中央9號文件明確了“管住中間、放開兩頭”的電力體制改革思路，落實的關鍵在于機制建設，重點是市場交易機制、電價形成機制、規(guī)劃協(xié)調(diào)機制和電力發(fā)展機制。價格機制是市場機制的核心，輸配電價又是理順電價形成機制的重點內(nèi)容，也是分步實現(xiàn)公益性以外的發(fā)售電價格由市場形成的前提，將為電力市場建設奠定基礎。

一、輸配電價改革的重要意義

輸配電價是電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)提供接入系統(tǒng)、聯(lián)網(wǎng)、電能輸送服務價格的總稱。輸配電是電力產(chǎn)業(yè)價值鏈的中間環(huán)節(jié)，不僅具有通常理解的電能輸送和分配作用，還通過堅強智能的網(wǎng)架結構將“點狀”分散的用戶、電源等連接為統(tǒng)一的電力系統(tǒng)，保證用戶獲得安全、經(jīng)濟、優(yōu)質(zhì)的電能。推進輸配電價改革，將輸配電價從形成機制上與發(fā)、售電分開，具有重大意義。

一是建立電網(wǎng)企業(yè)的激勵約束機制，既滿足電網(wǎng)正常合理的投資需要，保證電網(wǎng)企業(yè)獲得穩(wěn)定的收入來源和收益水平，又能夠加強成本約束，促進企業(yè)加強管理、提高效率。

二是形成規(guī)則清晰、水平合理、監(jiān)管有力、科學透明的輸配電價體系，還原電力商品屬性，實現(xiàn)消費者公平負擔供電成本，促進電力市場交易，讓所有市場主體都享有公平參與市場的機會。

三是保障全社會都能以可負擔價格得到均等的電力普遍服務。電力已成為現(xiàn)代社會生活必需品，具有準公共服務產(chǎn)品屬性。通過輸配電價籌集和轉(zhuǎn)移支付，實現(xiàn)用戶類別之間、地區(qū)之間的電價交叉補貼。

二、輸配電價改革的主要內(nèi)容

輸配電價改革實質(zhì)上將包含兩個層面的改革，分別是按照“準許成本加合理收益”原則改革輸配電價形成機制，按照“還原電力商品屬性”原則改革輸配電價體系。

（一）建立“成本加收益”的輸配電價形成機制

現(xiàn)行電網(wǎng)企業(yè)以經(jīng)銷電量、獲取銷售電價和上網(wǎng)電價價差收入為主的運營模式，將轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑?ldquo;成本加收益”原則，以電網(wǎng)企業(yè)的有效資產(chǎn)和準許成本為基礎，按監(jiān)管周期事前核定輸配電準許收入的新運營模式。其內(nèi)涵包括三個方面：

一是，電網(wǎng)企業(yè)的總收入是政府管制的，不再受電量和上下游價格波動等影響。即使出現(xiàn)電量、價格波動導致電網(wǎng)企業(yè)實際輸配電收入變化，差額部分也將計入輸配電價平衡賬戶，平衡賬戶盈虧超過一定比例將會調(diào)整用戶銷售電價。電網(wǎng)企業(yè)增加收入，將主要通過提升電力服務質(zhì)量、滿足新增電力需求而擴展電網(wǎng)等方式實現(xiàn)，并需要得到政府監(jiān)管機構的認可。

二是，電網(wǎng)企業(yè)總的準許收入將由準許成本和合理收益構成?，F(xiàn)階段，準許成本由折舊費、運行維護費等輸配電服務所必需的相關成本構成。價格主管部門對電網(wǎng)企業(yè)成本進行監(jiān)審，剔除不合理成本后計入定價成本。遠期，價格主管部門還將逐步完善成本監(jiān)管方式，推動電網(wǎng)企業(yè)按照更加精細化的方式分業(yè)務類型、分電壓等級歸集輸配電成本。合理收益以電網(wǎng)企業(yè)為提供輸配電服務投入的有效資產(chǎn)為基礎，舉債形成的，參照同期銀行貸款利率水平予以補償；企業(yè)自有資金形成的，參照長期國債利率加1—3個百分點的風險溢價給予回報。

