分布式光伏發(fā)電是國際先進國家開發(fā)利用太陽能的主要方式，在我國，對緩解可再生能源電力集中開發(fā)面臨的“棄風”、“棄光”限電問題，減少集中式開發(fā)的補貼需求，特別是增加城市中的清潔能源供應(yīng)具有重要意義。2013年以來，國家通過頒布電價、加大補貼、簡化審批等方式，制定了規(guī)模化發(fā)展分布式光伏發(fā)電的戰(zhàn)略。但一年多以來，我國分布式光伏發(fā)展規(guī)模仍低于預(yù)期，屋頂協(xié)調(diào)難、融資貸款難、商業(yè)模式單一等問題仍普遍存在。為識別當前制約我國分布式光伏發(fā)展的瓶頸問題，分析深層次原因，提出完善政策建議，我們于2014年7月、8月和10月分別赴廣東省三水市、浙江省嘉興市，以及山東省聊城、濟南、泰安、淄博、濰坊、青島等市開展了調(diào)研。

一、我國分布式光伏發(fā)展背景

太陽能光伏是一個高新技術(shù)行業(yè)，我國光伏產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了幾個發(fā)展階段。從2003年開始實施“送電到鄉(xiāng)”等國家扶貧項目起步，到2005年《可再生能源法》頒布，國內(nèi)興起了一批光伏產(chǎn)品制造企業(yè)，在江蘇、浙江、江西、河北等省，逐漸形成了光伏產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，并涌現(xiàn)了尚德、英利、賽維LDK等十幾家在國際資本市場上市、市場份額全球領(lǐng)先的企業(yè)。但由于光伏發(fā)電成本較高，這些企業(yè)主要以出口國外市場為主，國內(nèi)市場應(yīng)用規(guī)模很小。自2009年全球金融危機以來，國際光伏市場需求大幅萎縮，尤其是自2011年開始，歐美國家對我國光伏產(chǎn)業(yè)實施“雙反”調(diào)查，隨后征收高額關(guān)稅，嚴重依賴國際市場的國內(nèi)光伏企業(yè)面臨生死存亡?？紤]到十年來光伏產(chǎn)品價格下降了幾乎一個量級，為支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國家從2013年開始，提出大力擴大國內(nèi)光伏市場應(yīng)用。分布式光伏貼近電力用戶，節(jié)省了輸配電成本，大大降低了補貼需求，同時也是城市中為數(shù)不多的可開發(fā)清潔能源，因而國家提出要大力開拓分布式光伏發(fā)電市場。相關(guān)政府部門當年陸續(xù)出臺了光伏發(fā)電價格、補貼、稅收等方面相關(guān)鼓勵政策，頒布了分布式光伏項目備案、并網(wǎng)接入等管理規(guī)定，并提出未來幾年每年新增光伏發(fā)電1000萬千瓦、其中分布式占800萬千瓦的發(fā)展目標，還將建設(shè)18個分布式光伏發(fā)電示范區(qū)，并將聯(lián)合國家開發(fā)銀行，在示范區(qū)內(nèi)探索規(guī)模化的商業(yè)開發(fā)和融資模式。電網(wǎng)公司也公布了分布式項目并網(wǎng)條例和標準，簡化并網(wǎng)程序。浙江、江西等省市縣各級政府出臺了額外補貼政策，加大支持力度。

然而，盡管各級政府高度重視、聯(lián)合施策，我國分布式光伏發(fā)展仍低于預(yù)期。截至2014年上半年，光伏發(fā)電并網(wǎng)總裝機容量2108萬千瓦，其中分布式光伏394萬千瓦，僅占19%，與發(fā)展目標相差甚遠。特別是在2013、2014年國家和地方政府密集出臺多項支持政策條件下，2014年上半年分布式光伏新增裝機84萬千瓦，僅實現(xiàn)年度發(fā)展目標的十分之一。

