文/張樹偉 （系中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院能源經(jīng)濟(jì)系教授）

日前，《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號文）全文終于正式公布。在此之前，政府部門不斷就改革的方向與要點(diǎn)進(jìn)行解釋與溝通，電力行業(yè)以及媒體的不斷跟進(jìn)與更新，使得全社會對這一改革動向的關(guān)注程度不斷增加。現(xiàn)在，這一客觀上將指導(dǎo)未來若干年（盡管具體時間表仍不清楚）電力體系改革方向的“頂層設(shè)計”文件已經(jīng)沒有懸念。

那么懸念就變成了：基于既有9號文的意見，電力改革如何從方向變成行動，作用于電力體系的產(chǎn)業(yè)組織、行業(yè)管理、運(yùn)行機(jī)制規(guī)則與政策；在這一過程中，需要秉承何種價值標(biāo)準(zhǔn)，以判斷“好”還是“不好”；有哪些需要進(jìn)一步明確或者討論的問題，將潛在地影響電力改革推進(jìn)的成效與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這將是本文討論的主題。

9號文包含了體制改革之外的諸多內(nèi)容

——9號文包含的內(nèi)容林林總總，覆蓋了不僅是體制機(jī)制，而是整個電力行業(yè)發(fā)展的幾乎全面，特別是明確了很多的鼓勵與限制性的政策措施，解決市場失靈或者市場臨時缺位的問題，更像一個“大規(guī)劃”。嚴(yán)格地講，有相當(dāng)一部分內(nèi)容跟電力體制改革（組織、運(yùn)行與規(guī)制）并沒有直接關(guān)系。比如對分布式能源的鼓勵政策。無論是優(yōu)先上網(wǎng)還是優(yōu)惠電價，其基本的依據(jù)在于這類技術(shù)目前的高成本，以及可能的下降潛力，需要政策措施啟動這一下降過程，否則這類技術(shù)是無法進(jìn)入市場的，從而造成“死鎖”。這屬于政府政策手段消除市場失靈的范疇。

——電力體制改革與這些體制改革之外問題的關(guān)系，可以分為三類。它可能有助于此類問題的解決，或可能與這些問題完全無關(guān)，抑或可能會使這些問題變得棘手而必須輔以額外或者補(bǔ)充性的政策措施。但是，電力體制改革之于這些問題，最多只能算伴生影響（side effects）。

——第一類問題典型的，比如各種可再生能源與高效機(jī)組的優(yōu)先上網(wǎng)問題。如果建立了有效的電力競價市場，那么這些機(jī)組具有可變成本低的特點(diǎn)，將在競爭性的調(diào)度體系中擁有優(yōu)先地位，特別是在波動性可再生能源占比還不大的情況下。如果有了電力競價市場的基礎(chǔ)設(shè)施，那么調(diào)度順序的問題就不需要事先的“定位”排序了。另外一個例子是高耗能產(chǎn)業(yè)更合理的布局，轉(zhuǎn)移到資源富集地區(qū)的發(fā)展問題。電力市場的建立有望糾正電價的扭曲，消除對資源富集地區(qū)電力消耗的歧視，將高耗能配置到發(fā)展成本更低的地區(qū)去。

——第二類問題比如節(jié)能減排目標(biāo)與政策的實(shí)施。節(jié)能是解決能源安全的問題，減排是解決環(huán)境排放超標(biāo)與損失的問題，這二者都是市場失靈的部分，需要政府額外的政策與措施，比如加稅以反映實(shí)際的社會成本，以及提高排污標(biāo)準(zhǔn)減少排放。這屬于糾正市場失靈的問題，顯然不是市場本身建設(shè)的范疇。另外一個例子是風(fēng)電的優(yōu)惠標(biāo)桿電價支持體系，這也是克服市場失靈的政策手段。

——第三類問題比如規(guī)劃的角色與作用。改革涉及的主體越多，顯然過去那種大一統(tǒng)、無所不包的電力規(guī)劃的可應(yīng)用性就越低。因為每個主體都具有自主決策權(quán)，如果這一決策權(quán)并不影響其他人的成本與收益，那么這種權(quán)利就應(yīng)該得到尊重。在筆者看來，具有巨大外部性影響的主干電網(wǎng)規(guī)劃如何實(shí)施，是一個需要額外解決的問題。因為它涉及到電力系統(tǒng)的基本形態(tài)與電力流走向，具有很大的社會經(jīng)濟(jì)與投資決策影響。除此之外的所謂“統(tǒng)籌規(guī)劃”，必要性似乎并不明顯，也很難具有可行性。

