為促進(jìn)電網(wǎng)工程前期科學(xué)論證規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)電網(wǎng)工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的事中事后監(jiān)管，進(jìn)一步引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)提升電網(wǎng)工程投資成效和運(yùn)行實(shí)效，按照《國(guó)家能源局關(guān)于印發(fā)2015年市場(chǎng)監(jiān)管重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)管工作計(jì)劃的通知》（國(guó)能監(jiān)管〔2015〕183號(hào)）的要求，2015年國(guó)家能源局組織開(kāi)展錦蘇直流等8項(xiàng)典型電網(wǎng)工程投資成效監(jiān)管工作。

一、基本情況

本次工作共選取了錦蘇直流等8項(xiàng)典型電網(wǎng)工程（工程名稱詳見(jiàn)附件1，文中均采用工程簡(jiǎn)稱），其中跨省區(qū)聯(lián)網(wǎng)工程3項(xiàng)、電源送出工程3項(xiàng)、網(wǎng)架加強(qiáng)工程2項(xiàng)。在電網(wǎng)企業(yè)報(bào)送自查報(bào)告及相關(guān)工程信息的基礎(chǔ)上，我局組織相關(guān)派出機(jī)構(gòu)、電力規(guī)劃設(shè)計(jì)總院、中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)等有關(guān)單位對(duì)上述8項(xiàng)工程進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)核查，并從造價(jià)控制、運(yùn)行實(shí)效、電價(jià)成本、工程建設(shè)與環(huán)境保護(hù)等方面對(duì)這8項(xiàng)工程自投產(chǎn)后至2015年6月的投資成效情況進(jìn)行了全面分析（詳見(jiàn)附件2）。

總的來(lái)看，8項(xiàng)工程造價(jià)控制均未出現(xiàn)超概算現(xiàn)象，但錦屏送出工程概算突破核準(zhǔn)投資，大部分工程決算較概算節(jié)余率偏高；8項(xiàng)工程的功能定位均與設(shè)計(jì)預(yù)期基本一致，但西北二通道、酒泉送出、黃坪、禎州工程的輸電量低于設(shè)計(jì)預(yù)期；大部分工程的成本費(fèi)用控制在合理范圍內(nèi)，但現(xiàn)行的成本核算與管理方式不利于輸配電價(jià)的準(zhǔn)確核定；8項(xiàng)工程均如期建成投產(chǎn)，但灰騰梁、錦屏送出、黃坪、高嶺擴(kuò)建工程在獲得核準(zhǔn)意見(jiàn)前已違規(guī)開(kāi)工建設(shè)，錦蘇直流、高嶺擴(kuò)建、黃坪、灰騰梁、錦屏送出工程在投產(chǎn)時(shí)方取得初步設(shè)計(jì)批復(fù)；大部分工程在建設(shè)施工中采取了有效的環(huán)保措施，但黃坪、禎州、錦屏送出、高嶺擴(kuò)建、灰騰梁工程未取得環(huán)保部門(mén)驗(yàn)收合格意見(jiàn)。

二、存在問(wèn)題

（一）新能源發(fā)展與既有電力規(guī)劃未能有效銜接，一定程度上影響了電網(wǎng)工程利用率

目前，部分地區(qū)新能源發(fā)展迅猛，快速改變了當(dāng)?shù)毓╇姼窬?。有些地區(qū)未能充分考慮系統(tǒng)消納能力，且與既有電力規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導(dǎo)致棄風(fēng)棄光與電網(wǎng)設(shè)施閑置情況并存，部分既有電網(wǎng)工程利用率偏低。

酒泉送出工程實(shí)現(xiàn)了酒泉風(fēng)電基地一期電力的匯集和送出功能，但由于新能源發(fā)電裝機(jī)增長(zhǎng)過(guò)快、消納能力不足，導(dǎo)致棄風(fēng)棄光情況加劇、新能源外送電量下降，送出工程負(fù)荷率偏低。西北二通道、黃坪工程所在地的新能源裝機(jī)跨越式增長(zhǎng)，一定程度滿足了地方負(fù)荷需求，客觀上減少了西北二通道、黃坪工程的輸電量，一定程度上影響電網(wǎng)工程利用率。