三是，電網(wǎng)企業(yè)準許收入除以輸配電量，將形成平均輸配電價水平，并實現(xiàn)輸配電價與銷售電價的聯(lián)動。平均輸配電價水平及聯(lián)動機制的出現(xiàn)，使得長期以來政府管制的上網(wǎng)電量、銷售電量、上網(wǎng)電價、銷售電價等要素，將能夠釋放到電力市場中，為放開發(fā)電、售電競爭性環(huán)節(jié)奠定了制度基礎。

（二）構建科學的輸配電價體系

不同用戶在接入和使用電網(wǎng)方面的差異很大。例如，電壓等級是高是低、用電是在偏遠地區(qū)還是在負荷中心、接網(wǎng)容量是大是小、用電負荷率是高是低、是否存在輸電阻塞等等，這些差異導致供電成本差異很大。若不考慮這些差異，將導致電力市場競爭缺乏公平性。通過構建科學的輸配電價體系，設計合理的價格形式和價格結構，可以有效解決這些問題，并有利于讓全體用戶站到同一起跑線上參與電力市場競爭，真正做到“還原電力一般商品屬性”，使得發(fā)電、售電環(huán)節(jié)成為可通過市場決定的競爭性環(huán)節(jié)電價。

科學的輸配電價體系，至少要反映主要的成本差異因素，并需要兼顧簡便性、可操作性以及政府政策導向。我國的輸配電價體系剛剛起步，需要有一個逐步發(fā)展成熟的過程，目前較好的發(fā)展路線是與現(xiàn)行電價體系相銜接，從解決當前主要矛盾開始分步建設。

第一步，健全由省級電網(wǎng)共用網(wǎng)絡輸配電價、專項服務價格、輔助服務價格構成的輸配電價體系。其中：專項服務價格方面，可引入發(fā)電接入價，完善專用工程輸電價和聯(lián)網(wǎng)價。輔助服務價格方面，可將調(diào)頻、備用容量等主要輔助服務項目試行政府定價。省級電網(wǎng)共用網(wǎng)絡價格方面，需建立分電壓等級、分用戶類別的兩部制電價體系，與現(xiàn)行兩部制的銷售電價相銜接。電壓等級，是影響供電成本比例最大的因素，電壓等級高低與成本成反比，不僅因為電力輸送是由高電壓等級向低電壓等級層層輸送，低電壓等級需要分攤高電壓等級的成本，同時也由于用電規(guī)模大的用戶一般接網(wǎng)電壓等級也越高，規(guī)模效益導致高電壓等級單位電量供電成本降低。用戶類別，國家銷售電價分類結構改革要求，今后我國用電類別將分為居民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、一般工商業(yè)、大工業(yè)等類別。其中：居民生活用電類別內(nèi)包括了學校教學和學生生活、社會福利機構、宗教場所、城鄉(xiāng)居委會、監(jiān)獄監(jiān)房等一批重要公用事業(yè)和公益性服務用電。由于不同用電類別的用電規(guī)模、負荷特性等存在顯著區(qū)別，導致供電成本差異較大。在測定負荷特性的基礎上，區(qū)分用戶類別核定輸配電價，有利于準確計算電價交叉補貼，促進用戶間公平負擔。兩部制電價，將輸配電價分為兩部分，即基本電價（按用電容量或需量計費）和電量電價（按照用電量計費）。由于用電容量一般很少變化，因此基本電價是固定收費，用戶用電量越多，平均電價越低。這樣，可以鼓勵用戶提高輸變電設備利用效率，既節(jié)約了電網(wǎng)輸變電設備擴容投資，也節(jié)約了用戶自身電費支出。