——總之，在電力改革這個問題上，并不是正確的事情，就是需要體制改革去做的；而電力體制改革可能帶來一些新的問題，但是這些問題的解決需要額外的政策，也并不意味著改革本身是有問題的，需要推倒重來。體制機(jī)制的改革，主要在于建立市場運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)則與監(jiān)管能力；而不同的政策措施，著眼于解決市場失靈或臨時缺失條件下不同的政策目標(biāo)。相比動輒就需要“統(tǒng)籌”的說法，這一“分工”與著力點(diǎn)的明確，更能接近市場與政府運(yùn)行的合理邊界。

有待明確的事宜之一：電力改革成功的標(biāo)準(zhǔn)是什么？

——電力改革涉及到發(fā)電、輸電、配電、調(diào)度、售電與用電等多個方面，改革的實(shí)施路徑、工作組與時間表將陸續(xù)建立。可以預(yù)見的，這將持續(xù)比較長的時間。

——開放電網(wǎng)、公平接入無疑是這一改革文件的亮點(diǎn)之一，但是這一工作更像是個過程，并沒有明確的目標(biāo)。

——電價形成機(jī)制、市場化交易涉及到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，需要很高的能力與細(xì)節(jié)設(shè)計，并且受到諸多電力行業(yè)內(nèi)外因素的影響，就此設(shè)定成功的標(biāo)準(zhǔn)很難。

——售電側(cè)放開單獨(dú)本身可能力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，其市場發(fā)育的競爭者——電網(wǎng)同時具有輸、配電業(yè)務(wù)與售電業(yè)務(wù)，關(guān)聯(lián)交易的存在可能性很難保證市場競爭的公平性。對輸電網(wǎng)資產(chǎn)實(shí)施財務(wù)核算、功能與所有權(quán)方面的分離(unbundling)改革現(xiàn)在看來還比較遙遠(yuǎn)。

——那么有沒有一個相對簡單、容易被決策者與公眾理解的目標(biāo)呢？筆者的建議是，將若干年后的電價水平作為改革成功與否的目標(biāo)。

——筆者的研究團(tuán)隊過去兩年對我國的電價水平及其形成中燃料、發(fā)電、輸配端、稅負(fù)等因素的貢獻(xiàn)進(jìn)行了全面的分解研究，并進(jìn)行了國際比較，得出三個基本的結(jié)論：

——（1）中國電價水平相對于其效率前沿，偏高。特別考慮到我國裝備制造業(yè)的成本及其低廉，占電源主體的煤電、水電等設(shè)備的單位千瓦成本只有歐美國家的1/2甚至更低，但是其電力終端稅前價格并不低。通過電力體制改革釋放改革紅利，可以有效地降低電價，也是電力用戶集中的訴求。這是電價形成機(jī)制方面的含義。

——（2）中國的電價水平，相對主要發(fā)達(dá)國家，偏高?；趨R率轉(zhuǎn)換價格的比較，可度量（并且只可以）可貿(mào)易部門面臨國際均一產(chǎn)品價格的能源成本與競爭力問題。在這個方面，我國主要可貿(mào)易部門的電價水平已經(jīng)比美國高出50%以上，比歐洲享受可再生能源附加豁免、增值稅返還的大工業(yè)也高出不少?；诰用裰С鲐?fù)擔(dān)的角度，消費(fèi)同樣的電力，其占可支配收入的比重要高，這是影響居民生活水平的提高與福利水平不斷擴(kuò)大的一個因素。從這個角度，中國的電價是貴的。

——（3）中國電價水平相對于其可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，比如能源與環(huán)境資源使用的長期稀缺性，偏低。不同于前二者屬于實(shí)證研究的結(jié)論，這一條屬于“規(guī)范”意義上的政策建議。未來需要額外的政策手段（通常是資源稅或者消費(fèi)稅）抬高價格，抑制消費(fèi)。并利用這部分政府收入，支持“好”的方面（比如居民收入、其他消費(fèi)）的稅收減免，取得多重的政策紅利。