專欄1

2012～2014年, 酒泉送出工程所在的甘肅省風(fēng)電裝機(jī)由634萬(wàn)千瓦增長(zhǎng)到1008萬(wàn)千瓦，太陽(yáng)能裝機(jī)從43萬(wàn)千瓦增長(zhǎng)到517萬(wàn)千瓦，年均增長(zhǎng)率分別為26%和247%，2014年甘肅省棄風(fēng)率和棄光率分別為11%和37%，2015年上半年分別為37%和28%。

2012～2014年，二通道工程受電側(cè)青海省風(fēng)電裝機(jī)容量由2萬(wàn)千瓦增長(zhǎng)到32萬(wàn)千瓦，太陽(yáng)能裝機(jī)容量由136萬(wàn)千瓦增長(zhǎng)到411萬(wàn)千瓦，年均增長(zhǎng)率分別為300%和74%。新能源的快速增長(zhǎng)一定程度上滿足了當(dāng)?shù)刎?fù)荷需求，需從西北二通道受入電力的需求減小。

黃坪工程于2013年投產(chǎn)，2014年隨著當(dāng)?shù)匦略鲂履茉醇s37萬(wàn)千瓦并網(wǎng)投運(yùn)，部分滿足了地方負(fù)荷需求，導(dǎo)致2014年黃坪變下網(wǎng)電量由2013年的12.68億千瓦時(shí)下降為5.08億千瓦時(shí)，同比降低59.94%。

（二）部分工程受端電力需求低于預(yù)期，項(xiàng)目功能未充分發(fā)揮

由于近年來(lái)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，部分地區(qū)出現(xiàn)電力需求明顯低于預(yù)期的情況，但電網(wǎng)企業(yè)在工程建設(shè)中未能充分考慮并主動(dòng)適應(yīng)電力需求變化，導(dǎo)致部分項(xiàng)目功能發(fā)揮不充分。

西北二通道工程與已建成的一通道工程(注：西北二通道工程和已建的一通道工程共同構(gòu)成了新疆與西北主網(wǎng)聯(lián)絡(luò)斷面,在其設(shè)計(jì)和運(yùn)行階段均與一通道工程統(tǒng)一研究，兩者密不可分，在評(píng)價(jià)工程輸電能力等功能時(shí)需將兩個(gè)通道統(tǒng)一考慮?？紤]到2013年的典型電網(wǎng)工程投資成效監(jiān)管報(bào)告已專門(mén)評(píng)價(jià)了一通道工程，本次監(jiān)管只選擇了西北二通道工程。)共同作為新疆與西北主網(wǎng)的聯(lián)絡(luò)通道，提高了新疆向西北主網(wǎng)的送電能力，增強(qiáng)了新疆電網(wǎng)的安全保障能力。但由于負(fù)荷發(fā)展低于預(yù)期，加上受電側(cè)青海省當(dāng)?shù)匦履茉窗l(fā)展迅速以及送電側(cè)新疆配套電源建設(shè)滯后，西北一、二通道工程外送斷面最大輸送功率不到設(shè)計(jì)預(yù)期的一半，2014年最大功率利用小時(shí)數(shù)僅為970小時(shí)。禎州、黃坪工程受當(dāng)?shù)貙?shí)際用電需求遠(yuǎn)低于預(yù)期影響，2014年主變最大功率利用小時(shí)數(shù)僅為221、677小時(shí)。

專欄2

西北一、二通道設(shè)計(jì)最大送電能力約400～500萬(wàn)千瓦。工程投產(chǎn)后，青海省負(fù)荷發(fā)展低于預(yù)期，按可行性研究報(bào)告預(yù)測(cè)，青海省“十二五”前四年全社會(huì)用電量增長(zhǎng)326億千瓦時(shí)，實(shí)際增長(zhǎng)261.21億千瓦時(shí)，低于預(yù)期19.87%。加上青海省當(dāng)?shù)匦履茉窗l(fā)展迅速以及新疆配套電源建設(shè)滯后，致使2014年新疆外送斷面最大輸送功率僅為200萬(wàn)千瓦，不到設(shè)計(jì)預(yù)期的一半。2014年累計(jì)輸送電量48.5億千瓦時(shí)，最大利用小時(shí)數(shù)僅為970小時(shí)。

