中國電力企業(yè)聯(lián)合會 歐陽昌裕

近日，備受社會關注的電力體制改革6個配套文件出臺，這是自今年3月中共中央國務院下發(fā)《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（以下簡稱9號文）以來，國家發(fā)展改革委牽頭組織有關部門穩(wěn)妥有序推進電力體制改革的重要標志性成果。配套文件涉及輸配電價、電力市場建設、電力交易機構組建和規(guī)范運行、發(fā)用電計劃、售電側改革以及燃煤自備電廠監(jiān)督管理等主要方面，重點解決了9號文提出的“三放開、一獨立”（即有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，有序向社會資本開放配售電業(yè)務，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃，推進交易機構相對獨立，規(guī)范運行）的具體實施問題，有利于有序開展各項試點工作。

無論從市場經(jīng)濟理論，還是從國內(nèi)外電力行業(yè)改革實踐來看，在電力行業(yè)發(fā)電、輸電、配電、用電（售電）四個經(jīng)典環(huán)節(jié)中，發(fā)電和售電兩個環(huán)節(jié)屬于競爭性環(huán)節(jié)，可以也應該逐步引入競爭機制；輸電和配電兩個環(huán)節(jié)則屬于典型的自然壟斷環(huán)節(jié)，無論輸配兩個環(huán)節(jié)分與合，都不能違背供電經(jīng)營區(qū)內(nèi)只能獨家壟斷經(jīng)營的客觀規(guī)律。而從我國具體國情和電情出發(fā)，在現(xiàn)階段合比分即維持輸配一體化經(jīng)營更為合適。正因為如此，9號文著眼于推進國家全面深化改革、全面依法治國和推進能源生產(chǎn)與消費革命的戰(zhàn)略高度，從我國具體實際出發(fā)，在進一步完善政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開的基礎上，明確提出了管住中間、放開兩頭的電力體制架構，這是新一輪電力體制改革的重大創(chuàng)新，也是2002年國務院5號文件的發(fā)展和完善。2002年以來的電力體制改革，通過推進廠網(wǎng)分開改革，重點解決了電力行業(yè)上游環(huán)節(jié)的有序放開，初步建立起發(fā)電側市場競爭機制。新一輪電力體制改革則是在此基礎上，在售電側引入競爭，打破電網(wǎng)企業(yè)單一購售電主體格局，逐步形成“多買方—多賣方”的市場競爭格局。

未來電力行業(yè)將沿著綠色化、智能化、市場化方向發(fā)展。隨著社會不斷進步和智能電網(wǎng)發(fā)展，廣大電力用戶和社會與電力系統(tǒng)的互聯(lián)互動不斷加深，用戶對電力系統(tǒng)的知情權、選擇權和參與權的需求漸趨迫切。推進售電側改革，就是要落實用戶選擇權，提升售電服務質量和用戶用能水平，提高用戶消費者剩余。售電側改革要與電價改革、交易體制改革、發(fā)用電計劃改革等協(xié)調(diào)推進，形成有效競爭的市場結構和市場體系，促進能源資源優(yōu)化配置，提高能源利用效率和清潔能源消納水平，提高供電安全可靠性。

推進售電側改革，首先要多途徑培養(yǎng)售電主體，讓用戶“有的選”。9號文提出培育五類售電主體，《關于推進售電側改革的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）則主要根據(jù)是否擁有配電網(wǎng)將售電公司分為三類：第一類是現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)繼續(xù)保留市場化售電業(yè)務；第二類是社會資本投資增量配電網(wǎng)，擁有配電網(wǎng)運營權的售電公司；第三類是不擁有配電網(wǎng)運營權的獨立的售電公司。保留電網(wǎng)企業(yè)市場化售電業(yè)務，加快培育新的售電主體進入售電市場，是從我國具體實際出發(fā)，穩(wěn)妥有序推進售電側改革的現(xiàn)實選擇，更有利于增強用戶選擇權，降低市場風險。同一供電營業(yè)區(qū)內(nèi)可以有多個售電公司，但只能有一家公司擁有該配電網(wǎng)經(jīng)營權，并提供保底供電服務。擁有配電網(wǎng)運營權的前兩類售電公司，除了可以從事市場化售電業(yè)務外，還要承擔包括電力普遍服務在內(nèi)的保底供電服務；電網(wǎng)企業(yè)還要承擔無歧視地向配電網(wǎng)區(qū)域內(nèi)的市場主體及其用戶提供各類供電服務、代國家收取政府性基金以及市場主體的電費結算責任。發(fā)電公司及其他社會資本均可投資成立獨立的售電公司。擁有分布式電源或微電網(wǎng)的用戶可以委托售電公司代理購售電業(yè)務。供水、供氣、供熱等公共服務行業(yè)，以及節(jié)能服務公司等均可以從事市場化售電業(yè)務。

