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——解讀《關于電力交易機構組建和規(guī)范運行的實施意見》
電力規(guī)劃設計總院 徐小東、凡鵬飛
日前，國家發(fā)展改革委印發(fā)《電力交易機構組建和規(guī)范運行的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），提出建立相對獨立、規(guī)范運行的電力交易機構，推進構建有效競爭的市場結構和市場體系。落實《實施意見》要求，加快組建相對獨立的電力交易機構，對推動我國電力市場化改革具有重要意義。
一、《實施意見》出臺的重要意義
今年3月份，中共中央、國務院出臺了《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號，以下簡稱“9號文”），明確指出目前我國電力交易機制缺失，資源利用效率不高，售電側有效競爭機制尚未建立，發(fā)電企業(yè)和用戶之間市場交易有限，市場配置資源的決定性作用難以發(fā)揮等突出問題。交易是現(xiàn)代電力系統(tǒng)最重要的公共環(huán)節(jié)，公平、公開、透明的交易平臺對于構建新型電力市場至關重要。
《實施意見》的出臺是進一步貫徹落實9號文的具體行動，是積極推動統(tǒng)一開放、競爭有序的電力市場體系建設的重要舉措，是形成公平公正、有效競爭的市場格局，促進市場在能源資源優(yōu)化配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的有效途徑。
《實施意見》主要包括五部分內(nèi)容：一是明確了指導思想，提出了“平穩(wěn)起步、有序推進，相對獨立、依規(guī)運行，依法監(jiān)管、保障公平”的基本原則；二是交易機構組建方面，明確了機構的職能定位、組織形式、市場管理委員會、體系框架、人員和收入來源、與調(diào)度機構的關系；三是交易平臺運行方面，明確了交易規(guī)則擬定、建設與運維、市場成員注冊管理、交易組織、交易計劃編制與跟蹤、交易結算、信息發(fā)布、風險防控等環(huán)節(jié)的要求；四是加強對交易機構的監(jiān)管；五是組織實施，按照先試點、再推廣的步驟開展工作。
《實施意見》對電力交易機構組建工作和運行規(guī)則提供了政策依據(jù)，為今后具體工作的開展指明了方向。
二、關于對電力交易機構“相對獨立”的理解
9號文提出了“建立相對獨立的電力交易機構”的要求，如何理解“相對獨立”是社會關注的焦點之一。
《實施意見》指出，“相對獨立”是“將原來由電網(wǎng)企業(yè)承擔的交易業(yè)務與其他業(yè)務分開，實現(xiàn)交易機構管理運營與各類市場主體相對獨立。依托電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)有基礎條件，發(fā)揮各類市場主體積極性，鼓勵具有相應技術與業(yè)務專長的第三方參與，建立健全科學的治理結構。建立健全科學的治理結構。各交易機構依規(guī)自主運行”。從全文來看，交易機構的“獨立性”體現(xiàn)在：一是交易職能，交易機構負責市場交易組織；二是組織形式，按照政府批準的章程和規(guī)則組建交易機構，可以采取公司制和會員制；三是運營管理，交易機構具有與履行交易職責相適應的人、財、物，可向市場主體合理收費，日常管理運營不受市場主體干預，接受政府監(jiān)管；四是人員任命，高級管理人員由市場管理委員會推薦，依法按組織程序聘任。
交易機構的“相對性”體現(xiàn)在：一是依托電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)有基礎條件成立，交易機構人員可以電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)有人員為基礎；二是可以采取電網(wǎng)企業(yè)相對控股的公司制、電網(wǎng)企業(yè)子公司制、會員制等組織形式；三是交易機構組建初期，可在交易機構出具結算憑證的基礎上，保持電網(wǎng)企業(yè)提供電費結算服務的方式不變；四是沒有明確交易業(yè)務中日前交易的職能歸屬，而是根據(jù)實踐逐步明確和規(guī)范交易機構與調(diào)度機構的職能邊界。