禎州工程所在的廣東惠州地區(qū)負(fù)荷發(fā)展也遠(yuǎn)低于預(yù)期，按可行性研究報(bào)告預(yù)測(cè)，惠州市“十二五”前四年全社會(huì)用電量增長(zhǎng)139.6億千瓦時(shí)，實(shí)際增長(zhǎng)77.6億千瓦時(shí)，低于預(yù)期44.4%。導(dǎo)致2014年禎州工程主變下網(wǎng)電量為2.21億千瓦時(shí)，主變負(fù)載率僅為2.5%。黃坪工程由于規(guī)劃的電解鋁項(xiàng)目沒(méi)有建設(shè)，2013年主變下網(wǎng)電量為12.68億千瓦時(shí)，主變負(fù)載率僅為7.7%。

（三）部分工程未批先建，工程建設(shè)管理需進(jìn)一步規(guī)范

灰騰梁、錦屏送出、黃坪、高嶺擴(kuò)建等工程在獲得核準(zhǔn)意見(jiàn)前已違規(guī)開(kāi)工建設(shè)，其中灰騰梁工程于2013年6月獲得核準(zhǔn)，但2010年4月已提前開(kāi)工建設(shè)；錦蘇直流、高嶺擴(kuò)建、黃坪、灰騰梁、錦屏送出等工程在投產(chǎn)時(shí)方取得初步設(shè)計(jì)批復(fù)，設(shè)計(jì)批復(fù)滯后不符合基本建設(shè)程序。一定程度反映出電網(wǎng)企業(yè)建設(shè)管理不夠規(guī)范，不利于國(guó)家對(duì)工程投資方向、建設(shè)方案和投資成效實(shí)施有效管理。

（四）工程決算節(jié)余率偏大，工程造價(jià)精細(xì)化管理有待加強(qiáng)

從決算較概算的節(jié)余率來(lái)看，1項(xiàng)工程控制在10%以內(nèi)，其余7項(xiàng)節(jié)余率均在10%～20%，其中酒泉送出工程節(jié)余率達(dá)20.57%。投資節(jié)余的主要原因是工程量偏差較大以及設(shè)備材料價(jià)格發(fā)生變化，工程造價(jià)精細(xì)化管理有待加強(qiáng)。

（五）成本核算與管理方式不利于輸配電價(jià)的準(zhǔn)確核定，有待進(jìn)一步規(guī)范

目前電網(wǎng)企業(yè)的成本核算與管理方式存在以下問(wèn)題，不利于輸配電價(jià)的準(zhǔn)確核定：一是部分工程投產(chǎn)后短期內(nèi)即實(shí)施技改，增加了電網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)成本，如禎州工程投產(chǎn)當(dāng)年增建一座生產(chǎn)綜合樓，次年改變接線方式，增加三臺(tái)220千伏斷路器；黃坪工程投產(chǎn)次年增建一座值休樓。二是目前電網(wǎng)工程的運(yùn)維成本是按照成本屬性的方式核算，未分電壓等級(jí)歸集，輸配電價(jià)核定難度較大，只能通過(guò)分?jǐn)偟姆绞接?jì)算，無(wú)法保證其真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

（六）竣工決算和環(huán)保驗(yàn)收滯后，基建程序執(zhí)行不嚴(yán)格

原能源部《電力發(fā)、送、變電工程基本建設(shè)項(xiàng)目竣工決算報(bào)告編制規(guī)程（試行）》（能源經(jīng)〔1992〕960號(hào)）明確要求電網(wǎng)工程投產(chǎn)后6個(gè)月內(nèi)應(yīng)完成竣工決算編制。黃坪、錦屏送出、灰騰梁等工程投產(chǎn)已有2至3年，仍未完成竣工決算，在建工程轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)完成嚴(yán)重滯后。

