很多西方發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段都出現(xiàn)過(guò)霧霾遮日的現(xiàn)象。中國(guó)經(jīng)歷的這一階段與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌階段高度重合。不合理的體制是經(jīng)濟(jì)粗放發(fā)展、能源粗放利用的重要原因。為了消除大氣霧霾，必須先解決“體制霧霾”。

煤炭清潔利用不夠

煤炭占我國(guó)一次能源消費(fèi)的66%，為減少霧霾成因，應(yīng)當(dāng)將分散燃燒的煤炭盡可能改為集中燃燒，提高煤炭發(fā)電的比重，特別是應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展大容量、高參數(shù)的燃煤火電機(jī)組。這些措施各方面已經(jīng)形成共識(shí)，國(guó)家也制定了相關(guān)政策，但由于體制原因，落實(shí)中并不順利。

發(fā)電用煤約占煤炭消費(fèi)的50%。燃煤電廠的煤耗差別很大，百萬(wàn)千瓦超超臨界機(jī)組每千瓦時(shí)煤耗可以低于300克，而小火電機(jī)組有的要達(dá)到400多克。大機(jī)組的污染處理能力也優(yōu)于小機(jī)組，甚至可以達(dá)到近零排放。如果讓大機(jī)組多發(fā)電，小機(jī)組少發(fā)電或者不發(fā)電，等于減少了污染排放。但事實(shí)上，百萬(wàn)千瓦機(jī)組與小火電機(jī)組相比發(fā)電時(shí)間相差不多。這主要是由于各地政府經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主管部門要向每一臺(tái)機(jī)組下達(dá)發(fā)量電計(jì)劃，平均分配發(fā)電時(shí)間，電網(wǎng)按計(jì)劃進(jìn)行調(diào)度。計(jì)劃內(nèi)的電量按國(guó)家定價(jià)上網(wǎng)，計(jì)劃外的電量要低于國(guó)家定價(jià)上網(wǎng)。這使得高效節(jié)能機(jī)組的發(fā)電能力得不到充分發(fā)揮。

鋼鐵、水泥、化工用煤約占煤炭消費(fèi)的30%。大型重化工企業(yè)在污染處理能力和效率方面明顯優(yōu)于小企業(yè)，但是小鋼鐵、小水泥、小化工在各地屢禁不止。之所以出現(xiàn)這種格局，主要是重化工項(xiàng)目審批權(quán)高度集中于國(guó)家有關(guān)部門，大型項(xiàng)目往往多年得不到批準(zhǔn)。重化工屬資本密集型產(chǎn)業(yè)，拿不到國(guó)家的批件，銀行不給貸款，土地部門不給批地，而市場(chǎng)對(duì)這些產(chǎn)品需求旺盛，于是大量達(dá)不到環(huán)保要求的小企業(yè)在各地遍地開花。

可再生能源推廣困難

風(fēng)能、太陽(yáng)能、水能發(fā)電是世界公認(rèn)的清潔能源，多用這些可再生能源等于少用煤炭。但是近年來(lái)，棄風(fēng)、棄光、棄水現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一些地方風(fēng)能、太陽(yáng)能發(fā)電并網(wǎng)難長(zhǎng)期得不到解決。

與之相關(guān)的體制問(wèn)題，一是項(xiàng)目審批制度。風(fēng)能、太陽(yáng)能發(fā)電項(xiàng)目按裝機(jī)規(guī)模分級(jí)審批，5萬(wàn)千瓦以上由國(guó)家能源局批，5萬(wàn)千瓦以下由地方政府批。各地為了多上項(xiàng)目，出現(xiàn)了大量4.99萬(wàn)千瓦的小項(xiàng)目。雖然電源審批權(quán)下放了，電網(wǎng)規(guī)劃和審批權(quán)卻沒(méi)有相應(yīng)下放。在分散審批的情況下，國(guó)家無(wú)法統(tǒng)一規(guī)劃送出工程，大量風(fēng)光項(xiàng)目難以并網(wǎng)。