三、關于電力交易機構的定位及主要職能
（一）關于定位。根據(jù)《實施意見》，交易機構不以營利為目的，在政府監(jiān)管下為市場主體提供規(guī)范公開透明的電力交易服務?？上蚴袌鲋黧w收取合理的注冊費、年費、交易手續(xù)費，用以維持正常的交易和運營成本支出。
（二）關于職能?！秾嵤┮庖姟访鞔_了交易機構的三大職能：一是主要負責市場交易平臺的建設、運營和管理；二是負責市場交易組織，提供結算依據(jù)和相關服務，匯總電力用戶與發(fā)電企業(yè)自主簽訂的雙邊合同；三是負責市場主體注冊和相應管理，披露和發(fā)布市場信息等。
四、關于電力交易機構的組織形式
《實施意見》明確指出：“將原來由電網(wǎng)企業(yè)承擔的交易業(yè)務與其他業(yè)務分開，按照政府批準的章程和規(guī)則組建交易機構。交易機構可以采取電網(wǎng)企業(yè)相對控股的公司制、電網(wǎng)企業(yè)子公司制、會員制等組織形式。其中，電網(wǎng)企業(yè)相對控股的公司制交易機構，由電網(wǎng)企業(yè)相對控股，第三方機構及發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶等市場主體參股。會員制交易機構由市場主體按照相關規(guī)則組建”。從文件內(nèi)容看，交易機構的組織形式是三選一的題目，設立三種模式給下一步組建工作提供了多項選擇，更加具有靈活性和可操作空間。
從更有利于電力市場化的角度，建議采用公司制。一是公司制更符合我國改革方向。今年以來，中央對國有企業(yè)改革進行的一系列部署中提到，鼓勵積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現(xiàn)股權多元化；二是從國際和國內(nèi)各類交易機構（包括證券類、期貨類、環(huán)境類、資源類等）的發(fā)展情況看，采用公司制更加符合交易機構的發(fā)展趨勢；三是從能源行業(yè)看，上海石油天然氣交易中心也是采用公司制，具有實際借鑒意義。
在現(xiàn)貨試點地區(qū)，可以組建電網(wǎng)企業(yè)相對控股、第三方機構及發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶等市場主體參股的交易機構，這種股權多元化的組織形式更有利于各市場主體建立對現(xiàn)貨市場公平規(guī)范交易的信心。當然，任何一種形式都有它的優(yōu)勢和劣勢，具體的操作方式還是要根據(jù)我國實際，在實踐中接受檢驗，通過不斷探索總結出最佳模式。
五、關于市場管理委員會
市場管理委員會是本次文件的一大亮點?！秾嵤┮庖姟诽岢觯?ldquo;為維護市場的公平、公正、公開，保障市場主體的合法權益，充分體現(xiàn)各方意愿，可建立由電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶等組成的市場管理委員會。按類別選派代表組成，負責研究討論交易機構章程、交易和運營規(guī)則，協(xié)調(diào)電力市場相關事項等。市場管理委員會實行按市場主體類別投票表決等合理議事機制，國家能源局及其派出機構和政府有關部門可以派員參加市場管理委員會有關會議。市場管理委員會審議結果經(jīng)審定后執(zhí)行，國家能源局及其派出機構和政府有關部門可以行使否決權”。
可以看出，市場管理委員會的設立類似股東大會，但又不完全一樣，委員會由各市場主體代表組成，主要負責交易機構重大事項的相關決策，通過投票形式進行表決，但各市場主體沒有股權分紅。市場管理委員應是非常設機構，而且不論交易機構采取何種組織形式，都應建立市場管理委員會，以促進交易機構公平獨立性。