二、調(diào)研概況

（一）廣東三水調(diào)研情況

國家設(shè)立分布式光伏示范區(qū)的目的，是發(fā)揮園區(qū)管委會較強的管理溝通能力，從而解決屋頂協(xié)調(diào)、企業(yè)誠信擔保、融資平臺建立等問題。調(diào)研了解到，為鼓勵分布式光伏應(yīng)用，三水工業(yè)園區(qū)將各種地方政策與國家鼓勵政策相結(jié)合，要求區(qū)內(nèi)新建的廠房，必須與政府簽訂屋頂使用合同，對分布式光伏發(fā)電量，給予節(jié)能減排折減優(yōu)惠，并組織專業(yè)機構(gòu)，對新建建筑和已有建筑屋頂安裝光伏的安全性進行審查。國家預(yù)期通過園區(qū)管委會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多個企業(yè)屋頂建設(shè)分布式光伏項目的試點，在實際中也得到了有效執(zhí)行。

但從調(diào)研了解的情況看，三水示范區(qū)的分布式光伏項目建設(shè)進度較緩。到2014年上半年，三水分布式光伏示范區(qū)已建成13兆瓦屋頂光伏發(fā)電項目，其中只有約50千瓦是享受2013年出臺的0.42元/千瓦時補貼的分布式光伏項目，其余都是享受初投資補貼的“金太陽示范工程”項目。主要原因不在于備案、并網(wǎng)、補貼等過去困擾分布式光伏發(fā)展所存在的問題，主要還是融資問題沒有得到有效解決。

為專門支持示范區(qū)建設(shè)，國家能源局和國開行聯(lián)合發(fā)文，要在示范區(qū)內(nèi)成立以企業(yè)信用為基礎(chǔ)、以市場化方式運作的地方融資平臺，國開行向該平臺提供授信，平臺以委托貸款等有效的資金運作方式，向符合條件的對象提供融資支持。三水示范區(qū)也嘗試開展了融資模式創(chuàng)新，成立了由三水園區(qū)管委會及其他兩家企業(yè)共三家主體共同出資組建的股份制公司，以此作為融資平臺。為降低風險，國開行要求地方政府為這筆貸款提供擔保。雖然地方政府在發(fā)展分布式光伏方面非常積極，但這種擔保會占用地方政府舉債空間，影響地方政府整體融資能力，地方政府對此難以下定決心。項目公司無奈提出由股東按照股份比重提供相應(yīng)金額擔保的方式獲得國開行資金，即傳統(tǒng)的股東擔保融資方式，這也意味著建立地方融資平臺的模式?jīng)]有取得實質(zhì)性突破，國家計劃通過政策性銀行支持開展融資平臺建設(shè)沒有達到預(yù)期的目的。

（二）浙江嘉興調(diào)研情況

浙江分布式光伏發(fā)展排名全國第一，與其光伏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)強、省市政府高度重視光伏發(fā)展密切相關(guān)。浙江是全國分布式光伏補貼力度最大、出臺時間最早的省份。在國家對分布式光伏補貼0.42元/千瓦時的基礎(chǔ)上，浙江省2013年出臺了全省再補貼0.1元/千瓦時的優(yōu)惠政策。2014年前三個季度，浙江新增分布式光伏28萬千瓦，位居全國前列。

雖然嘉興并不是國家確定的分布式光伏示范區(qū)，但圍繞海潤等光伏龍頭企業(yè)，嘉興較早制定了著力發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)“五位一體”綜合創(chuàng)新戰(zhàn)略，即光伏裝備產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)、光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系建設(shè)與體制創(chuàng)新、光伏發(fā)電集中連片開發(fā)的商業(yè)模式創(chuàng)新、適應(yīng)分布式能源的區(qū)域智能電網(wǎng)建設(shè)、政策集成支持體系創(chuàng)新相結(jié)合，力圖打造新能源帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。為此，嘉興市在國家和省級補貼的基礎(chǔ)上，再提出全市補貼0.1元/千瓦時的刺激政策，而下轄秀洲區(qū)更是提出再給予1元/瓦投資補貼的第四級補貼政策。秀洲區(qū)規(guī)劃建設(shè)6.1萬千瓦分布式光伏發(fā)電應(yīng)用示范區(qū)項目，截止2014年6月，全區(qū)已建成2萬千瓦，占全省新增規(guī)模的2%，相當于很多省的裝機規(guī)模。嘉興市下轄的桐鄉(xiāng)、南湖、海寧等區(qū)縣，也都類似的補貼政策。

