中國(guó)的新能源行業(yè)政策驅(qū)動(dòng)性效應(yīng)明顯，以光伏為例，從早期的“金太陽(yáng)”工程引發(fā)電站搶裝潮開(kāi)始，每逢重大政策調(diào)整，都會(huì)引起業(yè)界投資格局的重構(gòu)。2016年以來(lái)，隨著一系列“新政”的出臺(tái)，新能源投資又將在新的“軌道”上踏上征程。今天，為您梳理總結(jié)2016年新能源“新政”的變化之處。

一、項(xiàng)目配置市場(chǎng)化

2013年之后，光伏電站項(xiàng)目配置權(quán)力下放到地方（省級(jí)），但具體項(xiàng)目如何配置規(guī)則不明。正如國(guó)家發(fā)改委指出的：“隨著行政審批權(quán)限下放，部分地區(qū)也出現(xiàn)了光伏發(fā)電項(xiàng)目資源配置不科學(xué)、管理秩序混亂等問(wèn)題，阻礙了光伏技術(shù)進(jìn)步和成本下降。”實(shí)踐中，項(xiàng)目備案文件（俗稱“路條”）成為具有稀缺性的可交易對(duì)象，按照電站容量明碼標(biāo)價(jià)，不僅增加了有實(shí)力、有能力的專業(yè)企業(yè)的開(kāi)發(fā)成本，也搞亂了新能源項(xiàng)目的投資開(kāi)發(fā)秩序。從2014年開(kāi)始，國(guó)家能源局組織過(guò)多次打擊“路條”買賣的專項(xiàng)行動(dòng)，發(fā)布多項(xiàng)整治意見(jiàn)，但收效甚微。要從根本上解決“路條”買賣問(wèn)題，必須從源頭上解決項(xiàng)目配置不透明、不公開(kāi)和非市場(chǎng)化的問(wèn)題。

2015年5月底，國(guó)家發(fā)改委、能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于完善光伏發(fā)電規(guī)模管理和實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)方式配置項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改能源〔2016〕1163號(hào)），其核心思想在于“采用競(jìng)爭(zhēng)性方式（如招投標(biāo)等）配置項(xiàng)目和投資主體，把上網(wǎng)電價(jià)（或度電補(bǔ)貼額度）作為主要競(jìng)爭(zhēng)條件。”

從我們了解的情況來(lái)看，該意見(jiàn)雖然至今沒(méi)有實(shí)施細(xì)則出臺(tái)，但多個(gè)新能源大省至少已經(jīng)完成了細(xì)則的起草工作，個(gè)別省份已經(jīng)悄然暫停光伏項(xiàng)目“備案”文件的發(fā)放，并通知投資主體即將采用“優(yōu)選”方式配置或“先建先得”等方式進(jìn)行配置。例如山西省發(fā)改委已經(jīng)于2016年7月22日下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展2016年全省普通光伏電站項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性配置規(guī)模指標(biāo)工作的通知》（晉發(fā)改新能源發(fā)〔2016〕510號(hào)），提出了項(xiàng)目“優(yōu)選”的具體辦法。

競(jìng)爭(zhēng)性配置項(xiàng)目新規(guī)將對(duì)光伏投資產(chǎn)生重大影響：

一方面，電站開(kāi)發(fā)“一級(jí)市場(chǎng)”的亂象將得到很大程度的遏制，無(wú)實(shí)力、無(wú)資金、無(wú)業(yè)績(jī)的三無(wú)企業(yè)通過(guò)各種潛規(guī)則拿到“路條”，然后轉(zhuǎn)手倒賣獲利的商業(yè)模式將逐漸式微，“一級(jí)市場(chǎng)”將成為強(qiáng)者逐鹿的競(jìng)技場(chǎng)，有實(shí)力的企業(yè)將按照公開(kāi)的條件開(kāi)展項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，未來(lái)的合作趨勢(shì)是強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)（例如擁有雄厚實(shí)力的傳統(tǒng)能源巨頭+擁有技術(shù)優(yōu)勢(shì)的新能源制造商聯(lián)合投標(biāo)拿項(xiàng)目，建成后制造商股權(quán)逐步退出的模式）；另一方面，光伏“標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)”制度在競(jìng)爭(zhēng)配置項(xiàng)目方式下也將名存實(shí)亡，進(jìn)而對(duì)企業(yè)投資回報(bào)和財(cái)務(wù)模型產(chǎn)生根本性影響。此外，在2016年之前就已取得備案但尚未納入國(guó)家年度規(guī)模指標(biāo)的項(xiàng)目，也可能被要求以競(jìng)爭(zhēng)的方式獲得規(guī)模指標(biāo)，實(shí)際上產(chǎn)生了對(duì)“存量項(xiàng)目”溯及既往的影響。如何解決存量項(xiàng)目獲取規(guī)模指標(biāo)的優(yōu)先順位和競(jìng)爭(zhēng)方式，有待主管部門明確政策銜接問(wèn)題。

