中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)依賴政策，當(dāng)政策調(diào)整的時(shí)候，如果企業(yè)決策不當(dāng)或者政策機(jī)制調(diào)整不完善，總會(huì)有企業(yè)陷進(jìn)去。位于甘肅的數(shù)百兆瓦電站這一年多來正忍受政策調(diào)整所帶來的痛苦。

政策調(diào)整期間的甘肅光伏電站

海潤(rùn)光伏董事長(zhǎng)楊懷進(jìn)為甘肅武威100MW電站的“戶口”問題已多次前往國(guó)家能源局拜會(huì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，這座電站2014年建成并具備并網(wǎng)條件，但因拿不到配額，始終無法并入國(guó)家電網(wǎng)。在中國(guó)，有一個(gè)名詞叫“生育指標(biāo)”，這是中國(guó)計(jì)劃生育工作的特有名詞，政府希望根據(jù)多個(gè)因素來合理控制人口增長(zhǎng)，如果在沒有拿到生育指標(biāo)，新生嬰兒將無法在其父母戶口所在地申報(bào)戶口，進(jìn)而無法獲得戶籍。由于中國(guó)光伏電站建設(shè)量越來越大，政府部門于是通過配額的方式來規(guī)范各地的投資建設(shè)規(guī)模，形成良性發(fā)展。

在甘肅，數(shù)百兆瓦電站因?yàn)闆]有類似的“生育指標(biāo)”在建成后無法并入國(guó)家電網(wǎng)。

2014年1月，國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于下達(dá)2014年光伏發(fā)電年度新增建設(shè)規(guī)模的通知》，意味著中國(guó)光伏項(xiàng)目從核準(zhǔn)制變?yōu)榕漕~制。2013年，甘肅一躍成為中國(guó)新增光伏裝機(jī)量最大的省份，當(dāng)年新增并網(wǎng)光伏電站容量達(dá)到3842MW，占當(dāng)年全國(guó)新增裝機(jī)總量的31.7%；而截至2012年底，甘肅的累計(jì)裝機(jī)總量才只有475MW。這種極其快速的發(fā)展為2014年的諸多項(xiàng)目埋下了隱患。

此前負(fù)責(zé)順風(fēng)清潔能源甘肅地區(qū)電站開發(fā)的宋昱（應(yīng)要求為化名）透露，2013年甘肅核準(zhǔn)的路條量非常大，2014年初大約還有1.7GW的核準(zhǔn)項(xiàng)目沒有開工，而2014年當(dāng)年給甘肅的地面電站配額只有500MW，意味著不改變配額量的前提下要到2016年底才能消化完。而事實(shí)上，2015年甘肅雖然被分配了500MW，但其中250MW用于光伏扶貧試點(diǎn)縣的配套光伏項(xiàng)目，光伏電站真正能用的指標(biāo)被壓縮到了250MW。

2014年，甘肅并未就當(dāng)年500MW配額分配給出明確文件，“配額分解到地市后，哪個(gè)公司能拿備案，都是口口相傳，地方政府口頭跟企業(yè)傳達(dá)，電站早建成就早給指標(biāo)。” 宋昱回顧那時(shí)的情景，“很多企業(yè)認(rèn)為把電站建成了政府還會(huì)不給配額嗎，于是就冒險(xiǎn)做了。配額制出來后，順風(fēng)對(duì)消息把握得比較早，也了解到甘肅限電越來越嚴(yán)重，當(dāng)?shù)氐捻?xiàng)目就放緩了。”

2014年，當(dāng)一些企業(yè)陸續(xù)把電站建好后，他們發(fā)現(xiàn)當(dāng)年建成的裝機(jī)遠(yuǎn)高于配額，于是大量電站在建成后就變成了“黑戶”——建成后拿不到配額，于是無法并網(wǎng)。而2015年甘肅可用于地面電站的配額僅有250MW，但從該省發(fā)改委6月份發(fā)布的文件看，武威、金昌、張掖、酒泉等以往建設(shè)規(guī)模大、路條存量多的地區(qū)沒有拿到任何配額，酒泉市更是在這兩年完全空白。

“黑戶”電站

幾個(gè)月前，包括國(guó)家能源局、能監(jiān)辦在內(nèi)的部分國(guó)家相關(guān)機(jī)構(gòu)前往甘肅河西地區(qū)（包括武威、金昌、張掖、酒泉、嘉峪關(guān)）調(diào)研了這些“黑戶”電站。據(jù)知情人士透露，僅武威、金昌、張掖等三個(gè)城市就有580MW的電站存在建成無法并網(wǎng)的情況。甘肅省發(fā)改委已經(jīng)統(tǒng)計(jì)了這580MW的詳細(xì)名單，但一直沒有對(duì)外公布。經(jīng)光伏們調(diào)查，河西地區(qū)的“黑戶”電站總量近1GW。敦煌地區(qū)大約有100MW電站，酒泉其他地市也有一部分，嘉峪關(guān)也有少量存量。