二是電力體制。東部地區(qū)電價(jià)高于中西部地區(qū)，同樣的光伏發(fā)電補(bǔ)貼，在東部地區(qū)補(bǔ)貼的電量要高于西部地區(qū)。因此應(yīng)當(dāng)在東部大量推廣小規(guī)模分布式的太陽(yáng)能電站，替代燃煤發(fā)電，如屋頂光伏發(fā)電。但是，電網(wǎng)企業(yè)是購(gòu)電和售電的主體。分布式電站的電力自發(fā)自用、多余上網(wǎng)，這將減少電網(wǎng)企業(yè)的收入，電網(wǎng)沒(méi)有消納這部分電力的積極性。

三是電力調(diào)度方式。二灘棄水曾經(jīng)引發(fā)了電力體制改革，但這一問(wèn)題至今仍未完全解決?！犊稍偕茉捶ā芬?guī)定，“優(yōu)先調(diào)度和全額保障性收購(gòu)可再生能源發(fā)電”。實(shí)際情況是，各地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主管部門對(duì)每一臺(tái)機(jī)組下達(dá)發(fā)電量計(jì)劃。水電在計(jì)劃發(fā)電小時(shí)數(shù)之外的超發(fā)電量不但不予獎(jiǎng)勵(lì)，反而要向火電企業(yè)支付補(bǔ)償才能被電網(wǎng)收購(gòu)，等于用水電補(bǔ)貼火電。水電比火電便宜，既清潔又經(jīng)濟(jì)，但由于電網(wǎng)企業(yè)是單邊購(gòu)買方，發(fā)電方與用電方不能直接交易，寧可棄水也不能把電供給需要的企業(yè)。

油氣時(shí)代姍姍來(lái)遲

從能源發(fā)展的一般規(guī)律看，以煤炭代替薪柴、油氣代替煤炭是一個(gè)必須趨勢(shì)。多用油氣少用煤炭等于減少排放，由于油氣體制市場(chǎng)化改革滯后，使得我們難以適應(yīng)能源代際更替的大趨勢(shì)。

首先，油氣區(qū)塊出讓仍采用計(jì)劃分配方式。世界上大部分國(guó)家的油氣資源屬于國(guó)家，油氣區(qū)塊招標(biāo)出讓，出價(jià)高者獲得開發(fā)權(quán)，長(zhǎng)期圈占不開發(fā)的區(qū)塊國(guó)家依法收回。中國(guó)是少數(shù)登記出讓區(qū)塊的國(guó)家，國(guó)有企業(yè)在占有油氣區(qū)塊時(shí)沒(méi)有向國(guó)家付出代價(jià)。這些企業(yè)改制上市后，原本屬于全民的油氣區(qū)塊成為股民的資產(chǎn)。大量圈占的區(qū)塊既不投入，也不開采，限制了國(guó)內(nèi)供給。

其次，油氣流通領(lǐng)域處于高度壟斷。少數(shù)油企基本掌握了全國(guó)的原油、成品油管網(wǎng)，不對(duì)第三方開放。他們同時(shí)擁有原油、成品油進(jìn)出口權(quán)，其它企業(yè)即使在國(guó)外獲得便宜的油源也不能進(jìn)口到國(guó)內(nèi)銷售，必須賣給擁有進(jìn)出口權(quán)的國(guó)企，再由他們銷售。各地的煉化企業(yè)只能從有進(jìn)出口權(quán)的國(guó)企手里購(gòu)買原油。由于地方煉油企業(yè)與擁有進(jìn)出口權(quán)國(guó)企下屬的煉油廠存在競(jìng)爭(zhēng)，地方煉油企業(yè)很難拿到價(jià)格合理的原油，不得不進(jìn)口國(guó)外的燃料油、渣油。這類油成本高、油質(zhì)差、污染處理難度大。這些擁有進(jìn)出口權(quán)的國(guó)企還壟斷了成品油批發(fā)和零售渠道。政府有關(guān)方面對(duì)民營(yíng)企業(yè)興辦加油站設(shè)置了較高的門檻。天然氣上游和流通環(huán)節(jié)的情況與石油基本相同。不同的是，一個(gè)城市一般只有一家燃?xì)夤?，進(jìn)入家庭的天然氣必須從這一家公司購(gòu)買。