六、關于電力交易機構的體系框架
《實施意見》指出，“有序組建相對獨立的區(qū)域和省（區(qū)、市）交易機構。區(qū)域交易機構包括北京電力交易中心（依托國家電網(wǎng)公司組建）、廣州電力交易中心（依托南方電網(wǎng)公司組建）和其它服務于有關區(qū)域電力市場的交易機構。鼓勵交易機構不斷擴大交易服務范圍，推動市場間相互融合”。
結合相關配套文件可以看出，電力交易機構的體系架構有幾個關鍵點：一是市場之間不分級，交易機構之間不分級別，不同層面的交易機構主要在業(yè)務功能上進行區(qū)分。這是因為分級的電力交易機構容易造成上下級關系，影響電力交易公平開展，不利于未來市場間的相互融合；二是職能上有所區(qū)分。北京、廣州電力交易中心承擔在全國較大范圍內(nèi)資源優(yōu)化配置的功能。北京電力交易中心主要負責落實國家指令性計劃，跨區(qū)域送電的組織；廣州電力交易中心主要負責政府間框架性協(xié)議的組織，如西電東送。未來兩個交易中心要承擔期貨交易職能。其他區(qū)域、?。▍^(qū)、市）電力交易機構的組建要與現(xiàn)貨試點相結合，在試點區(qū)域、?。▍^(qū)、市）可組建交易機構，通過組織開展中長期交易、現(xiàn)貨交易承擔在相應范圍內(nèi)資源優(yōu)化配置的功能；三是未開展試點的地區(qū)原則上保持現(xiàn)有模式不變。
七、關于交易機構與調(diào)度機構的關系
由于交易機構與調(diào)度機構合作密切，相輔相成，因此存在千絲萬縷的聯(lián)系。根據(jù)《實施意見》，交易機構主要負責市場交易組織，調(diào)度機構主要負責實時平衡和系統(tǒng)安全。日以內(nèi)即時交易和實時平衡由調(diào)度機構負責。日前交易要區(qū)別不同情形，根據(jù)實踐運行的情況和經(jīng)驗，逐步明確、規(guī)范交易機構和調(diào)度機構的職能邊界。日前交易由交易機構還是調(diào)度機構組織，《實施意見》為今后實踐留有空間，各地可以根據(jù)實際情況，通過試點方案予以明確。
從業(yè)務銜接方面，交易機構按照市場規(guī)則，基于安全約束，編制交易計劃，用于結算并提供調(diào)度機構。調(diào)度機構向交易機構提供安全約束條件和基礎數(shù)據(jù)，進行安全校核，形成調(diào)度計劃并執(zhí)行，公布實際執(zhí)行結果，并向市場主體說明實際執(zhí)行與交易計劃產(chǎn)生偏差的原因。交易機構根據(jù)市場規(guī)則確定的激勵約束機制要求，通過事后結算實現(xiàn)經(jīng)濟責任分擔。
八、交易機構組建和運營帶來的機遇
電力交易機構的組建和規(guī)范運行為電力供需兩側市場的有序開放及“多買多賣”市場格局的形成創(chuàng)造了必要條件，為提高電力市場競爭公平性與效率提供了有效途徑，對電力企業(yè)、相關研究機構等的發(fā)展創(chuàng)造了新的機遇。
一是創(chuàng)造了讓更多市場主體參與電力交易機構組建和運營管理的機遇。一方面，電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、電輔企業(yè)、民營企業(yè)、研究機構及電力用戶等多方可以通過股權參與公司制交易機構的組建，為其發(fā)展贏得新的契機；另一方面可以通過參與交易機構重大事項的議事機制，即參與市場管理委員會，為交易機構發(fā)展建言施策，為營造交易機構公平、公正、透明的環(huán)境提供更有利的保障。
二是創(chuàng)造了讓更多有能力的企業(yè)為交易機構建設和運行提供重要技術保障的機遇。交易機構作為電力全產(chǎn)業(yè)鏈的重要一環(huán)，在建設功能健全、運行可靠的電力交易技術支持系統(tǒng)方面，需要企業(yè)提供充分的技術支持，支撐市場主體接入和各類交易開展。