武威地區(qū)的“黑戶”電站包括海潤(rùn)100MW、天合光能100MW、深能集團(tuán)北方控股（以下簡(jiǎn)稱深能北控）29.5MW、興業(yè)太陽(yáng)能49.5MW、北控光伏19.5MW等，接近300MW，是甘肅“黑戶”電站最多的地市。敦煌市已核準(zhǔn)的項(xiàng)目量為507MW，其中建成具備并網(wǎng)條件的項(xiàng)目為100MW，分別為京能的20+60MW，金泰誠(chéng)智的20MW，此外還有400MW電站有了不同程度的進(jìn)展。

某“黑戶”電站相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，當(dāng)時(shí)地方政府曾敦促開工建設(shè)，承諾解決備案指標(biāo)，但事實(shí)上，建成9個(gè)多月來一直都無法并網(wǎng)，“只能等，省里也在想辦法解決，我們沒有好的辦法，只能等。”

2014年，武威獲得90MW配額，而過去一年武威核準(zhǔn)的路條就達(dá)到900MW。最終當(dāng)年深能北控獲得了20MW，北控光伏拿到了其中的30MW，興業(yè)太陽(yáng)能拿到了10MW。而武威今年沒有新增配額，意味著“黑戶”電站至少還要空曬一年太陽(yáng)。

甘肅政府甚至希望通過降低兩分錢的度電補(bǔ)貼來希望國(guó)家能源局協(xié)助解決這些問題。但國(guó)家能源局并不會(huì)當(dāng)?shù)氐耐讌f(xié)買單。某項(xiàng)目負(fù)責(zé)人說，“有降兩分錢的說法，但沒有具體通知。”

政府間的博弈和受傷的企業(yè)

甘肅省發(fā)改委將調(diào)研報(bào)告上報(bào)給國(guó)家能源局，希望國(guó)家能源局給一個(gè)解決辦法。國(guó)家能源局一位知情人士透露，“情況我們已經(jīng)了解，甘肅發(fā)改委也提出過一些解決方案，譬如降2分錢電價(jià)來把存量并網(wǎng)，這個(gè)方案都打過請(qǐng)示。這些企業(yè)明知道是不符合國(guó)家政策的未備案項(xiàng)目，還是先建設(shè)；另外特別是有些地方政府，不顧企業(yè)反對(duì)，逼著企業(yè)硬上項(xiàng)目，目前國(guó)家能源局占上風(fēng)的意見是，給地方一定的規(guī)模，讓他們用每年的配額逐年解決，不給他們其他的解決方式。也有另外一種意見是盡快把存量解決掉，給并上網(wǎng)。目前用哪種方式還不確定。”

據(jù)悉，國(guó)家能源局希望通過這件事情警示下地方政府，“地方政府有時(shí)候?yàn)榱死瓌?dòng)當(dāng)?shù)赝顿Y是不擇手段的，企業(yè)也沒有辦法，如果不上這個(gè)項(xiàng)目，可能其他項(xiàng)目都不能立項(xiàng)，負(fù)面影響更大，國(guó)家部委層面確實(shí)要給一個(gè)比較堅(jiān)硬的態(tài)度。”

國(guó)家能源局認(rèn)定這些電站是“未批先建”的違規(guī)項(xiàng)目，但在企業(yè)看來，當(dāng)時(shí)配額指標(biāo)并未發(fā)放到業(yè)主手中，搶速度建成也是為了獲得當(dāng)?shù)氐呐漕~指標(biāo)。但也確實(shí)有部分項(xiàng)目在該地區(qū)明確沒有配額的情況下仍然開工建設(shè)；一些項(xiàng)目因?yàn)閺?3年延續(xù)到14年建成，政策變化而導(dǎo)致無法獲得配額，“我們?cè)?014年上半年完成建設(shè)，但甘肅在當(dāng)年6月份才分配配額指標(biāo)，而我們所在的地市沒有給到任何指標(biāo)。”

某企業(yè)甘肅負(fù)責(zé)人則很無奈，“我們跟國(guó)家能源局溝通過，他們應(yīng)該不會(huì)用額外的手段解決這些歷史遺留問題，只能逐年解決。國(guó)家能源局要警示地方政府可以，但像我們這樣投資已經(jīng)落地、實(shí)實(shí)在在做事情的企業(yè)還是要考慮下。”

