一、研究背景 

化石能源的逐漸耗竭以及化石能源消耗造成的環(huán)境污染，是人類可持續(xù)發(fā)展面臨的兩大障礙，開發(fā)利用新的清潔能源是解決這兩大障礙的主要途徑。以可再生能源為主的新能源將是未來世界能源的主體，而太陽能將是重要一員。據(jù)有關(guān)預測，到21世紀末，太陽能發(fā)電將占世界總電力供應中的60%以上。

光伏發(fā)電因其資源最豐富和最清潔的獨特優(yōu)勢已經(jīng)成為各國競相重點發(fā)展的新能源。中國與新加坡的發(fā)展都受制于能源短缺，都希望通過發(fā)展新能源來改善本國的能源供給狀況。2010年中國正式將新能源確定為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，以發(fā)展核能、太陽能等為核心；新加坡在2006年發(fā)布了能源發(fā)展新政策，將太陽能產(chǎn)業(yè)作為新加坡新能源發(fā)展的重點。目前中國、新加坡兩國的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展均取得顯著成效：當前中國的太陽能產(chǎn)業(yè)規(guī)模全球最大，擁有天合光能、英利綠色能源等一批全球排名前茅的太陽能光伏企業(yè)，光伏技術(shù)也處于世界先進水平；新加坡的太陽能研發(fā)和生產(chǎn)自2006年以來也有很大進展：2008年成立的新加坡太陽能研究所（SERIS），取得了研發(fā)出新型混合鈣鈦礦太陽能電池材料等重大成果。吸引了中國的天合光能、英利綠色能源以及挪威可再生能源集團(REC)等全球排名前十的光伏制造企業(yè)在新加坡設(shè)立區(qū)域總部和研發(fā)、生產(chǎn)中心。根據(jù)新加坡政府的設(shè)想，新加坡將被打造成全球清潔能源領(lǐng)袖城市，太陽能將成新加坡清潔能源產(chǎn)業(yè)的核心，預計將雇用7000人，2015年將創(chuàng)造17億新元的國內(nèi)產(chǎn)品總值。

在促進光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，中國、新加坡都實施了一些財稅扶植政策，這些政策取得了較明顯的成效。通過比較兩國的扶植光伏的相關(guān)財稅政策，可以找出政策的差異，取長補短。本文通過對兩國扶植光伏產(chǎn)業(yè)的財稅政策的對比分析，以此為基礎(chǔ)來探討我國相關(guān)政策的改善。

二、中國扶植光伏產(chǎn)業(yè)的財稅政策主要內(nèi)容

雖然在1975年中國就建立了民用太陽能電池廠，但囿于對太陽能發(fā)電前景的認識不足，在2005年之前，中國對光伏產(chǎn)業(yè)并未給予太多的政策扶植。2005年《中華人民共和國可再生能源法》頒布之后，中國扶植新能源發(fā)展的各類政策不斷增加。2009—2013年期間，出臺了以“金太陽”示范工程為標志的一系列扶植政策。目前中國扶植光伏產(chǎn)業(yè)的財稅政策措施主要表現(xiàn)為以下三個方面：