油氣從區(qū)塊獲得、進(jìn)口開始，直到進(jìn)入各家的油箱、廚房，大部分環(huán)節(jié)處于少數(shù)企業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)之下。他們利用自己的壟斷地位，排斥競(jìng)爭(zhēng)，獲取壟斷利潤(rùn)。國(guó)家定價(jià)無(wú)法使價(jià)格反映和調(diào)節(jié)供求關(guān)系。去年以來(lái)，有關(guān)部門積極放開油氣進(jìn)出口權(quán)值得肯定，但還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)公平準(zhǔn)入。在全球油氣供大于求和價(jià)格走低的形勢(shì)下，國(guó)內(nèi)油氣價(jià)格并未出現(xiàn)相應(yīng)幅度的下降，油氣供應(yīng)仍無(wú)法滿足國(guó)內(nèi)需求的增長(zhǎng)需要。

環(huán)境監(jiān)管成效堪憂

目前我國(guó)環(huán)境治理主要運(yùn)用三個(gè)手段，即指標(biāo)控制、項(xiàng)目審批、價(jià)格補(bǔ)貼，與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的管理方式非常相似。在市場(chǎng)化進(jìn)程中，政府的這三種經(jīng)濟(jì)管理手段都在進(jìn)行改革，環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的改革相對(duì)滯后。

一是指標(biāo)控制。“十一五”規(guī)劃中首次制定了3個(gè)節(jié)能減排約束性指標(biāo)，“十二五”規(guī)劃增加到7個(gè)。這些年，節(jié)能環(huán)保部門把大量精力放在這幾個(gè)指標(biāo)的分解下達(dá)、檢查落實(shí)上。這里涉及到如何對(duì)待政府制定的指標(biāo)問(wèn)題。從上世紀(jì)90年代開始，國(guó)家就對(duì)計(jì)劃體制進(jìn)行了大幅度改革。計(jì)劃指標(biāo)從原來(lái)的約束性指標(biāo)，總體上轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)測(cè)性、指導(dǎo)性指標(biāo)；新設(shè)的幾個(gè)節(jié)能環(huán)保指標(biāo)則堅(jiān)持了約束性，完不成就要對(duì)地方問(wèn)責(zé)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期制定和下達(dá)指標(biāo)要經(jīng)過(guò)幾上幾下、綜合平衡；分解下達(dá)節(jié)能環(huán)保約束性指標(biāo)則主要靠公式，地方與中央討價(jià)還價(jià)的余地比較小。每個(gè)五年規(guī)劃中，節(jié)能環(huán)保約束性指標(biāo)剛下達(dá)時(shí)完成起來(lái)很難，但經(jīng)過(guò)努力都能完成。這種相關(guān)主管部門自己定指標(biāo)、自己下達(dá)、自己統(tǒng)計(jì)、自己考核，缺少第三方參與的指標(biāo)控制方式，是否客觀、公正、有效，還有待進(jìn)一步驗(yàn)證。

二是項(xiàng)目審批。環(huán)評(píng)報(bào)告審批、節(jié)能評(píng)估報(bào)告審批是各類建設(shè)項(xiàng)目的前置審批事項(xiàng)。對(duì)這兩個(gè)環(huán)節(jié)有關(guān)部門把關(guān)很“嚴(yán)”，企業(yè)投入與耗時(shí)較長(zhǎng)。環(huán)評(píng)和節(jié)能評(píng)估一旦通過(guò)，實(shí)際執(zhí)行情況往往很難掌控，存在著“重前期審批、輕過(guò)程監(jiān)管”的問(wèn)題。