為保護用戶利益和維護市場主體的合法權利，需要建立市場主體準入和退出機制。9號文提出要根據(jù)開放售電側市場的要求和各地實際情況，科學界定符合技術、安全、環(huán)保、節(jié)能和社會責任要求的售電主體準入條件，明確售電主體的市場準入、退出規(guī)則，加強監(jiān)管，切實保障各相關方的合法權益?！秾嵤┮庖姟穼κ垭姽竞椭苯咏灰子脩舻臏嗜霔l件、準入和退出進行了統(tǒng)一規(guī)范。除基本條件外，售電公司從事售電業(yè)務的年售電量與資產(chǎn)總額直接掛鉤，擁有配電網(wǎng)經(jīng)營權的售電公司還要具備更為嚴格的條件。直接交易用戶要符合國家產(chǎn)業(yè)政策，單位能耗、環(huán)保排放均應達到國家標準，擁有自備電源的用戶應按規(guī)定承擔與自備電廠產(chǎn)業(yè)政策相符合的政府性基金、政策性交叉補貼和系統(tǒng)備用費，而微電網(wǎng)用戶則應滿足微電網(wǎng)接入系統(tǒng)的條件。市場主體必須是按照《中華人民共和國公司法》進行工商注冊的獨立法人，需要向省級政府或由省級政府授權的部門申請，省級政府或由省級政府授權的部門通過政府網(wǎng)站等媒體向社會公示，公示無異議后納入年度公布的市場主體目錄，列入目錄的市場主體最后在電力交易機構注冊，獲準參與交易。市場主體退出分為強制退出和自愿提出，退出前應將所有已簽訂的購售電合同履行完畢或轉讓，并處理好相關事宜。擁有配電網(wǎng)經(jīng)營權的售電公司最終承擔市場主體強制退出后的保底供電服務。

推進售電側改革，其次要無歧視開放售電平臺和規(guī)范交易方式，讓用戶“輕松選”。建立相對獨立、規(guī)范運行的電力交易機構以及由電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、售電公司、用戶等組成的市場管理委員會。電力交易機構按照政府批準的章程和規(guī)則，建立保障交易公平的機制，為各類市場主體提供公平優(yōu)質的交易服務，確保信息公開透明，促進交易規(guī)則完善和市場公平。國家能源局及其派出機構和政府有關部門可以派員參加市場管理委員會有關會議，同時可以對市場管理委員會審議結果行使否決權?！秾嵤┮庖姟访鞔_符合電力市場建設的有關規(guī)定并到電力交易機構成功注冊的市場主體，可以自主雙邊交易，也可以通過交易中心集中交易。市場主體應依法簽訂合同，明確相應的權利義務關系，約定交易、服務等事項。放開的發(fā)用電計劃部分通過市場交易形成，可以通過雙方自主協(xié)商確定或通過集中撮合、市場競價的方式確定；未放開發(fā)用電計劃部分執(zhí)行政府規(guī)定的電價。參與市場交易的用戶購電價由市場交易價格、輸配電價（含線損和交叉補貼）、政府性基金三部分組成。電力交易機構負責提供電費結算依據(jù)，電網(wǎng)企業(yè)負責收費、結算，負責歸集交叉補貼，代收國家基金，并按規(guī)定及時向有關發(fā)電公司和售電公司支付電費。

