能源是人類社會生存與發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，目前世界能源結(jié)構(gòu)是以煤炭、石油、天然氣等化石能源為主體的結(jié)構(gòu)，而化石能源是不可再生的資源，大量耗用終將枯竭，并且在生產(chǎn)和消費過程中有大量的污染物排放，破壞生態(tài)與環(huán)境。近年來隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，全球氣候變暖、自然生態(tài)環(huán)境惡化等有關(guān)環(huán)境的問題逐步凸顯，社會各個階層對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間協(xié)調(diào)發(fā)展的問題越來越關(guān)注，而與此相對應(yīng)的社會生產(chǎn)對于能源需求的逐漸增大，也同樣成為了一個嚴(yán)峻的問題亟待解決。所以優(yōu)先發(fā)展清潔可再生能源為主的能源革命，已經(jīng)成為了一個必然趨勢。在新的清潔可再生能源中，光伏發(fā)電和風(fēng)力發(fā)電是發(fā)展最快的，而光伏發(fā)電作為當(dāng)前對于光能利用的主要產(chǎn)業(yè)之一，在近半個世紀(jì)以來，已經(jīng)在世界范圍內(nèi)逐步崛起，世界各國都把太陽能光伏發(fā)電的開發(fā)和利用作為重要的發(fā)展方向。

一、光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢與意義

長期以來我國以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了能源利用效率低下，生態(tài)環(huán)境日益惡化，已經(jīng)是世界上環(huán)境污染最為嚴(yán)重的國家之一，發(fā)展可再生能源已迫在眉睫。太陽能是替代化石能源潛力最大的可再生能源，憑借其分布的廣泛性、資源清潔性、能源可再生性以及技術(shù)發(fā)展的充分性，必將在未來能源結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要的位置。

內(nèi)蒙古日照資源屬于一類和二類地區(qū)，為我國太陽能資源富集區(qū)，適合大力推廣光伏應(yīng)用。赤峰市位于內(nèi)蒙古中東部，從氣候條件看，赤峰市屬于大陸性季風(fēng)氣候，日照充足，太陽能資源豐富，從區(qū)位優(yōu)勢看，赤峰市緊鄰華北、京津唐地區(qū)，是蒙東電網(wǎng)輸出華北電網(wǎng)的接口，地域輻射優(yōu)勢明顯，北部地區(qū)有豐富的荒漠資源，且離主電網(wǎng)較近，發(fā)展荒漠光伏電站具有得天獨厚的優(yōu)勢，大力發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)，可提供更多綠電，有利于優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。

二、光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

光伏發(fā)電是根據(jù)光生伏特效應(yīng)原理，利用太陽電池將太陽光能直接轉(zhuǎn)化為電能。1954年，美國科學(xué)家恰賓和皮爾松在美國貝爾實驗室首次制成了實用的單晶硅太陽電池，誕生了將太陽光能轉(zhuǎn)換為電能的實用光伏發(fā)電技術(shù)。豐富的太陽能資源，是取之不盡、用之不竭的、無污染、廉價、人類能夠自由利用的能源。太陽能每秒鐘到達(dá)地面的能量高達(dá)80萬千瓦時，據(jù)科學(xué)家測算，假如把地球表面01%的太陽能轉(zhuǎn)為電能，轉(zhuǎn)變率5%，每年發(fā)電量就可達(dá)56×1012千瓦小時，相當(dāng)于世界上能耗的40倍。正是由于太陽能的這些獨特優(yōu)勢，20世紀(jì)90年代后，光伏發(fā)電快速發(fā)展，美國、日本、德國、瑞士等國，很早就紛紛制定了光伏發(fā)展計劃，并投巨資進(jìn)行技術(shù)開發(fā)和加速工業(yè)化進(jìn)程。資料顯示，2009年中國出臺了“金太陽”示范工程以后，徹底拉開了中國光伏裝機加速的序幕，2011年新增2.5GW，2012年新增5.0GW，伴隨著2013的新支持政策出臺，當(dāng)年新增裝機容量10GW(新增量居世界首位)，2015年上半年，全國累計光伏發(fā)電量達(dá)190億千瓦時。目前全國累計光伏發(fā)電裝機容量超過100萬千瓦的達(dá)8個省（區(qū)、市），分別為甘肅578萬千瓦、新疆（含兵團(tuán)）570萬千瓦、青海470萬千瓦、內(nèi)蒙古403萬千瓦、江蘇302萬千瓦、寧夏239萬千瓦、河北160萬千瓦和浙江143萬千瓦。