第二步，進一步完善適應市場化改革要求的輸配電價體系。完善專項服務價格，在用戶側出臺接入價政策，促進公平負擔。完善輔助服務價格，引入輔助服務市場競價機制。完善省級電網(wǎng)共用網(wǎng)絡價格，在用電量大、價格引導作用顯著的高電壓等級上引入反映地理位置、輸電距離、輸電阻塞等情況的價格信號，促進電網(wǎng)優(yōu)化規(guī)劃，鼓勵電源、用戶合理選址，提高整個電力系統(tǒng)的運行效率；在用戶數(shù)量多、操作成本高的低電壓等級主要采取“郵票法”分攤成本。

三、當前輸配電價改革面臨的主要困難

在多個省份開展的輸配電價改革試點取得了階段性重大成果，既驗證了中央9號文件確立的輸配電價改革方向是完全正確和可行的，為下一步市場建設打下了良好基礎，同時也反映出從政府定價轉(zhuǎn)向市場定價確實還有很多難題。

第一個，電力不同于一般商品，不能自發(fā)形成市場，需要同步構建科學、清晰的電力市場交易規(guī)則。電能商品不是普通實物、發(fā)輸配售瞬時同步完成、目前尚未實現(xiàn)大規(guī)模經(jīng)濟存儲，具有很多特殊性。健全的輸配電價體系能夠大體上解決市場主體在同一起跑線上參與市場問題，但真正建立起有效運作的電力市場還需要開展很多復雜細致的工作，需要建立規(guī)則科學清晰的市場交易機制作為支撐。

第二個，需要妥善處理電價交叉補貼問題，保證改革過程中居民、農(nóng)業(yè)等用戶電價平穩(wěn)。長期以來，我國以省為單位分用戶類別統(tǒng)一制定銷售電價，廣泛存在著城市補農(nóng)村、工商業(yè)補居民農(nóng)業(yè)、省內(nèi)發(fā)達市縣補貼欠發(fā)達市縣等電價交叉補貼。改革過程中若不加以制度性安排，一方面將導致市場價格被扭曲，影響市場機制決定價格作用的充分發(fā)揮，另一方面又可能導致市場主體通過規(guī)避交叉補貼得到“改革紅利”，損害弱勢群體利益。在建立輸配電價體系時，通過厘清各用戶類別、各電壓等級輸配電真實成本，將交叉補貼“暗補”改為“明補”，通過輸配電價回收，有利于穩(wěn)定電價交叉補貼來源和用戶銷售電價水平。妥善處理市場競價與政府定價的銜接關系，既要防止價格雙軌制帶來的套利風險，又要協(xié)同推進政府定價改革，通過引入負荷率電價、可選擇銷售電價等方式，增加用戶電價選擇權，實現(xiàn)政府定價與市場價格的趨同。

第三個，協(xié)調(diào)處理供電服務水平與用戶承受能力的關系。輸配電網(wǎng)作為國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活必需的基礎性產(chǎn)業(yè)，未來有很大的供電服務需求。一方面，城鄉(xiāng)配電網(wǎng)技術裝備水平低、網(wǎng)架結構薄弱，制約著供電能力、電能質(zhì)量和用電可靠性，尚不能充分滿足電動汽車等新興用電需求。另一方面，解決我國能源安全、環(huán)境污染和溫室氣體排放等嚴峻環(huán)境問題，需要加快跨區(qū)跨省輸電網(wǎng)等基礎設施建設，推動能源結構從化石能源為主向清潔能源為主轉(zhuǎn)變。滿足新增供電服務需求和促進可再生能源高效開發(fā)利用而新增的電網(wǎng)投資成本將向終端電力用戶傳導和分攤。輸配電價改革過程中，需要統(tǒng)籌銜接輸配電服務水平、電網(wǎng)投資規(guī)模和用戶價格承受能力之間的關系，既要保障用戶用電需求、滿足經(jīng)濟社會發(fā)展要求，又要保持電價水平在用戶可承受范圍內(nèi)。