二、政府干預(yù)多元化

理論上看，投資決策屬于企業(yè)商業(yè)考量，應(yīng)由企業(yè)獨(dú)自承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)；但因能源投資涉及到社會(huì)公共資源分配問(wèn)題，我國(guó)投資主管部門對(duì)能源行業(yè)歷來(lái)采用“宏觀管理+微觀審批”結(jié)合的管理制度。出于各種短期目標(biāo)的困擾，各級(jí)主管部門往往會(huì)出現(xiàn)“輕宏觀管理”而“重微觀審批”的傾向，隨著新能源項(xiàng)目管理權(quán)限的逐步下放，若管理和服務(wù)不到位，將難以逃脫先“放亂”后“管死”的周期循環(huán)。遠(yuǎn)看風(fēng)電投資，在“核準(zhǔn)制”投資體制下，新疆、甘肅等地出現(xiàn)的大范圍、大比例棄風(fēng)限電問(wèn)題（根據(jù)國(guó)家能源局公開(kāi)信息，甘肅武威、嘉峪關(guān)等地可再生能源受限比例曾高達(dá)70%-50%）；近觀光伏發(fā)展，隨著備案權(quán)限進(jìn)一步下放至地市甚至縣級(jí)層面，地方政府在穩(wěn)增長(zhǎng)壓力之下，超額備案、違規(guī)備案的現(xiàn)象層出不窮，例如審計(jì)署報(bào)告曾指出“內(nèi)蒙巴彥淖爾等13個(gè)盟市發(fā)展改革委超過(guò)國(guó)家下達(dá)指標(biāo)違規(guī)核準(zhǔn)風(fēng)電裝機(jī)容量204.15萬(wàn)千瓦、違規(guī)備案光伏發(fā)電規(guī)模容量238萬(wàn)千瓦”。

新能源投資受到電網(wǎng)消納、國(guó)家補(bǔ)貼政策、年度規(guī)模指標(biāo)控制、投資成本收益等多重因素影響。政府的宏觀管理和微觀指導(dǎo)如何幫助企業(yè)理性決策，是服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。例如2016年7月，國(guó)家能源局下發(fā)《關(guān)于建立監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制促進(jìn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國(guó)能新能〔2016〕196號(hào)），從政策類、資源和運(yùn)行類、經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)等方面對(duì)分省風(fēng)電投資狀況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。這樣的舉措有利于促進(jìn)企業(yè)擔(dān)當(dāng)投資主體責(zé)任，避免盲目投資風(fēng)險(xiǎn)。

另外值得注意的趨勢(shì)是，新能源發(fā)展多樣化融合的現(xiàn)象逐步涌現(xiàn)，比如光伏與扶貧、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、生態(tài)治理等社會(huì)發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合。如果說(shuō)前幾年這些說(shuō)法還停留在概念炒作的話，從今年開(kāi)始已經(jīng)可以看到在項(xiàng)目配置、資金投入和后續(xù)監(jiān)管方面，地方政府已經(jīng)采取實(shí)質(zhì)動(dòng)作。比如云南省能源局今年下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)太陽(yáng)能光伏開(kāi)發(fā)利用的指導(dǎo)意見(jiàn)》（云能源水電〔2016〕15號(hào)）明確指出“不再發(fā)展純地面光伏電站”，重點(diǎn)發(fā)展“光伏農(nóng)業(yè)和光伏扶貧”，并提出具體的管理措施“光伏項(xiàng)目建成后，鼓勵(lì)項(xiàng)目業(yè)主前兩年拿出不低于總收益的5%，兩年后不低于總收益的10%用于扶持當(dāng)?shù)刎毨罕姷拿撠氈赂缓桶l(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。”

三、電量消納制度化

從2005年的《可再生能源法》開(kāi)始，可再生能源電量全額（保障性）收購(gòu)就明確作為新能源發(fā)展的核心法律制度，但因種種原因始終無(wú)法落地，不具有可執(zhí)行和可操作性。

年5月，國(guó)家發(fā)改委、能源局下發(fā)《關(guān)于做好風(fēng)電、光伏發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理工作的通知》（發(fā)改能源〔2016〕1150號(hào)），明確“按照各類標(biāo)桿電價(jià)覆蓋區(qū)域，參考準(zhǔn)許成本加合理收益，核定部分存在棄風(fēng)、棄光問(wèn)題地區(qū)規(guī)劃內(nèi)的風(fēng)電、光伏發(fā)電最低保障收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)。”更為重要是的，1150號(hào)文件提出了對(duì)無(wú)法滿足最低收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)時(shí)的解決方法：即“對(duì)于保障性收購(gòu)電量范圍內(nèi)的限發(fā)電量要予以補(bǔ)償”。