電力規(guī)劃設計總院 徐小東、凡鵬飛
日前，國家發(fā)展改革委印發(fā)《電力交易機構組建和規(guī)范運行的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），提出建立相對獨立、規(guī)范運行的電力交易機構，推進構建有效競爭的市場結構和市場體系。落實《實施意見》要求，加快組建相對獨立的電力交易機構，對推動我國電力市場化改革具有重要意義。
一、《實施意見》出臺的重要意義
今年3月份，中共中央、國務院出臺了《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號，以下簡稱“9號文”），明確指出目前我國電力交易機制缺失，資源利用效率不高，售電側有效競爭機制尚未建立，發(fā)電企業(yè)和用戶之間市場交易有限，市場配置資源的決定性作用難以發(fā)揮等突出問題。交易是現(xiàn)代電力系統(tǒng)最重要的公共環(huán)節(jié)，公平、公開、透明的交易平臺對于構建新型電力市場至關重要。
《實施意見》的出臺是進一步貫徹落實9號文的具體行動，是積極推動統(tǒng)一開放、競爭有序的電力市場體系建設的重要舉措，是形成公平公正、有效競爭的市場格局，促進市場在能源資源優(yōu)化配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的有效途徑。
《實施意見》主要包括五部分內(nèi)容：一是明確了指導思想，提出了“平穩(wěn)起步、有序推進，相對獨立、依規(guī)運行，依法監(jiān)管、保障公平”的基本原則；二是交易機構組建方面，明確了機構的職能定位、組織形式、市場管理委員會、體系框架、人員和收入來源、與調(diào)度機構的關系；三是交易平臺運行方面，明確了交易規(guī)則擬定、建設與運維、市場成員注冊管理、交易組織、交易計劃編制與跟蹤、交易結算、信息發(fā)布、風險防控等環(huán)節(jié)的要求；四是加強對交易機構的監(jiān)管；五是組織實施，按照先試點、再推廣的步驟開展工作。
《實施意見》對電力交易機構組建工作和運行規(guī)則提供了政策依據(jù)，為今后具體工作的開展指明了方向。
二、關于對電力交易機構“相對獨立”的理解
9號文提出了“建立相對獨立的電力交易機構”的要求，如何理解“相對獨立”是社會關注的焦點之一。
《實施意見》指出，“相對獨立”是“將原來由電網(wǎng)企業(yè)承擔的交易業(yè)務與其他業(yè)務分開，實現(xiàn)交易機構管理運營與各類市場主體相對獨立。依托電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)有基礎條件，發(fā)揮各類市場主體積極性，鼓勵具有相應技術與業(yè)務專長的第三方參與，建立健全科學的治理結構。建立健全科學的治理結構。各交易機構依規(guī)自主運行”。從全文來看，交易機構的“獨立性”體現(xiàn)在：一是交易職能，交易機構負責市場交易組織；二是組織形式，按照政府批準的章程和規(guī)則組建交易機構，可以采取公司制和會員制；三是運營管理，交易機構具有與履行交易職責相適應的人、財、物，可向市場主體合理收費，日常管理運營不受市場主體干預，接受政府監(jiān)管；四是人員任命，高級管理人員由市場管理委員會推薦，依法按組織程序聘任。
交易機構的“相對性”體現(xiàn)在：一是依托電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)有基礎條件成立，交易機構人員可以電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)有人員為基礎；二是可以采取電網(wǎng)企業(yè)相對控股的公司制、電網(wǎng)企業(yè)子公司制、會員制等組織形式；三是交易機構組建初期，可在交易機構出具結算憑證的基礎上，保持電網(wǎng)企業(yè)提供電費結算服務的方式不變；四是沒有明確交易業(yè)務中日前交易的職能歸屬，而是根據(jù)實踐逐步明確和規(guī)范交易機構與調(diào)度機構的職能邊界。