推進售電側改革，還要依法建立售電市場信用體系與風險防范機制，讓用戶“放心選”。股市中有句“股市有風險，投資需謹慎”的名言，售電側引入市場競爭，同樣會存在許多不確定因素，可能出現(xiàn)市場風險，需要政府部門和各類市場主體時刻保持警惕，梳理潛在風險因素，增強風險防范意識，建立風險防范機制。9號文明確提出建立健全市場主體信用體系，有關部門要建立企業(yè)法人及其負責人、從業(yè)人員信用紀錄，將其納入統(tǒng)一的信用信息平臺，使各類企業(yè)的信用狀況透明、可追溯、可核查。加大監(jiān)管力度，對企業(yè)和個人的違法失信行為予以公開，違法失信行為嚴重且影響電力安全的，要實行嚴格的行業(yè)禁入措施。《實施意見》則從信息披露、信用評價、風險防范和強化監(jiān)管四個方面進行規(guī)范，核心是信息披露公開透明、信號引導閉環(huán)全面、政府監(jiān)管多維覆蓋。一是依法建立信息公開機制。有效競爭的售電市場要以公開透明及時的信息交互為基礎。省級政府或由省級政府授權的部門要定期公布市場準入退出標準、交易主體目錄、負面清單、黑名單、監(jiān)管報告等信息詳細。各類市場主體要在省級政府指定網(wǎng)站和“信用中國”網(wǎng)站上公示公司有關情況和信用承諾，對公司重大事項進行公告，并在規(guī)定期限內(nèi)發(fā)布公司半年報和年報。政府監(jiān)管機構要對公司重大事項范圍及內(nèi)容、公司有關情況內(nèi)容、信用承諾內(nèi)容、半年報和年報內(nèi)容等進行規(guī)范和限定。二是依法建立市場主體信用評價機制。省級政府或由省級政府授權的部門依據(jù)售電市場交易信息和市場主體市場行為，依法建立市場主體信用評價制度。通過信用評價，要把各類市場主體的信用等級和評價結果向社會公示，既作為用戶自主選擇售電公司的重要參考，又促進市場主體強化市場競爭意識和提升服務質量水平。還應相應建立黑名單制度，對嚴重違法、違規(guī)的市場主體，提出警告，勒令整改，拒不整改的列入黑名單，不得再進入市場。黑名單的標準尺度要詳盡周密、公開透明，不留灰色地帶，不搞灰色操作，防止權力尋租。三是依法建立風險防范機制。要強化信用評價結果的應用，政府和市場主體通過各類公開信息特別是信用評價結果信息，及時發(fā)現(xiàn)市場行為偏差、交易漏洞、違約等潛在風險，加強交易監(jiān)管等綜合措施，努力防范售電業(yè)務違約風險，防止市場主體權益受損。市場發(fā)生嚴重異常情況時，政府可對市場進行強制干預。四是強化全過程監(jiān)管。售電市場環(huán)境復雜多變，加強全過程監(jiān)管是保障公平競爭、維護市場秩序、提高競爭效率的重要手段。國家能源局和省級政府應加強市場主體和交易機構的市場行為的監(jiān)管，建立完善的監(jiān)管組織體系，及時研究、分析交易情況和信息以及公布違反規(guī)則的行為。

習近平總書記指出，改革要從實際情況出發(fā)、從可行性出發(fā)，不能照搬照抄別人的成功經(jīng)驗。我國推進售電側改革尚屬首次，借鑒國外售電改革經(jīng)驗必須要從我國的具體國情和電情出發(fā)，走中國特色的市場化改革之路。售電側改革要嚴格按照9號文要求穩(wěn)妥有序分步推進，可以先進行試點，在總結試點經(jīng)驗和修改完善相關法律法規(guī)的基礎上再全面推開。在已核定輸配電價的地區(qū)，鼓勵社會資本組建售電公司，開展試點工作。在未核定輸配電價的地區(qū)，因地制宜放開售電業(yè)務，可采取電網(wǎng)購銷差價不變的方式開展用戶直接交易。試點地區(qū)要按照電力體制改革總體部署，編制工作方案、配套細則，報國家發(fā)展改革委備案。一產(chǎn)用電，三產(chǎn)中的重要公共事業(yè)、公益性服務行業(yè)用電，以及居民生活用電屬于優(yōu)先購電范圍，售電側改革初期不參與市場競爭。符合準入條件的一定電壓等級或容量的用戶，可以直接與發(fā)電公司交易，也可以自主選擇與售電公司交易，或選擇不參與市場交易。國家發(fā)展改革委、國家能源局會同有關部門要加強與試點地區(qū)的聯(lián)系與溝通，通力合作、密切配合，切實做好改革試點的總體指導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。各省級政府要建立政府主管領導任組長、有關部門參加的工作機制，全面負責本地區(qū)改革試點工作，協(xié)調(diào)解決改革工作中的重大問題。國家發(fā)展改革委、國家能源局會同有關部門要強化監(jiān)督檢查，及時掌握試點地區(qū)改革動態(tài)，進行檢查評估，依據(jù)相關法律法規(guī)和監(jiān)管要求對售電市場公平競爭、信息公開、合同履行、合同結算及信用情況實施監(jiān)管。要建立電力交易督查機制，對各類準入交易企業(yè)的能耗、電耗、環(huán)保排污水平定期開展專項督查，及時查處違規(guī)交易行為，情節(jié)嚴重的要追究相關責任。