嘉興市分布式光伏發(fā)展的成功經(jīng)驗是政府發(fā)揮了積極引導作用。嘉興市工業(yè)園區(qū)管委會對工業(yè)園區(qū)的屋頂進行統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一管理，妥善解決好屋頂業(yè)主、光伏發(fā)電業(yè)主、電力用戶三方的利益關(guān)系問題，落實屋頂資源，實施硬措施。

雖然圍繞促進光伏產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的嘉興模式取得了一定突破，但應(yīng)該看到，這些成績依賴于地方政府的大力支持，特別是省、市、區(qū)三級較大的資金補貼政策，這與嘉興經(jīng)濟實力較強有關(guān)，而這種補貼優(yōu)惠取消之后的后續(xù)成長力如何，也難以評估。

（三）山東濟南、濰坊等市調(diào)研情況

山東是經(jīng)濟能源大省，電力需求量大，憑借較多工業(yè)廠房屋頂、用電負荷大的優(yōu)勢，建設(shè)了一批投資回報效益較好的分布式光伏項目，近年來分布式光伏發(fā)展較快，2014年上半年并網(wǎng)容量達到25.4萬千瓦。通過光伏開發(fā)企業(yè)與傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)合作的形式，拓展了分布式光伏可開發(fā)資源。如山東高速集團與英利太陽能公司合作，計劃在山東高速服務(wù)區(qū)、護坡、互通立交閑置土地、大型工礦企業(yè)、蔬菜、養(yǎng)殖大棚、沿海灘涂、池塘等規(guī)劃建設(shè)100萬千瓦分布式光伏電站。英大新能源公司與山東海化集團合作，在濰坊利用堿渣綜合治理土地計劃建設(shè)20萬千瓦分布式光伏項目，以5條35千伏電壓線路就近直供濰坊純堿廠、濱海開發(fā)區(qū)等用電需求。由于這些項目規(guī)模較大，母公司具有開發(fā)實力和貸款擔保能力，實質(zhì)是以投資建設(shè)電站但享受分布式光伏優(yōu)惠政策的方式進行開發(fā)，繞開了分布式光伏開發(fā)的收益分享機制復雜、融資擔保困難等問題。

調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，2014年國家能源局給山東省下達了100萬千瓦的年度光伏發(fā)展計劃，其中20萬千瓦是光伏電站、80萬千瓦是分布式光伏。但實際建設(shè)情況是集中式電站較多，分布式項目完不成指標。原因是電站項目電量全部銷售電網(wǎng)，收益可以保障，分布式需協(xié)調(diào)利益相關(guān)方關(guān)系復雜，及時回收電費具有不確定性。在2014年國家調(diào)整分布式光伏項目范圍之后，這些項目還是寧可將電量全部賣給電網(wǎng)，正是因為電網(wǎng)代為計量和收費的第三方售電模式仍不成熟。

三、當前制約分布式光伏發(fā)展的瓶頸問題分析

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然部分地區(qū)、部分項目仍存在電網(wǎng)接入難、補貼發(fā)放不及時、審批流程不透明等問題，但這些已不是困擾分布式光伏發(fā)展的主要障礙。當前制約我國分布式光伏規(guī)?；l(fā)展的主要瓶頸，是各種不確定性風險的存在導致項目收益預(yù)期不穩(wěn)定，難以形成完善的商業(yè)開發(fā)模式和投融資體系。這主要是因為：

