2006年1月1日，《可再生能源法》正式實施。至今，這部對可再生能源產業(yè)具有里程碑意義的法律已實施了十年。

這十年間，可再生能源行業(yè)在法律保障的支持下高速發(fā)展，目前，中國已經建成全球最大的風電和光伏市場；但也正是由于《可再生能源法》框架下的“強制上網(wǎng)、分類補貼、費用分攤”原則，推動發(fā)展的同時，也埋下了許多問題的種子。

2016年9月13日，由國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心、國家可再生能源中心、中國循環(huán)經濟協(xié)會可再生能源專委會、中國可再生能源學會風能專委會以及能源基金會（中國）聯(lián)合主辦的《可再生能源法》實施十周年研討會在北京召開，全國人大環(huán)資委副主任委員孟偉、國家能源局新能源和可再生能源司司長朱明、國家發(fā)改委價格司副處長支玉強、中國國電集團公司副總經理謝長軍等出席并發(fā)言，從立法歷程、法律如何適應行業(yè)發(fā)展、如何應對財政補貼缺口、企業(yè)在當前形勢下如何轉變發(fā)展方式等角度展開討論。


孟偉：《可再生能源法》立法背景和歷程

全國人大環(huán)資委副主任委員孟偉回顧了《可再生能源法》的立法背景和歷程。他的發(fā)言中提到：

現(xiàn)行《可再生能源法》由十屆全國人大常委會于2005年制定，并由十一屆全國人大常委會于同年修改。當2003年這部法律列入十屆全國人大常委會立法規(guī)劃，2005年被列入當年的立法計劃的時候，是有著深刻的時代背景的。在當時的形勢下，隨著中國經濟的的快速發(fā)展，一方面，資源稟賦的劣勢日益凸顯，經濟社會發(fā)展的資源壓力不斷增強；另一方面，盡管中國作為發(fā)展中國家，按照京都議定書的要求沒有強制減排溫室氣體的國際法律義務，但粗放型的經濟發(fā)展模式帶來了嚴峻的環(huán)境和生態(tài)問題，特別是排放量的不斷增加使中國政府在國際上承受著巨大的減排壓力。對此，除了提高能效之外，最有效的解決之道就是發(fā)展可再生能源。正是在這樣的背景下，《可再生能源法》被納入十屆全國人大常委會立法規(guī)劃。

孟偉更指出，《可再生能源法》因其出臺背景，更多體現(xiàn)的是原則性、框架性的特點，可實施、可操作的條款相對較少，于是環(huán)資委函請國家發(fā)改委、財政部等國務院有關部門制定一些配套規(guī)章。

隨著可再生能源的快速發(fā)展，《可再生能源法》逐漸暴露出不適應行業(yè)發(fā)展的缺陷。為了解決能源安全、氣候變化已經新能源產業(yè)的經營問題，解決《可再生能源法》實施中的突出問題，需要對該法進行修改。2009年，《可再生能源法》的修改工作啟動，同年12月全國人大常委會第十二次會議通過對《可再生能源法》修改的決議。正是這次修法，確定了對可再生能源實施全額保障性收購，這一決定對行業(yè)影響深遠。

作為《可再生能源法》起草單位的代表，孟偉認為可再生能源領域在立法前一直缺乏一部綱領性的大法，相關政策缺乏系統(tǒng)性，《可再生能源法》彌補了這一空白，通過確立基本原則和制度，為完善產業(yè)政策奠定了法制基礎。隨著配套政策出臺，可再生能源產業(yè)的政策體系逐步完善。

孟偉表示，推動可再生能源產業(yè)進一步發(fā)展的關鍵在于全面落實《可再生能源法》，下一步環(huán)資委將會加強對《可再生能源法》實施渠道的總結和評估，更為重要的是，要按照十八屆四中全會的要求，加快推進包括可再生能源法律制度在內的生態(tài)能源制度建設，為可再生能源產業(yè)發(fā)展建立完善的規(guī)則和秩序體系。