在全國光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的大環(huán)境下，赤峰市也積極招商引資，發(fā)展包括光伏發(fā)電在內(nèi)的新能源建設(shè)項目，現(xiàn)已投入生產(chǎn)運營的有3家，分別是坐落在元寶山區(qū)的赤峰蒙能光伏發(fā)電有限公司（代號1）、坐落在林西縣統(tǒng)部鎮(zhèn)的內(nèi)蒙古中能國電新能源科技有限公司（代號2）和坐落在敖漢旗長勝鎮(zhèn)的國電敖漢旗光伏發(fā)電有限公司（代號3），正在建設(shè)的有8家，籌建的有7家。已經(jīng)投產(chǎn)的三家企業(yè)運行穩(wěn)定。

當(dāng)前在國際國內(nèi)對環(huán)保和節(jié)能日益重視的情況下，發(fā)展和使用清潔的可再生能源，改善空氣質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境，已經(jīng)成為國際社會的一致共識。上述三家企業(yè)的運營情況足以說明光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對促進(jìn)節(jié)能減排和保護(hù)生態(tài)環(huán)境將發(fā)揮重要的作用，我區(qū)提出把內(nèi)蒙古建成保障首都、服務(wù)華北、面向全國的清潔能源基地，要實現(xiàn)這個目標(biāo)，大力發(fā)展可再生的光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)是一個現(xiàn)實選擇。

三、光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)稅收政策效應(yīng)分析

從目前看，光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出了穩(wěn)步發(fā)展的局面，而且對促進(jìn)節(jié)能減排和保護(hù)生態(tài)環(huán)境起到了重要作用，但是從財稅政策上考慮，與之相對應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策卻呈現(xiàn)出了相對滯后的情況。

（一）光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)當(dāng)前主要稅收政策。到目前為止，我國涉及光伏發(fā)電行業(yè)的主要稅收政策，有以下幾項：增值稅方面，按照《關(guān)于光伏發(fā)電增值稅政策的通知》（財稅〔2013〕66號）的規(guī)定，自2013年10月1日至2015年12月31日，對納稅人銷售自產(chǎn)的利用太陽能生產(chǎn)的電力產(chǎn)品，實行增值稅即征即退50%的政策，目前政策已即將到期。企業(yè)所得稅方面，太陽能光伏發(fā)電企業(yè)符合《企業(yè)所得稅法》第二十七條第二款、《企業(yè)所得稅法實施條例》第八十七條及《公共基礎(chǔ)設(shè)施項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄（2008年版）》“由政府投資主管部門核準(zhǔn)的太陽能發(fā)電新建項目”條件的，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬年度起，第一至第三年免征所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅的規(guī)定。上述相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，一方面能使生產(chǎn)企業(yè)降低生產(chǎn)及運營成本，從而使企業(yè)能集中更多物質(zhì)資源投向技術(shù)研發(fā)或擴大規(guī)模，另一方面也能大大提高消費者的綠色環(huán)保意識，保證他們從技術(shù)進(jìn)步及優(yōu)惠政策中受益，最終擴大消費，更好地促進(jìn)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但除此之外，在占比較大的耕地占用稅、土地使用稅以及各類附加稅費上，并沒有與之相對應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。