三、關于電力交易機構的定位及主要職能
（一）關于定位。根據(jù)《實施意見》，交易機構不以營利為目的，在政府監(jiān)管下為市場主體提供規(guī)范公開透明的電力交易服務?？上蚴袌鲋黧w收取合理的注冊費、年費、交易手續(xù)費，用以維持正常的交易和運營成本支出。
（二）關于職能?！秾嵤┮庖姟访鞔_了交易機構的三大職能：一是主要負責市場交易平臺的建設、運營和管理；二是負責市場交易組織，提供結算依據(jù)和相關服務，匯總電力用戶與發(fā)電企業(yè)自主簽訂的雙邊合同；三是負責市場主體注冊和相應管理，披露和發(fā)布市場信息等。
四、關于電力交易機構的組織形式
《實施意見》明確指出：“將原來由電網(wǎng)企業(yè)承擔的交易業(yè)務與其他業(yè)務分開，按照政府批準的章程和規(guī)則組建交易機構。交易機構可以采取電網(wǎng)企業(yè)相對控股的公司制、電網(wǎng)企業(yè)子公司制、會員制等組織形式。其中，電網(wǎng)企業(yè)相對控股的公司制交易機構，由電網(wǎng)企業(yè)相對控股，第三方機構及發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶等市場主體參股。會員制交易機構由市場主體按照相關規(guī)則組建”。從文件內(nèi)容看，交易機構的組織形式是三選一的題目，設立三種模式給下一步組建工作提供了多項選擇，更加具有靈活性和可操作空間。
從更有利于電力市場化的角度，建議采用公司制。一是公司制更符合我國改革方向。今年以來，中央對國有企業(yè)改革進行的一系列部署中提到，鼓勵積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現(xiàn)股權多元化；二是從國際和國內(nèi)各類交易機構（包括證券類、期貨類、環(huán)境類、資源類等）的發(fā)展情況看，采用公司制更加符合交易機構的發(fā)展趨勢；三是從能源行業(yè)看，上海石油天然氣交易中心也是采用公司制，具有實際借鑒意義。
在現(xiàn)貨試點地區(qū)，可以組建電網(wǎng)企業(yè)相對控股、第三方機構及發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶等市場主體參股的交易機構，這種股權多元化的組織形式更有利于各市場主體建立對現(xiàn)貨市場公平規(guī)范交易的信心。當然，任何一種形式都有它的優(yōu)勢和劣勢，具體的操作方式還是要根據(jù)我國實際，在實踐中接受檢驗，通過不斷探索總結出最佳模式。
五、關于市場管理委員會
市場管理委員會是本次文件的一大亮點?！秾嵤┮庖姟诽岢觯?ldquo;為維護市場的公平、公正、公開，保障市場主體的合法權益，充分體現(xiàn)各方意愿，可建立由電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶等組成的市場管理委員會。按類別選派代表組成，負責研究討論交易機構章程、交易和運營規(guī)則，協(xié)調(diào)電力市場相關事項等。市場管理委員會實行按市場主體類別投票表決等合理議事機制，國家能源局及其派出機構和政府有關部門可以派員參加市場管理委員會有關會議。市場管理委員會審議結果經(jīng)審定后執(zhí)行，國家能源局及其派出機構和政府有關部門可以行使否決權”。
可以看出，市場管理委員會的設立類似股東大會，但又不完全一樣，委員會由各市場主體代表組成，主要負責交易機構重大事項的相關決策，通過投票形式進行表決，但各市場主體沒有股權分紅。市場管理委員應是非常設機構，而且不論交易機構采取何種組織形式，都應建立市場管理委員會，以促進交易機構公平獨立性。
六、關于電力交易機構的體系框架