（一）合同能源管理的商業(yè)模式存在較大市場風險

當前，我國分布式光伏發(fā)電項目的商業(yè)模式局限于兩種：一是自有屋頂，自發(fā)自用，余電上網(wǎng)；二是合同能源管理，光伏系統(tǒng)開發(fā)商在業(yè)主屋頂建設(shè)項目，向業(yè)主供電，也可以余電上網(wǎng)，協(xié)商利益分成關(guān)系。由于自有屋頂?shù)钠髽I(yè)，并不是專門的發(fā)電企業(yè)，因而，一般情況下，我國以提供合同能源服務(wù)的第三方開發(fā)分布式光伏系統(tǒng)模式為主。但由于我國尚沒有建立有效的誠信體系，使得合同能源服務(wù)公司面臨著屋頂業(yè)務(wù)不交電費的違約風險，而一般金融系統(tǒng)沒有精力通過司法手段去降低這類不確定性帶來的風險，因而不愿意對此類項目給予融資。合同能源服務(wù)的融資難，在節(jié)能服務(wù)管理領(lǐng)域普遍存在，昭示了分布式光伏項目的融資模式需要有較大的創(chuàng)新突破。

（二）屋頂業(yè)主長期穩(wěn)定用電的風險難以消除

我國目前的補貼模式，要求擁有屋頂業(yè)主必須有較大自用電量比例，這是因為分布式光伏項目的收益包括兩個部分：一是減少的光伏發(fā)電抵消的從電網(wǎng)購電的電費支出，通常工商業(yè)電價0.8—1元/千瓦時；二是0.42元/千瓦時的補貼。如果自用比例較低，光伏電力只能輸送到網(wǎng)上，那項目將只能獲得當?shù)鼗痣娚暇W(wǎng)價格的收益，這個水平一般在0.3—0.4元/千瓦時，大大低于工商業(yè)電價。因而，如果屋頂用戶電量降低，將大大降低項目收益，極端情況下，如果屋頂業(yè)務(wù)的企業(yè)倒閉，完全沒有電力消費，分布式光伏項目將不得不全部上網(wǎng)，項目收益將大大低于預(yù)期。

（三）現(xiàn)有電力體制機制限制了分布式項目擴大收益的可能

我國《電力法》規(guī)定，一個售電區(qū)只能有一個電力供應(yīng)商。在電力短缺、計劃經(jīng)濟時代，這對保障電力供應(yīng)、理順電力建設(shè)非常必要。但這個規(guī)定大大限制了貼近電力用戶的分布式發(fā)電項目建設(shè)。雖然國家相關(guān)部門專門出臺文件豁免了分布式光伏項目的發(fā)電許可權(quán)，但這些項目仍只能“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”，在自身無法消納全部電力的情況下，無法向相鄰的電力用戶供電。因而，分布式光伏項目的投資人只能尋找同時滿足足夠大的屋頂面積、有足夠大自用電特征的屋頂項目，這大大局限了我國分布式光伏市場的發(fā)展空間。

（四）行業(yè)信息不透明束縛了投資人的決策空間

分布式光伏項目一般有20年的發(fā)電壽命，但目前我國尚未建立分布式光伏項目信息數(shù)據(jù)庫，光伏產(chǎn)品參差不齊，開發(fā)商、運營商的能力也無法評估，項目年發(fā)電量等信息沒有充分披露的渠道。對投資者而言，這些都使得他們無法衡量項目的真正品質(zhì)。由于沒有成熟的資產(chǎn)評估體系，保險公司實質(zhì)性介入不足，使得整個分布式光伏行業(yè)的風險共擔能力大大受限。