（一）對光伏發(fā)電和光電應用建筑的示范項目給予財政補貼

中國對光伏產(chǎn)業(yè)的財政補貼主要是三個方向：（1）“金太陽”示范工程的光伏發(fā)電項目。2009年中國財政部等發(fā)布了《關(guān)于實施金太陽示范工程的通知》，此后，又分別于2011年、2012年出臺了相關(guān)文件。根據(jù)這些文件規(guī)定，中國對列入“金太陽”示范項目的并網(wǎng)光伏發(fā)電、獨立光伏發(fā)電、光伏發(fā)電關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)化等給予補助，補助標準逐年調(diào)整。2011年的補助標準是晶體硅組件的項目補助9元/瓦，非晶硅薄膜組件的8元/瓦；2012年補助標準原則上為7元/瓦。（2）光電建筑示范項目。為加快太陽能技術(shù)在建筑領(lǐng)域的應用，2009年中國財政部等發(fā)布了《關(guān)于加快推進太陽能光電建筑應用的實施意見》，隨后又在2010年、2011年和2012年連續(xù)出臺了有關(guān)政策文件。這些政策文件規(guī)定國家財政支持實施“太陽能屋頂計劃”，對光電建筑應用示范工程予以補助，補助范圍和補助標準也是逐年調(diào)整。3.分布式光伏發(fā)電項目。2013年中國財政部出臺《關(guān)于分布式光伏發(fā)電實行按照電量補貼政策等有關(guān)問題的通知》，規(guī)定對金太陽示范工程、太陽能光電建筑應用示范項目以外的分布式光伏發(fā)電項目，實行按電量補貼，補貼期限原則上為20年，補貼標準根據(jù)光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)模、發(fā)電成本變化情況等因素，逐步調(diào)減。

（二）對光伏產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠

中國光伏企業(yè)的稅收優(yōu)惠主要有以下幾個方面：一是增值稅優(yōu)惠。2013年出臺的《關(guān)于光伏發(fā)電增值稅政策的通知》規(guī)定，自2013年10月1日至2015年12月31日，對納稅人“銷售自產(chǎn)的利用太陽能生產(chǎn)的電力產(chǎn)品，實行增值稅即征即退50%”的政策。二是所得稅優(yōu)惠，企業(yè)研發(fā)費用符合條件的可以按規(guī)定在計算應納稅所得額時加計扣除，被認定為高新技術(shù)企業(yè)的可以享受15%的優(yōu)惠稅率。三是企業(yè)兼并重組，符合條件的可以按規(guī)定享受稅收優(yōu)惠。四是產(chǎn)品出口退稅，太陽能電池、太陽能熱水器出口享受17%的退稅，硅片（單晶硅除外）為13%。

（三）對分布式光伏發(fā)電免征相關(guān)政府性基金

2013年中國國務院發(fā)布的《國務院關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》中規(guī)定，“對分布式光伏發(fā)電自發(fā)自用電量免收可再生能源電價附加等針對電量征收的政府性基金”。隨后財政部出臺的《關(guān)于對分布式光伏發(fā)電自發(fā)自用電量免征政府性基金有關(guān)問題的通知》明確了對分布式光伏發(fā)電免征可再生能源電價附加、國家重大水利工程建設(shè)基金、大中型水庫移民后期扶持基金和農(nóng)網(wǎng)還貸資金等項政府性基金。

三、新加坡扶植光伏產(chǎn)業(yè)的財稅政策主要內(nèi)容

新加坡經(jīng)濟發(fā)展局（EDB）發(fā)展太陽能產(chǎn)業(yè)的決定是在2006年正式公布的，政策的針對性頗強，充分利用新加坡自身優(yōu)勢，取得了顯著成效。新加坡扶植光伏產(chǎn)業(yè)的財稅政策主要有：

（一）對太陽能裝機的補貼

2011年新加坡經(jīng)濟發(fā)展局清潔能源辦公室公布了太陽能裝機補貼計劃，對新建商業(yè)或工業(yè)用建筑的太陽能光伏裝機進行補貼，補貼項目的最小裝機容量要求為50kW。已有建筑也可申請，針對具體情況單個審批。補貼額度為項目建設(shè)成本的30%，單個項目補貼額上限為100萬新元。此外，新加坡還先后推出了約1100萬新元的太陽能光伏浮島、預計投資1330萬新元的蔡厝港自來水廠和登格蓄水池實施兩項太陽能試點項目等。