——現(xiàn)在的問題是：政府的政策手段并沒有歐洲那樣強(qiáng)度的體現(xiàn)（稅率還大大低于歐洲的水平），而總體終端價格也就比歐洲低10%甚至比肩了。關(guān)鍵的問題是：通過改革，提高產(chǎn)業(yè)效率；把價格搞正確，消除大部分的價格扭曲。有些扭曲是額外的政策目標(biāo)的需要，但是其理由必要要足夠充分。

——基于這種投入產(chǎn)出的效率現(xiàn)狀，筆者傾向于認(rèn)為，將總體電價水平的實(shí)質(zhì)性下降作為電力改革成果的標(biāo)準(zhǔn)將是合適的。從操作上來講，美國的電價水平，各種稅負(fù)比例較低，市場發(fā)達(dá)流動性強(qiáng)，是一個很好的參考指標(biāo)。一般國際上將美國的終端價格水平，作為其他國家能源價格存在補(bǔ)貼或者重稅的參考基準(zhǔn)?？紤]到世界能源價格日益具有聯(lián)動性，我國電力改革的成功標(biāo)準(zhǔn)，似乎可以設(shè)定為上網(wǎng)電價低于美國5%-10%左右，終端稅前電價水平始終低于美國10-20%左右?；谕度胍氐膬r格水平，這也是完全可以做到的。而稅后的電價水平，取決于稅負(fù)與各種基金的大小，不具有時間上的穩(wěn)定性，不宜作為標(biāo)準(zhǔn)。

有待明確的事宜之二：連續(xù)區(qū)間的指標(biāo)如何基于明確的價值標(biāo)準(zhǔn)確定？

——9號文中出現(xiàn)了諸多的原則性表述，比如跨省跨期電力交易要“經(jīng)濟(jì)、節(jié)能、環(huán)保、安全”等等。這些指標(biāo)有非常高密度的體現(xiàn)。但是，由于這些指標(biāo)并不存在二值選擇，而是在一個連續(xù)的區(qū)間上，這些指標(biāo)全部都需要參考性，以表達(dá)明確的意義與信息含量。參考系的選擇，比如相對于歷史水平的變化，發(fā)達(dá)國家的水平等等。這些都需要進(jìn)一步明確，以確定相應(yīng)的“政治性”標(biāo)準(zhǔn)。

——在這個方面，明確的價值標(biāo)準(zhǔn)，也就是判斷什么是好，什么是不好的價值標(biāo)準(zhǔn)必須顯性化，以最大程度的減少自由量裁。以“節(jié)能減排”為例，是不是能節(jié)能減排就好，或者越多越好？答案顯然是否定的。節(jié)能的意義只在于減少能源安全的擔(dān)憂，以及跨期的稀缺性。減排的投入如果大于了由于減少排放帶來的損失減少，那么整個社會的可支配資源是下降的，總體福利意味著損失。

——如果能源是當(dāng)?shù)刈畈幌∪钡馁Y源（比如內(nèi)蒙、云南資源富集地區(qū)），外送出去輸送成本也非常高昂，缺乏競爭力，那么本地發(fā)展高耗能將是最好的選擇，即使高耗能本身的效率低一些。高耗能多耗能，跟人力密集型工業(yè)多耗人，并沒有性質(zhì)上的區(qū)別。

——在政策的公開討論中，價值標(biāo)準(zhǔn)的明確無疑是前提。以霧霾治理為例，核電、水電與遠(yuǎn)距離輸電都被認(rèn)為可以減少中東部的霧霾，這是這些方案可行、奏效（effectiveness）的方面。但是，僅僅講一個（或者幾個）優(yōu)點(diǎn)，即使這個優(yōu)點(diǎn)從事實(shí)判斷角度是正確的，也并不能證明這個東西就是應(yīng)該去發(fā)展，去做的，去作為減排跟應(yīng)對“霧霾”的藥方。為什么一個優(yōu)點(diǎn)就能說明它是必要的，那講一個缺點(diǎn)是不是就能把它否定掉？同樣是一個（或者幾個），為什么效力如此不同？

——最根本的問題在于，“能減排就是好”顯然不是一個合格的價值標(biāo)準(zhǔn)。否則按照這個價值標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該把所有能源設(shè)施都關(guān)了，減排最徹底。但是，顯然這是荒謬的。

——明確的價值標(biāo)準(zhǔn)需要應(yīng)用在各種原則上，確定相應(yīng)的“政治性”標(biāo)準(zhǔn)或者目標(biāo)。這需要體現(xiàn)在9號文提及的“具備條件的地區(qū)”、“公平規(guī)范”、“價格合理”等等表述中。