正是由于存在上述的諸多風險，金融機構(gòu)普遍無法將分布式光伏系統(tǒng)當作一個可帶來穩(wěn)定收益的資產(chǎn)。金融機構(gòu)認為，難以真實評估分布式光伏系統(tǒng)的現(xiàn)金收益，無法對項目給予有現(xiàn)金流擔保的貸款。因而，不僅商業(yè)性銀行沒有介入分布式光伏的項目融資，連國開行這樣的政策性銀行在金融創(chuàng)新上也存在著諸多顧慮。總之，從調(diào)研了解到的情況看，分布式光伏系統(tǒng)無需燃料的發(fā)電效益及其帶來的顯著環(huán)境效益，都無法轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑谙到y(tǒng)認可的抵押能力，整個行業(yè)缺乏證券化能力，嚴重缺乏持續(xù)不斷、有活力的資金投入。

四、國外發(fā)展分布式光伏經(jīng)驗

國際上分布式光伏發(fā)展較好的國家具備三方面有利條件：一是具有競爭性的電力市場，二是對可再生能源發(fā)展制定了較大力度的經(jīng)濟激勵政策，三是投資市場具備完善的信用體系。

電力市場開放競爭，市場參與主體活躍。德國一直是光伏發(fā)電領(lǐng)先國家，且80%光伏項目是以居民為開發(fā)主體的分布式光伏。普通居民對投資光伏系統(tǒng)具有可行性、積極性，除其房屋以獨棟建筑為主、具有屋頂資源外，更重要的是其開放競爭的電力市場。只要符合安全、環(huán)保、土地使用、并網(wǎng)標準等要求，投資者參與可再生能源電源開發(fā)的申請手續(xù)便捷，市場進入門檻較低。通過上下網(wǎng)安裝兩個電表，分布式光伏開發(fā)者既可以“自發(fā)自用，余電上網(wǎng)”，也可以全部出售，甚至可以集連成片、以股份形式共同開發(fā)并分享發(fā)電收益。美國加州等實行“凈電表”政策，電量也可以自由買賣，競爭性電力市場是重要的前提。

可再生能源發(fā)電支持力度大，保障了分布式光伏發(fā)電的市場競爭力。德國、日本等國光伏發(fā)電系統(tǒng)建設(shè)成本都顯著高于我國，基本是我國的兩倍以上，但分布式光伏發(fā)電收益穩(wěn)定、盈利空間遠高于我國，德國前兩年甚至出現(xiàn)了分布式光伏發(fā)展超過預(yù)期，政府主動控制發(fā)展規(guī)模的情況，主要得益于這些國家較大力度且持續(xù)穩(wěn)定的政策支持。政策支持力度包括兩方面：一方面是對可再生能源發(fā)電本身的支持，如德國、日本實施固定電價政策，美國實施配額制和“凈電表”政策等；另一方面，更重要的是通過稅收手段等增加化石能源利用成本，內(nèi)部化其環(huán)境外部性成本，高電價使分布式光伏獲得了公平競爭環(huán)境，具有市場競爭力。德國2014年居民電價約為26歐分/千瓦時（2.2元/千瓦時）左右，電價中各類稅收約占一半，主要是資源稅和環(huán)境稅種。在較高穩(wěn)定的收益率面前，分布式光伏成為養(yǎng)老金、保險等爭相追求穩(wěn)定回報的投資熱點領(lǐng)域。

投融資市場信用體系完備，為創(chuàng)新融資模式提供了基礎(chǔ)。美國、德國對分布式光伏系統(tǒng)投資者都建立了完善的信用系統(tǒng)，包括對組件采購、系統(tǒng)維護、電量生產(chǎn)等數(shù)據(jù)都進行實時統(tǒng)計，信息透明、及時公布，對投資者權(quán)益進行了保護，且便于對資產(chǎn)評定和估值，有利于光伏資產(chǎn)證券化。美國Solarcity公司就創(chuàng)新建立了這樣一個融資平臺，利用美國投資新能源可抵扣稅的鼓勵政策，通過統(tǒng)一租賃屋頂資源，負責項目選址、開發(fā)、運營，與屋頂業(yè)主獲取、分享電費和抵稅收益。由于資產(chǎn)盈利性好，公司上市并獲取了良好信譽，將光伏資產(chǎn)證券化并向投資公司、社會資本等融資，并與特斯拉電動汽車、谷歌等公司等合作開拓新的市場，形成了良性循環(huán)。

