伏示范項目，無論是從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還是建設(shè)經(jīng)驗方面，在該光伏水面漂浮利用形式上對于國內(nèi)市場的示范帶領(lǐng)作用相當(dāng)重要。然而，至今中標(biāo)企業(yè)仍奔走在土地等問題的協(xié)調(diào)溝通上。

某中標(biāo)企業(yè)也表示，“省級政府部門很支持，多次開會協(xié)調(diào)溝通，然而每個項目都是具體落實到市級、縣級甚至到村級，其中層層關(guān)系并不是省級政府部門可以直通的。

當(dāng)然，即使是普通光伏電站項目開發(fā)也會遇到類似的問題。但是，普通光伏電站項目的開發(fā)推進是先溝通梳理，然后再決定項目是否要繼續(xù)推進，然而領(lǐng)跑者項目，如果不做或者不簽約，也就意味著在之后的領(lǐng)跑者項目競爭中會被直接淘汰出局。

自九月份中標(biāo)企業(yè)入駐后至今，B市《領(lǐng)跑者基地管理辦法》尚未下發(fā)。據(jù)了解，該辦法將會明確相關(guān)的土地租金、林木、地上附著物等的清賠標(biāo)準(zhǔn)，直接關(guān)系到中標(biāo)企業(yè)與地方政府主體責(zé)任的劃分和明確，有了這個辦法對政企雙方才有了具體的工作指引。目前B市領(lǐng)跑者項目中標(biāo)企業(yè)的工作陷入停頓，與該辦法遲遲未公布關(guān)系重大。

在溝通方面，B市同縣區(qū)溝通不暢，企業(yè)變成了二者中間的皮球，扯皮現(xiàn)象嚴重。雖然組織企業(yè)開過兩次專題會，針對企業(yè)所提問題也做了一些安排，但落實不力。據(jù)悉，這或與當(dāng)時主管領(lǐng)跑者基地申請的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)調(diào)任有關(guān)，沒有強力的推動與政府的支持，企業(yè)只能自己來回跑工作推進困難。

擁有權(quán)威智囊團的政府部門在每個政策出臺前必會經(jīng)過嚴謹?shù)氖袌稣{(diào)查與研究，光伏領(lǐng)跑者計劃也是如此，初衷是為了促進行業(yè)技術(shù)提升，推動度電成本下降，爭取早日實現(xiàn)光伏平價上網(wǎng)。然而在實施的過程中卻盡然“變了味”，除卻上述地方政府“欲壑難填”，中標(biāo)企業(yè)在推進困難重重之外，第二批光伏領(lǐng)跑者基地中，還有一個基地毫無競價壓力，輕輕松松享受了僅降價0．03元／千瓦時的優(yōu)渥待遇，按照張家口Ⅱ類地區(qū)當(dāng)時0．88元／千瓦時的電價，這些項目的上網(wǎng)電價將為0．85元／千瓦時，甚至已經(jīng)遠低于2016年底河北省普通光伏電站項目增補指標(biāo)的競價力度。

國家能源局相關(guān)負責(zé)人曾在公開場合強調(diào)過，“光伏領(lǐng)跑者基地要謹防成為地方政府招商引資的招牌。領(lǐng)跑者計劃是為了推動技術(shù)進步、成本下降，進行體制機制創(chuàng)新的平臺以達到國家與地方共贏的目標(biāo)”。

在此，呼吁外部環(huán)境要還光伏市場一個公平競爭的環(huán)境，尋找地方政府與企業(yè)之間的平衡點，不要讓一個為了推動全行業(yè)進步的政策到執(zhí)行層面反而成為投資企業(yè)的“負擔(dān)”。行業(yè)的發(fā)展需要國家層面的積極引導(dǎo)，同樣也需要地方政府以及企業(yè)的共同努力。

2017年或?qū)⑹枪夥袠I(yè)發(fā)展的重要一年，電價下調(diào)將推動系統(tǒng)成本進一步走低，在過去一年，我們很清晰得看到了領(lǐng)跑者計劃對產(chǎn)品效率提升、度電成本下降做出的巨大帶動作用。國家層面上通過綠證等措施在力求補貼的及時到位，企業(yè)同樣也需要在技術(shù)投資方面不遺余力。以史為鑒，期待2017年的光伏領(lǐng)跑者項目可以更加有序的推進，造福光伏行業(yè)。