《實施意見》指出，“有序組建相對獨立的區(qū)域和省（區(qū)、市）交易機構。區(qū)域交易機構包括北京電力交易中心（依托國家電網(wǎng)公司組建）、廣州電力交易中心（依托南方電網(wǎng)公司組建）和其它服務于有關區(qū)域電力市場的交易機構。鼓勵交易機構不斷擴大交易服務范圍，推動市場間相互融合”。
結合相關配套文件可以看出，電力交易機構的體系架構有幾個關鍵點：一是市場之間不分級，交易機構之間不分級別，不同層面的交易機構主要在業(yè)務功能上進行區(qū)分。這是因為分級的電力交易機構容易造成上下級關系，影響電力交易公平開展，不利于未來市場間的相互融合；二是職能上有所區(qū)分。北京、廣州電力交易中心承擔在全國較大范圍內(nèi)資源優(yōu)化配置的功能。北京電力交易中心主要負責落實國家指令性計劃，跨區(qū)域送電的組織；廣州電力交易中心主要負責政府間框架性協(xié)議的組織，如西電東送。未來兩個交易中心要承擔期貨交易職能。其他區(qū)域、?。▍^(qū)、市）電力交易機構的組建要與現(xiàn)貨試點相結合，在試點區(qū)域、?。▍^(qū)、市）可組建交易機構，通過組織開展中長期交易、現(xiàn)貨交易承擔在相應范圍內(nèi)資源優(yōu)化配置的功能；三是未開展試點的地區(qū)原則上保持現(xiàn)有模式不變。
七、關于交易機構與調(diào)度機構的關系
由于交易機構與調(diào)度機構合作密切，相輔相成，因此存在千絲萬縷的聯(lián)系。根據(jù)《實施意見》，交易機構主要負責市場交易組織，調(diào)度機構主要負責實時平衡和系統(tǒng)安全。日以內(nèi)即時交易和實時平衡由調(diào)度機構負責。日前交易要區(qū)別不同情形，根據(jù)實踐運行的情況和經(jīng)驗，逐步明確、規(guī)范交易機構和調(diào)度機構的職能邊界。日前交易由交易機構還是調(diào)度機構組織，《實施意見》為今后實踐留有空間，各地可以根據(jù)實際情況，通過試點方案予以明確。
從業(yè)務銜接方面，交易機構按照市場規(guī)則，基于安全約束，編制交易計劃，用于結算并提供調(diào)度機構。調(diào)度機構向交易機構提供安全約束條件和基礎數(shù)據(jù)，進行安全校核，形成調(diào)度計劃并執(zhí)行，公布實際執(zhí)行結果，并向市場主體說明實際執(zhí)行與交易計劃產(chǎn)生偏差的原因。交易機構根據(jù)市場規(guī)則確定的激勵約束機制要求，通過事后結算實現(xiàn)經(jīng)濟責任分擔。
八、交易機構組建和運營帶來的機遇
電力交易機構的組建和規(guī)范運行為電力供需兩側市場的有序開放及“多買多賣”市場格局的形成創(chuàng)造了必要條件，為提高電力市場競爭公平性與效率提供了有效途徑，對電力企業(yè)、相關研究機構等的發(fā)展創(chuàng)造了新的機遇。
一是創(chuàng)造了讓更多市場主體參與電力交易機構組建和運營管理的機遇。一方面，電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、電輔企業(yè)、民營企業(yè)、研究機構及電力用戶等多方可以通過股權參與公司制交易機構的組建，為其發(fā)展贏得新的契機；另一方面可以通過參與交易機構重大事項的議事機制，即參與市場管理委員會，為交易機構發(fā)展建言施策，為營造交易機構公平、公正、透明的環(huán)境提供更有利的保障。
二是創(chuàng)造了讓更多有能力的企業(yè)為交易機構建設和運行提供重要技術保障的機遇。交易機構作為電力全產(chǎn)業(yè)鏈的重要一環(huán)，在建設功能健全、運行可靠的電力交易技術支持系統(tǒng)方面，需要企業(yè)提供充分的技術支持，支撐市場主體接入和各類交易開展。
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