五、促進我國分布式光伏發(fā)展的思考

分布式光伏是“第三次工業(yè)革命”所描述的能源網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合的核心技術(shù)，發(fā)展分布式光伏是實現(xiàn)新一輪能源革命的重要特征，是全球大勢所趨。就我國當前而言，分布式光伏項目投資金額小，是最易吸引社會資本的領(lǐng)域。但實際情況是，一方面大量的社會資金找不到合適的投資領(lǐng)域，只能投向房地產(chǎn)等過剩產(chǎn)能領(lǐng)域；另一方面是類似分布式光伏等新興行業(yè)缺乏足夠的資金支持，步履維艱。

雖然我國的體制機制與國外的情況有很大差異，但國外在創(chuàng)建有利于新能源發(fā)展的制度環(huán)境方面值得我們借鑒。為此，提出如下建議：

（一）切實落實已有政策，清除各種風險

一是地方政府統(tǒng)一規(guī)劃、加強協(xié)調(diào)，對新建廠房、公共建筑、高速和加油站閑置空間等提出建設(shè)分布式光伏的要求，預(yù)留場地、規(guī)范標準，保障分布式光伏資源來源。

二是加強監(jiān)管，加大對地方政府和地方電網(wǎng)公司的監(jiān)管力度，強化監(jiān)督機制，對分布式光伏政策落實情況進行定期監(jiān)督、檢查、報告，對相關(guān)政策機制進行不斷完善，及時調(diào)整不足之處，清除政策落實執(zhí)行中存在的障礙。

三是完善管理程序，進一步規(guī)范項目備案、并網(wǎng)、補貼發(fā)放流程，保障項目收益持續(xù)穩(wěn)定，盡可能消除不必要的政策實施層面風險。

（二）開展電力運營模式創(chuàng)新

必須改變電網(wǎng)公司的盈利模式，將其“購售電”價差盈利的模式，改為政府考核運營管理效率、核定盈利水平的模式。只有這樣，電網(wǎng)企業(yè)才會真正開放分布式光伏項目在配電端的發(fā)展，光伏發(fā)電沖抵其售電量不會影響其收益，從而使分布式光伏能夠向第三方售電，拓寬了對適宜屋頂?shù)倪x擇范圍，從而大大降低自用電比例不足帶來的收益降低風險，并最終形成“第三次工業(yè)”所描述的千家萬戶發(fā)展分布式清潔能源的局面。

（三）創(chuàng)新投融資政策機制

在國家金融創(chuàng)新要求的鼓勵下，深圳前海分布式光伏示范區(qū)也開展過“眾籌”模式的金融創(chuàng)新，但這個“股權(quán)眾籌”的模式?jīng)]有消除投資風險，增加了協(xié)調(diào)多達上百人利益的新風險。從國外情況看，個人用戶總投資額不大、不存在第三方風險，是最易鼓勵發(fā)展的領(lǐng)域。因而，建議應(yīng)加大對江浙粵等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、有自住房屋居民或農(nóng)戶的小額金融支持力度。

未來，必須要推動分布式光伏資產(chǎn)可證券化，其核心是建立透明的信息披露體系，對組件商情況、組件產(chǎn)品質(zhì)量、開發(fā)商資質(zhì)、項目發(fā)電量、地方政策變動等信息公開化、透明化，在此基礎(chǔ)上建立完善項目風險評估機制，并吸引保險機構(gòu)的介入，建立風險共擔機制，從而為電站產(chǎn)權(quán)交易等新型分布式光伏項目融資機制的建立創(chuàng)造條件。

（作者單位：國家發(fā)展改革委能源所）