需要進(jìn)一步討論的事宜：新的市場與產(chǎn)業(yè)環(huán)境下如何做規(guī)劃？

——綜合資源規(guī)劃（Integrated resource planning, IRP）是發(fā)達(dá)國家上世紀(jì)70年代以后興起的，應(yīng)用于電力行業(yè)的一種基于系統(tǒng)成本最低的整體規(guī)劃方法。但是，這一方法論的實(shí)踐時間并不長。在主要的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，北美與歐盟國家，90年代以后陸續(xù)迎來了電力的放松管制(Deregulation)、市場化或者叫自由化改革（Liberalized power market), 其核心的目標(biāo)在于通過電力系統(tǒng)發(fā)、輸、配、用一體化體系的拆分，培育更多的市場競爭主體，以提高電力部門的效率。

——在市場主體眾多、分散決策的制度安排下，直觀的看，大一統(tǒng)的綜合資源規(guī)劃有點(diǎn)失去“可行性”的感覺。事實(shí)上，在智能電網(wǎng)提出之前，上世紀(jì)末與本世紀(jì)初，發(fā)達(dá)國家對此有諸多的研究與論述，討論綜合資源規(guī)劃的適用性以及可能的方法論改造問題，比如涉及到更新的IRP流程與方法等。最終的結(jié)果，是這種規(guī)劃方法僅用于仍舊管制的電網(wǎng)系統(tǒng)，以及具體的項目層面。

——這些討論，在智能電網(wǎng)的概念與進(jìn)展出現(xiàn)，整合了諸多的需求側(cè)、自動化與通信先進(jìn)技術(shù)之后，又多了一些角度與演化的方向，比如從社會規(guī)劃者模式(social-planner)到演化模式（evolutionary）。

——我國開展綜合資源規(guī)劃以及與之相關(guān)的電力需求側(cè)管理等工作的時間也非常早，在研究、行業(yè)實(shí)踐、評估方面具有很多的經(jīng)歷與經(jīng)驗。應(yīng)該講，從方法論上，綜合資源規(guī)劃是社會規(guī)劃者（Social planner）的思路，以一種整體優(yōu)化的思想來實(shí)現(xiàn)電力系統(tǒng)成本最小的目標(biāo)，同時滿足各種物理、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等約束。這與高度依賴中央計劃的計劃經(jīng)濟(jì)存在方法上的共通性，我國實(shí)踐起來頗有“駕輕就熟”的感覺。但是，目前我國的電力部門也已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了廠網(wǎng)分開的改革，廠與網(wǎng)、廠與廠已經(jīng)是各自獨(dú)立決策的市場主體。最高程度的“大一統(tǒng)”在產(chǎn)業(yè)組織上已經(jīng)不存在，電網(wǎng)環(huán)節(jié)的“大一統(tǒng)”也將打破。

——在這種情況下，在多大程度范圍內(nèi)，用何種規(guī)劃的方法，來制定并實(shí)施電力規(guī)劃，無疑是個開放的問題。要使規(guī)劃變得科學(xué)，與市場的運(yùn)行機(jī)制相容，能夠解決市場存在的失靈問題，但又不干涉各利益群體的正當(dāng)權(quán)益，以下幾個問題是亟待進(jìn)一步討論的：

——1. 本質(zhì)上，一個獨(dú)立市場主體的決策為什么需要讓渡給規(guī)劃者？這需要明確的標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)劃的統(tǒng)一程度，完全應(yīng)該基于獨(dú)立決策的成本與收益是否與社會的成本與收益一致的標(biāo)準(zhǔn)。如果二者是一致的，那么就沒有必要將獨(dú)立決策讓渡給社會決策。過去的很多規(guī)劃，尤其是產(chǎn)量方面的規(guī)劃，往往成為侵犯企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)的行政干預(yù)。這種規(guī)劃是亟待廢除的。

——2. 限于時間與精力，統(tǒng)一規(guī)劃如何保證合理性，如何充分利用信息？但與此同時，規(guī)劃面臨的現(xiàn)實(shí)不確定性是固有的。如何在規(guī)劃的合理性與規(guī)劃的嚴(yán)肅性之間取得平衡？

——3. 從規(guī)劃的制定、頒布、實(shí)施、更新，以及可能爭議的解決，需要怎么樣的公眾、利益相關(guān)群體的參與？