支玉強：固定電價定價模式難以為繼，補貼缺口快速擴大

《可再生能源法》于2006年頒布實施，于2009年修訂，這套法律規(guī)定了可再生能源電價形成的機制和補貼機制，在法律和相關配套政策的強力推動下，行業(yè)取得了矚目的成就。但在國家發(fā)改委價格司副處長支玉強看來，這個體系正面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，這應該是當前對《可再生能源法》研究探討的重要方向。

近幾年來，國家發(fā)改委分別核定了陸上風電、海上風電、光伏發(fā)電、生物質發(fā)電、垃圾焚燒、光熱發(fā)電等發(fā)電形式的標桿電價政策，形成了一個較為完善的電價體系，并且在2015年出臺了光伏發(fā)電和陸上風電標桿電價的退坡機制。支玉強表示，價格司希望把通過這種機制把未來幾年的電價政策制定了，并且逐步降低。

但在當前可再生能源標桿電價政策機制下，籌集補貼資金的壓力一直較大。價格司曾五次提高可再生能源電價附加，從每度電1厘錢提高到到現(xiàn)在的1.9分，按設計規(guī)模能征收到800億元，但實際征收情況不是很理想，補貼缺口越來越大，缺口累計550億元左右，盡管第六批可再生能源補貼目錄很快會下發(fā)，但隨著新增規(guī)模的擴大，年底缺口可能突破600億。

支玉強指出當前《可再生能源法》面臨的挑戰(zhàn)和不適應行業(yè)發(fā)展的方面。首先，這部實施了十年僅在七年前修訂過一次的法律與當前電力體制改革的銜接不夠緊密，急需研究怎樣進一步修訂完善。第二就是補貼缺口面臨快速擴大的形勢，急需大幅提高可再生能源電力附加面臨很大瓶頸，這主要是由于實體經濟發(fā)展壓力很大，降電價成為工業(yè)企業(yè)和實體經濟強烈的需求和呼吁，也變成國務院的意見和要求，如果這個時候再去增加電價附加會變成很尖銳的一個矛盾。再一個方面就是可再生能源電價附加的征收阻力很大，現(xiàn)在地方推動自備電廠規(guī)?？焖贁U大，但自備電廠基本不繳或很少繳交可再生能源附加，這是造成當前補貼基金缺口不斷擴大的最主要原因。

這些問題具體到法律上來說需要很多完善。支玉強認為，自備電廠自發(fā)自用的電量拒絕繳交可再生能源附加應該進行處罰，但如何處罰和追究法律責任，這方面在可再生能源法里找不到相關條例。

此外，固定電價定價模式難以為繼。當前產業(yè)技術的發(fā)展越來越快，對價格部門來說，制定標桿電價難度也越來越大。為了使電價政策和實際的成本下降銜接起來，降低補貼的強度，讓成本下降體現(xiàn)在價格上，2015年出臺了退坡機制，但對價格制定部門來說要搞清楚不同資源區(qū)不同技術類型的真實成本還是越來越難。下一步，新能源如何參加電力交易恐怕是不可回避的議題，行業(yè)不能一直抱著燃煤標桿電價加補貼的政策一成不變，否則在慘烈的電力交易中競爭力將受影響。

謝長軍：企業(yè)也需要反思

作為會議上最重要的發(fā)電企業(yè)代表，國電集團副總經理謝長軍認為可再生能源法對推動產業(yè)健康發(fā)展具有至關重要的作用。但作為企業(yè)，對發(fā)展中遭遇的問題感受更深。謝長軍在談到三北地區(qū)，尤其是新疆、甘肅兩地的新能源消納困境時，直言不諱地說，企業(yè)也需要反思，要淡定，不能一味受到政府的推動。

他回憶在酒泉風電基地的建設過程中，地方政府在推動促進會議上向政府施壓要求加快建設速度，謝長軍明確提出異議，稱基地已有600多萬裝機，國家又規(guī)劃了二期，送出會有巨大問題，“我說我們不想建，或者等送出通道建成后我們再建也來得及，到今年，我們國電的60萬千瓦才陸續(xù)建成，差點被地方政府收回開發(fā)權”，“政府是過度作為，過度追求GDP，我們企業(yè)反思，不能一直被政府推著走”。