三是價(jià)格補(bǔ)貼。為了將企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部成本內(nèi)部化，世界各國(guó)采取的措施都是“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”，或者“污染者付費(fèi)制度”。而我國(guó)使用價(jià)格補(bǔ)貼作為治理排放的經(jīng)濟(jì)手段，凡脫硫、脫硝的發(fā)電企業(yè)，國(guó)家上調(diào)上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)，補(bǔ)貼其增加的成本，也就說(shuō)“企業(yè)污染，消費(fèi)者付費(fèi)”。很多發(fā)電企業(yè)不按規(guī)定運(yùn)行脫硫、脫硝設(shè)施，電價(jià)補(bǔ)貼就會(huì)變成利潤(rùn)留在企業(yè)。消費(fèi)者出了錢，實(shí)際減排效果卻未達(dá)預(yù)期。

深化能源與環(huán)保體制改革

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家對(duì)能源實(shí)行高度集中的計(jì)劃管理。改革開放以來(lái)，能源的市場(chǎng)化改革在一些領(lǐng)域有所突破，但并未全面完成，總體上處在計(jì)劃與市場(chǎng)并存的雙重體制下，這是能源利用粗放、結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢的重要原因。體制霧霾不除，大氣霧霾難消，能源的市場(chǎng)化改革可以考慮從以下幾方面著手。

第一，抓緊提出油氣全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌?chǎng)化改革方案。改革應(yīng)覆蓋油氣上下游各個(gè)環(huán)節(jié)。一是改革礦產(chǎn)資源管理體制。對(duì)尚未開發(fā)的石油、天然氣區(qū)塊以及頁(yè)巖氣、頁(yè)巖油等非常規(guī)油氣區(qū)塊進(jìn)行招標(biāo)出讓，價(jià)高者得。既體現(xiàn)國(guó)家對(duì)資源的所有權(quán)，也可有效提高國(guó)內(nèi)油氣的供給能力。二是改革流通體制。在油氣批發(fā)、零售、進(jìn)出口環(huán)節(jié)放開準(zhǔn)入，允許各類經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入。這將有利于我們抓住這一輪全球油氣價(jià)格下降的機(jī)遇，加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐。三是對(duì)油氣管網(wǎng)實(shí)行“網(wǎng)運(yùn)分離、放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)”的改革。對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)輸實(shí)行單獨(dú)定價(jià)、單獨(dú)核算。

第二，深化電力體制改革。抓緊出臺(tái)電力體制改革方案，電網(wǎng)退出單邊購(gòu)買方的地位，真正實(shí)現(xiàn)發(fā)電方與用電方“多買多賣”的直接交易。取消各地自行下達(dá)的發(fā)電量計(jì)劃，實(shí)行節(jié)能發(fā)電調(diào)度，按照可再生能源法的要求，確保可再生能源無(wú)條件全部上網(wǎng)。

第三，統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)企改革與能源行業(yè)改革。能源領(lǐng)域中國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重比較高，有的一個(gè)行業(yè)就幾家國(guó)企，比如電網(wǎng)、油氣、核電等?？梢杂上嚓P(guān)部門共同參與，研究提出能源行業(yè)改革和能源國(guó)有企業(yè)改革相結(jié)合的綜合性方案。

第四，推進(jìn)項(xiàng)目審批制度改革。建議下放大部分能源和重化工業(yè)的審批權(quán)限，促進(jìn)重化工業(yè)中規(guī)模效益明顯的大項(xiàng)目上馬。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，以先進(jìn)生產(chǎn)能力淘汰落后生產(chǎn)能力。在放開對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)管制的同時(shí)，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)的監(jiān)管，促進(jìn)他們第三方開放。

第五，改革節(jié)能環(huán)保監(jiān)管方式。建議建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)從前置審批改為同步審批，取消節(jié)能評(píng)估審批。政府對(duì)環(huán)境的監(jiān)管從主要是事前審批轉(zhuǎn)到項(xiàng)目的全過(guò)程監(jiān)管上來(lái)。

本文原載《綠葉》2014年第11期