按照環(huán)?？偩?001年印發(fā)的《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法》（國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局令 第13號(hào)）規(guī)定，建設(shè)單位工程試生產(chǎn)3個(gè)月內(nèi)應(yīng)提交環(huán)保驗(yàn)收申請(qǐng)。黃坪、禎州、錦屏送出、高嶺擴(kuò)建、灰騰梁等工程投產(chǎn)已有2至4年，至今仍未完成竣工環(huán)保驗(yàn)收。

（七）個(gè)別工程設(shè)備備用水平超過(guò)核準(zhǔn)規(guī)模，造成社會(huì)資源浪費(fèi)

錦蘇直流工程在以招投標(biāo)方式確定了核準(zhǔn)規(guī)模的備用換流變壓器的情況下，又在送受端換流站增放了3臺(tái)備用換流變壓器。增加的備用換流變壓器由國(guó)家電網(wǎng)公司直屬產(chǎn)業(yè)單位山東電工電氣集團(tuán)有限公司提供，建設(shè)期市場(chǎng)價(jià)值約1.4億元，工程決算中未含上述資金。從運(yùn)行實(shí)際情況看，這3臺(tái)設(shè)備從未掛網(wǎng)運(yùn)行，造成社會(huì)資源浪費(fèi)，并增加了運(yùn)行維護(hù)成本。

三、監(jiān)管意見(jiàn)

（一）加強(qiáng)規(guī)劃銜接，促進(jìn)網(wǎng)源協(xié)調(diào)發(fā)展

針對(duì)新能源發(fā)展與電力規(guī)劃不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)的問(wèn)題，建議進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)源等規(guī)劃的有效銜接，做好電力供應(yīng)與需求的統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)好不同類型電源的建設(shè)時(shí)序，做好新能源規(guī)劃與常規(guī)能源規(guī)劃、電網(wǎng)規(guī)劃與電源規(guī)劃、國(guó)家能源規(guī)劃與地方能源規(guī)劃的有效銜接，在新能源有序發(fā)展的同時(shí)，利用好既有電網(wǎng)設(shè)施，促進(jìn)電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。

（二）做好電力需求分析，提高負(fù)荷預(yù)測(cè)準(zhǔn)確性

電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)做好電力需求分析相關(guān)工作、提高電力需求預(yù)測(cè)準(zhǔn)確性，根據(jù)供需變化及送受端電源建設(shè)投產(chǎn)情況，及時(shí)提出工程建設(shè)規(guī)模及投產(chǎn)時(shí)機(jī)調(diào)整方案報(bào)原核準(zhǔn)部門(mén)批復(fù)后實(shí)施，保障并提升設(shè)備利用效率。

（三）強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)管理，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)管理辦法

針對(duì)部分項(xiàng)目未批先建、竣工決算和環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收滯后、設(shè)備備用水平超出核準(zhǔn)規(guī)模等問(wèn)題，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目管理，規(guī)范工程基建程序，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目核準(zhǔn)文件以及竣工決算和環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收相關(guān)管理辦法。

（四）實(shí)行工程投資精細(xì)化管理，加強(qiáng)全過(guò)程造價(jià)控制

針對(duì)工程存在投資節(jié)余較大的問(wèn)題，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)估、概算編制精度，實(shí)行工程投資精細(xì)化管理，杜絕出現(xiàn)在建工程形成固定資產(chǎn)滯后情況，提高造價(jià)管理水平，做好全過(guò)程造價(jià)控制。

（五）調(diào)整成本核算方式，適應(yīng)輸配電價(jià)改革要求

按照輸配電價(jià)改革要求，遵循“準(zhǔn)許成本加合理收益”的原則，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)成本管理、改進(jìn)成本核算方式，對(duì)于輸配電成本應(yīng)分電壓等級(jí)、分項(xiàng)目進(jìn)行歸并核定，以適應(yīng)輸配成本核算要求。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步提升電網(wǎng)技改大修等項(xiàng)目的管理水平，提高企業(yè)運(yùn)營(yíng)效益。