由于甘肅限電嚴(yán)重，國(guó)家能源局已經(jīng)收縮了給甘肅的配額，即使通過每年的配額逐年解決，有業(yè)主也擔(dān)心，“甘肅新申報(bào)的項(xiàng)目還有一堆在排隊(duì)呢，這些歷史遺留項(xiàng)目能不能插隊(duì)還不好說。”

光伏們就此事與多位電站業(yè)主溝通，他們大都“沒有對(duì)策，很無奈。”現(xiàn)在甘肅發(fā)改委希望“黑戶”電站業(yè)主找國(guó)家能源局溝通，給他們施加壓力。其中一家國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人在拜會(huì)國(guó)家能源局相關(guān)負(fù)責(zé)人后，得到的信息是“某領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為甘肅自身造成的這種狀況要自己解決，不能推給國(guó)家。”

受委屈的敦煌

相比之下，酒泉和嘉峪關(guān)的情況看起來要好很多。由于酒泉—湖南的±800千伏特高壓直流輸電工程獲批建設(shè)，《甘肅省河西走廊清潔能源基地建設(shè)方案》也獲得國(guó)家能源局的批準(zhǔn)，根據(jù)規(guī)劃，將消納1500MW的光伏裝機(jī)，其中嘉峪關(guān)將獲得150MW，酒泉獲得1350MW。該基地為特批，不占甘肅的配額。

敦煌并未因此而高興。在基地建設(shè)方案中，敦煌將分配到650MW的額度，其目前的核準(zhǔn)項(xiàng)目存量為507MW，原本可以解決歷史遺留問題并新增一部分裝機(jī)，但作為敦煌的上級(jí)行政單位，酒泉發(fā)改委只給了敦煌400MW的配額。

據(jù)當(dāng)?shù)匾晃话l(fā)改委人士透露，目前整個(gè)酒泉核準(zhǔn)但沒有備案的項(xiàng)目達(dá)到1600MW，新增1350MW指標(biāo)也只能解決其中一部分，比例為84.3%。酒泉發(fā)改委根據(jù)這一比例進(jìn)行分配，因此敦煌的507MW存量根據(jù)80%的比例實(shí)際被分配了約400MW，比方案中的650MW減少了250MW。

敦煌發(fā)改委某人士抱怨道，“敦煌本來就是新能源示范城市，已經(jīng)多次給國(guó)家能源局匯報(bào)，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)還專門來敦煌考察，能監(jiān)辦做了多次調(diào)研，國(guó)家能源局是看著這一點(diǎn)上才給了敦煌650MW配額。但酒泉對(duì)敦煌根本沒有支持性政策，總是從敦煌嘴里‘刨食’。我們自己跑下來的配額被酒泉削掉了。”知情人士透露，酒泉在撰寫實(shí)施方案的時(shí)候把敦煌兩個(gè)字后面加上了“敦煌區(qū)域”，將酒泉的瓜州、肅北、阿克塞這三個(gè)地區(qū)沒有備案的項(xiàng)目都放在“敦煌區(qū)域”內(nèi)了。瓜州、肅北、阿克塞的存量項(xiàng)目約190MW，如果650MW配額納入這三個(gè)區(qū)域，敦煌的存量項(xiàng)目也能解決完備案。但是，沒有但是。

相比酒泉其他地區(qū)，敦煌的送出條件是最好的。由于前期規(guī)劃較為完善，形成了750kv、330kv、110kv的完整電網(wǎng)體系，“而其他地區(qū)的電網(wǎng)條件比較差，即使配額給了他們，電力送出也有很大限制。”

敦煌能源局局長(zhǎng)趙廷乾表示，“酒泉可能給敦煌405MW的配額，還有102MW沒法解決。這些項(xiàng)目都是辦理完環(huán)評(píng)、土地預(yù)審、水土保持等相關(guān)文件后經(jīng)過核準(zhǔn)備案的項(xiàng)目。”即使受到限制，敦煌的100MW“黑戶”電站將有望解決“身份問題”。

武威某光伏園區(qū)負(fù)責(zé)人表示，建議國(guó)家政策調(diào)整的時(shí)候能夠給一個(gè)緩沖期，“2013年跑完前期手續(xù)拿到核準(zhǔn)的項(xiàng)目，說調(diào)整就調(diào)整了，調(diào)整后又要拿備案指標(biāo)，給企業(yè)影響太大了。”而一家國(guó)有企業(yè)并沒有抱怨太多，其項(xiàng)目負(fù)責(zé)人表示，“愿意承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)過去年的努力，已經(jīng)解決了部分備案指標(biāo)。”

甘肅的“黑戶”電站業(yè)主仍然在焦灼得等待國(guó)家能源局給出的最終解決意見，但多數(shù)業(yè)主都不抱樂觀態(tài)度。