（二）光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與稅收效應(yīng)。光伏發(fā)電企業(yè)主要涉及的稅費有增值稅、企業(yè)所得稅、土地使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費附加、地方教育費附加及水利建設(shè)基金等，但土地使用稅所占的比重最大，以元寶山區(qū)蒙能光伏發(fā)電有限公司基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為例，企業(yè)預(yù)計年發(fā)電量2879萬千瓦時，預(yù)計產(chǎn)值2735萬元，占地面積568000平方米，年應(yīng)繳土地使用稅（6元/平）3408萬元，占企業(yè)全部應(yīng)納稅額的比例高達(dá)54%左右。出現(xiàn)上述情況的原因主要是受到光伏發(fā)電行業(yè)自身特點的影響，其太陽能電池板作為設(shè)備的主體發(fā)揮著巨大的作用，其發(fā)電量的多少和太陽能電池板的占地面積呈現(xiàn)正比變化的趨勢，因此所有的光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)納稅人，其土地使用稅的計稅依據(jù)都比較大，以該企業(yè)為例，經(jīng)測算如果全額繳納城鎮(zhèn)土地使用稅，生產(chǎn)經(jīng)營上將處于虧損狀態(tài)。

（三）電力行業(yè)稅收政策比對分析。為了更好地比對光伏發(fā)電行業(yè)在整個電力行業(yè)中所適用的財稅優(yōu)惠政策情況，對電力行業(yè)所享受的流轉(zhuǎn)稅、所得稅、財產(chǎn)行為稅的稅收優(yōu)惠政策情況進(jìn)行比對分析如下：　

稅種    行   業(yè)	流轉(zhuǎn)稅	所得稅	財產(chǎn)行為稅
火電行業(yè)	無	無	電力行業(yè)管線用地、水源用地，供電部門輸電線路用地、變電站用地；熱電廠的供熱 管道用地；免征土地使用稅；對廠區(qū)圍墻外的灰場,免征土地使用稅。
風(fēng)電行業(yè)	增值稅50%即征即反	企業(yè)所得稅三免減半	內(nèi)地稅字【2013】285號：對其輸電線路及不改變農(nóng)牧民直接從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)用途的農(nóng)牧業(yè)用地，暫免征收土地使用稅。
水電行業(yè)	小水電適用6%增值稅率，裝機容量超過100萬千瓦的水力發(fā)電站，2013年1月1日至2015年12月31日，其增值稅實際稅負(fù)超過8%的部分即征即退；2016年1月1日至2017年12月31日，其增值稅實際稅負(fù)超過12%的部分即征即退	企業(yè)所得稅三免減半	水電站除發(fā)電廠房用地，工附業(yè)生產(chǎn)用地，辦公、生活用地外的其他用地免土地使用稅。
光伏發(fā)電	增值稅50%即征即返	企業(yè)所得稅三免減半	無

從上表的比對我們可以發(fā)現(xiàn)，在電力各行業(yè)的財稅政策對比中，水電行業(yè)的優(yōu)惠政策相對力度較大，風(fēng)力發(fā)電和光伏發(fā)電次之，火力發(fā)電較少。但是考慮到市場占有量和產(chǎn)業(yè)成熟度，能夠充分發(fā)揮政策效應(yīng)的反而是火電行業(yè)最大，水電行業(yè)次之，風(fēng)電和光伏發(fā)電最小。同時從上表也可以看出，在財產(chǎn)行為稅方面，按照《國家稅務(wù)局關(guān)于電力行業(yè)征免土地使用稅問題的規(guī)定》（國稅地字〔1989〕13號）的文件規(guī)定，“對火電廠廠區(qū)圍墻外的灰場、輸灰管、輸油（氣）管道、鐵路專用線用地，免征土地使用稅；對水電站的發(fā)電廠房用地（包括壩內(nèi)、壩外式廠房），生產(chǎn)、辦公生活用地，照章征收土地使用稅；對其他用地給予免稅照顧”，而光伏發(fā)電項目屬于清潔能源，國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)，在財產(chǎn)行為稅方面卻沒有稅收優(yōu)惠政策。