此外，為解決事后監(jiān)管難以奏效的問(wèn)題，更從能源規(guī)劃的“源頭”入手。1150號(hào)文件規(guī)定：“除資源條件影響外，未達(dá)到最低保障收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)要求的?。▍^(qū)、市），不得再新開(kāi)工建設(shè)風(fēng)電、光伏電站項(xiàng)目（含已納入規(guī)劃或完成核準(zhǔn)的項(xiàng)目）。”此規(guī)定是風(fēng)電光伏“國(guó)家規(guī)模指導(dǎo)”規(guī)則的補(bǔ)丁，有效克服了“超規(guī)模指導(dǎo)”建設(shè)以及“規(guī)模指導(dǎo)”本身不盡科學(xué)的問(wèn)題。

四、市場(chǎng)交易透明化

長(zhǎng)期以來(lái)，新能源電量被排除在市場(chǎng)化交易之外；隨著新能源消納受限，很多地方政府在“市場(chǎng)化”交易名義下安排新能源與火電進(jìn)行發(fā)電權(quán)等交易，變相壓低新能源上網(wǎng)電價(jià)。此外，受到電力需求放緩和新能源規(guī)模不斷增長(zhǎng)的雙重壓力（特別是在一些新能源裝機(jī)比重較高的西部地區(qū)），電力輔助服務(wù)也成為地區(qū)性問(wèn)題。

《關(guān)于做好風(fēng)電、光伏發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理工作的通知》把風(fēng)電光伏收購(gòu)電量分為兩大部分：一是保障性收購(gòu)電量，二是市場(chǎng)交易部分電量，并明確提出“嚴(yán)禁對(duì)保障范圍內(nèi)的電量采取由可再生能源發(fā)電項(xiàng)目向煤電等其他電源支付費(fèi)用的方式來(lái)獲取發(fā)電權(quán)。”

2016年7月，國(guó)家發(fā)改委、能源局下發(fā)《可再生能源調(diào)峰機(jī)組優(yōu)先發(fā)電試行辦法》（發(fā)改運(yùn)行〔2016〕1558號(hào)），明確在全國(guó)范圍內(nèi)通過(guò)企業(yè)自愿、電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)雙方約定的方式確定部分機(jī)組為可再生能源調(diào)峰，并對(duì)上述機(jī)組施行“優(yōu)先發(fā)電”制度，“按照高于上年本地火電平均利用小時(shí)一定水平安排發(fā)電計(jì)劃，增加的利用小時(shí)數(shù)與承諾的調(diào)峰次數(shù)和調(diào)峰深度掛鉤。”對(duì)于因調(diào)峰無(wú)法完成的優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃，通過(guò)替代發(fā)電交易給其他機(jī)組。

五、總結(jié)

2016年新能源新政頻出，對(duì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、投資、財(cái)務(wù)測(cè)算都將會(huì)產(chǎn)生重大影響。對(duì)于投資人而言，我們建議做好以下幾方面應(yīng)對(duì)工作：

1、重新梳理項(xiàng)目開(kāi)發(fā)模式。2016年，項(xiàng)目配置競(jìng)爭(zhēng)化將是主流，比拼的不再是地方政府關(guān)系，而主要是投資人的資金實(shí)力、技術(shù)路線、歷史業(yè)績(jī)等“硬實(shí)力”；以往尋找資源方合作、委托開(kāi)發(fā)等模式將淡出歷史舞臺(tái)。因此，針對(duì)政策變化適時(shí)調(diào)整本企業(yè)商業(yè)開(kāi)發(fā)模式，是新能源投資企業(yè)的當(dāng)務(wù)之急。

2、重新構(gòu)建項(xiàng)目財(cái)務(wù)模型。2016年，上網(wǎng)電價(jià)競(jìng)爭(zhēng)下調(diào)是方向，投資企業(yè)應(yīng)將增量項(xiàng)目與存量項(xiàng)目區(qū)別對(duì)待，對(duì)本地區(qū)、本省可能的競(jìng)價(jià)情況摸底調(diào)研，做到“心中有數(shù)”。同時(shí)，對(duì)于超出保底收購(gòu)電量部分市場(chǎng)交易規(guī)則、交易程序及可能競(jìng)價(jià)結(jié)果提前做出研判，在做投資測(cè)算時(shí)應(yīng)留有余量。

3、重新調(diào)整項(xiàng)目投資“風(fēng)控”機(jī)制。從法律政策、資源和運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)等方面對(duì)項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評(píng)估，高度關(guān)注主管部門對(duì)新能源的投資預(yù)警，做到不碰投資“紅線”，經(jīng)得起后續(xù)檢查。