（二）對光伏研發(fā)的投資

自2007年以來新加坡不斷增加對新能源等潔凈科技的研發(fā)投資。在2007—2010年期間，新加坡約投入7億新元用于相關(guān)研發(fā)和培訓工作。2010年9月，新加坡政府又推出了10億新元的國家創(chuàng)新挑戰(zhàn)項目，主要用于在清潔能源、能源安全、交通、環(huán)境持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域的研發(fā)。對光伏產(chǎn)業(yè)的研發(fā)，新加坡政府非常重視。據(jù)新加坡經(jīng)濟發(fā)展局潔凈科技及建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施執(zhí)行司長吳自強介紹，2007年以來，新加坡已經(jīng)投入約10億新元研發(fā)資金設(shè)立國家級研究所。2007年新加坡還設(shè)立了為期5年清潔能源獎學金計劃，每年供30個學生出國深造，獎學金總額2000萬新元。

（三）對光伏產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠

新加坡的稅收優(yōu)惠主要依據(jù)《公司所得稅法案》和《經(jīng)濟擴展法案》，以及每年政府財政預算案中的一些優(yōu)惠政策。新加坡沒有專門針對光伏產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。但目前新加坡的公司所得稅稅率是17%，這相對于大多數(shù)國家而言都是非常優(yōu)惠的；并且沒有資本利得稅。此外，還有各項稅收優(yōu)惠措施，如：如對具有新技術(shù)開發(fā)性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)給予5~15年的免稅期；出口產(chǎn)品的生產(chǎn)可以享受最高達所獲利潤90%的免稅待遇等。

四、兩國扶植光伏產(chǎn)業(yè)財稅政策的對比

中、新兩國發(fā)展光伏的策略重點有所不同，中國基于國內(nèi)雄厚的產(chǎn)品生產(chǎn)能力和人工成本優(yōu)勢，重在產(chǎn)品生產(chǎn)；而新加坡則是基于其原有的電子和材料領(lǐng)域技術(shù)優(yōu)勢和便利的商貿(mào)環(huán)境，重在光伏技術(shù)研究、測試，鼓勵各國企業(yè)在新加坡進行創(chuàng)新型清潔能源解決方案的研發(fā)、測試和驗證，然后向全球輸出。中、新兩國扶植光伏產(chǎn)業(yè)的財稅政策也是在各國光伏產(chǎn)業(yè)政策定位的大環(huán)境下作出的，兩國扶植光伏產(chǎn)業(yè)的財稅政策對比如下：

（一）財稅政策支持的重點不同

中國扶植光伏產(chǎn)業(yè)的政策，多數(shù)是重生產(chǎn)、重投資，對技術(shù)研發(fā)支持不足。袁見和安玉興（2014）從政策文本視角對中國國家層面太陽能光伏產(chǎn)業(yè)政策的研究表明，中國光伏產(chǎn)業(yè)政策中的研發(fā)政策不足，促進生產(chǎn)的政策占34.4%，投資政策占29.5%，而涉及研發(fā)的政策只占8.2%。而新加坡對光伏領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)非常重視，通過政府投資、設(shè)立專項獎學金等支持技術(shù)研發(fā)和人才培養(yǎng)。

（二）財政補貼范圍、力度不同

中、新兩國都對光伏應用領(lǐng)域?qū)嵤┴斦a貼政策。中國的多個政策文件均規(guī)定了對光伏發(fā)電、光電建筑應用項目的財政補貼，涉及光伏發(fā)電系統(tǒng)、光電建筑關(guān)鍵設(shè)備等多個方面。新加坡的太陽能裝機補貼計劃也為商業(yè)和工業(yè)建筑的太陽能裝機提供補貼。財政補貼政策都在一定程度上推動了本國光伏發(fā)電應用的發(fā)展，但中國對光伏發(fā)電應用推廣示范的補貼范圍、力度均遠超新加坡，使得近年來中國光伏裝機量大幅提升。2012年中國光伏裝機量4.5GW，2013年中國光伏裝機12GW，今后幾年中國光伏裝機量也將穩(wěn)定在10GW左右。在并網(wǎng)發(fā)電上，據(jù)中國電監(jiān)會監(jiān)測，截至2012年底已并網(wǎng)項目1.19GW。新加坡的光伏裝機量相對就少了許多，據(jù)2012年亞太光伏展會上新加坡貿(mào)易工業(yè)部部長Lee Yi Shyan的表示，2012年新加坡電網(wǎng)太陽能并網(wǎng)累計裝機容量為5.5MW。