四、促進(jìn)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策建議

光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)作為清潔型新能源開發(fā)利用的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一，是解決能源供應(yīng)短缺和環(huán)境污染問題的有效途徑,出臺長期積極的財稅支持政策，以擴大國內(nèi)光伏市場、積極引導(dǎo)國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，實現(xiàn)國家能源安全都具有重要意義，因此結(jié)合赤峰地區(qū)當(dāng)前光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀，在稅收政策方面提出如下建議：

（一）實行分期繳納耕地占用稅的政策。光伏發(fā)電企業(yè)的特點是前期一次性投入金額比較大，投資成本高，經(jīng)測算回收期至少12年以上，期限相對較長。如國電敖漢旗光伏發(fā)電有限公司，項目靜態(tài)投資194億元，建設(shè)期利息300萬元，動態(tài)投資為197億元。項目資本金比例按20％考慮，80%為銀行貸款，貸款利率（5年以上）56%?？傄?guī)模20兆瓦，預(yù)計年發(fā)電量2851萬千瓦時，經(jīng)過計算資本金內(nèi)部收益率為639%，項目投資內(nèi)部收益率（稅后）為304%。光伏發(fā)電占用土地面積較大，如該項目租賃敖漢旗長勝鎮(zhèn)集體土地約1570畝，按目前每平方米20元耕地占用稅計算，應(yīng)納耕地占用稅近2100萬元，因初期投資大，回款周期長，企業(yè)初期運營十分困難。因此建議對光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)用占地的耕地占用稅可考慮給予分期繳納的稅收優(yōu)惠，在納稅義務(wù)發(fā)生之日起5年內(nèi)按比例分期繳納，解決企業(yè)籌備初期投資大資金緊張的困難。

（二）依所占用土地性質(zhì)實行分類征收城鎮(zhèn)土地使用稅的政策。目前赤峰地區(qū)的光伏發(fā)電企業(yè)占地形式大部分是以長期租用的形式與農(nóng)牧民簽訂長期土地使用合同，一般是30年，如國電敖漢旗光伏發(fā)電有限公司租賃敖漢旗長勝鎮(zhèn)集體土地約1570畝。光伏電站占地面積雖然較大，但一般都是建在離城鎮(zhèn)較為偏遠(yuǎn)的地區(qū)，如坐落在林西縣統(tǒng)部鎮(zhèn)的大唐盛陽太陽能發(fā)電有限公司占地1200畝全部為荒地，坐落在巴林左旗碧流臺鎮(zhèn)的曠達(dá)光伏電力有限公司占地482499畝全部為荒地，上述情況實際上是對荒地的有效利用，可為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮有利作用。針對企業(yè)運行中土地使用面積較大，土地使用稅稅負(fù)重等問題，建議加大對光伏發(fā)電企業(yè)的支持力度，出臺光伏發(fā)電企業(yè)的土地使用稅優(yōu)惠政策，對光伏發(fā)電企業(yè)城鎮(zhèn)土地使用稅可實施分類征收的原則，具體有三種方案可供選擇：一是對占用荒地的光伏發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)用地，給予減半征收城鎮(zhèn)土地使用稅的稅收優(yōu)惠，對其辦公、生活用地的城鎮(zhèn)土地使用稅按規(guī)定照章征收。二是對利用荒地等無農(nóng)業(yè)利用價值的土地上建設(shè)光伏電站的納稅人在一定期限內(nèi)免征城鎮(zhèn)土地使用稅，例如可自取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入之日起五年內(nèi)免征城鎮(zhèn)土地使用稅，對其辦公、生活用地的城鎮(zhèn)土地使用稅按規(guī)定征收。三是對占用耕地建設(shè)的光伏發(fā)電企業(yè)按照規(guī)定全額征收城鎮(zhèn)土地使用稅。這樣通過發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)功能，鼓勵企業(yè)利用荒地，避免了濫用耕地的現(xiàn)象，解決了光伏發(fā)電企業(yè)占地面積大，土地使用稅稅負(fù)偏重的問題，必能促進(jìn)光伏發(fā)電企業(yè)的健康有序發(fā)展。（ 作者系內(nèi)蒙古赤峰市地方稅務(wù)局）