（三）稅收優(yōu)惠方式、程度不同

中、新兩國稅制不同，對光伏產(chǎn)業(yè)給予的稅收優(yōu)惠方式也有較大差別。兩國的光伏產(chǎn)業(yè)可能享受到的主要稅收優(yōu)惠情況對比見表1。



就中、新兩國對光伏產(chǎn)業(yè)的稅收政策來看，雖然中國在2013年專門針對光伏發(fā)電出臺了稅收優(yōu)惠政策，但由于新加坡整體稅負水平較輕，是低稅國家，同時稅收優(yōu)惠方式多樣，優(yōu)惠期限長，因此，整體來看，光伏企業(yè)在新加坡能享受更多的稅收優(yōu)惠。

（四）政策對國際貿(mào)易的影響不同

雖然中、新兩國都是WTO成員，但對于WTO規(guī)則的理解和運用，新加坡要遠遠優(yōu)于中國，新加坡的有關(guān)政策更符合WTO規(guī)則。而中國扶植光伏產(chǎn)業(yè)的財政補貼和稅收優(yōu)惠多數(shù)是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，同時，一些稅收優(yōu)惠的專向性又很強，如增值稅退稅政策，這就導致中國的扶植政策較容易就違反了WTO的《補貼與反補貼協(xié)議》，招致歐美等國的“反補貼”，造成中國光伏產(chǎn)品外貿(mào)環(huán)境惡化。

五、完善我國財稅政策的建議

基于上述分析，筆者就完善我國扶植光伏產(chǎn)業(yè)財稅政策提出兩點建議如下：

（一）中國應增加對光伏研發(fā)的政府投入

光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展最終取決于市場對光伏產(chǎn)品的有效需求。要形成大規(guī)模的市場需求，就必須使光伏發(fā)電的成本不斷下降，使其能夠與火電進行競爭。而降低光伏發(fā)電項目成本的途徑：一是生產(chǎn)規(guī)模擴張；二是直接電價補貼；三是技術(shù)創(chuàng)新。當前，我國光伏產(chǎn)業(yè)經(jīng)過2003—2007年和2009—2010年兩個階段的高速發(fā)展，規(guī)模擴張的邊際效應正在遞減。電價補貼雖然可以支持光伏發(fā)電項目，但有扭曲價格擾亂市場的弊端，同時還會增加財政負擔，因此不宜長期使用。未來，光伏發(fā)電成本降低的動力將主要來自光伏新技術(shù)、新材料。中國應增加對光伏研發(fā)的政策支持，加大光伏技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域的政府投入，借鑒新加坡扶植光伏研發(fā)的一些做法，推動太陽能新技術(shù)、新材料的研發(fā)和光伏研發(fā)人才的培養(yǎng)。

（二）中國應調(diào)整光伏生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補貼政策以改善外貿(mào)環(huán)境

對于目前中國光伏產(chǎn)業(yè)遭受歐美國家的“反補貼”，中國還是應該調(diào)整一些明顯有違WTO規(guī)則精神的補貼政策，以利于改善我國光伏產(chǎn)品的出口環(huán)境。一是減少對生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補貼；二是對屬于WTO規(guī)則禁止性補貼的出口補貼、稅收優(yōu)惠等應逐步取消；三是將容易被認定為具有專向性的補貼和稅收優(yōu)惠調(diào)整為普適性、平等性措施，對內(nèi)、外資企業(yè)給予國民待遇，新加坡的稅收優(yōu)惠政策值得中國借鑒。

（本文獲得廣西高校重點研究基地“北部灣經(jīng)濟區(qū)新興產(chǎn)業(yè)財稅政策研究中心”支持）