最近讀了某雜志的《電網(wǎng)的未來，全球電力高管22人談》一文，其中有些論斷使人振聾發(fā)聵。

國際特大電網(wǎng)運(yùn)營商組織（GO15）的主席說：“其實(shí)，過去10多年來不同國家能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，更多來自于政策變動(dòng)，而非技術(shù)變革。而電網(wǎng)運(yùn)營商需要做的是利用技術(shù)革新去適應(yīng)政策變動(dòng)。” 而GO15秘書長說得更明白，他說：“最需要改革的是政策、監(jiān)管和規(guī)則。”“技術(shù)創(chuàng)新是電網(wǎng)甚至整個(gè)電力行業(yè)前進(jìn)的一小部分驅(qū)動(dòng)力，遠(yuǎn)非決定因素。合理的政策框架更為重要，在其影響下的市場(chǎng)設(shè)計(jì)、價(jià)格結(jié)構(gòu)尤為突出。”但是，我們?cè)谟懻撾娏Ω母飼r(shí)只談拆分，只談引入競(jìng)爭機(jī)制，而全球電力高管卻認(rèn)為，“誰說電網(wǎng)只拆不合？輸電和調(diào)度，壟斷比競(jìng)爭有效率。”在電力改革問題上，我們確實(shí)需要研究研究政策監(jiān)管和規(guī)則。

在電力改革中最需要改革的是電價(jià)的政策、監(jiān)管和規(guī)則。

價(jià)格可以說是一切經(jīng)濟(jì)問題的核心，電價(jià)是電力改革的核心，是電力改革的關(guān)鍵。在美國加州由于電力改革引發(fā)了電力危機(jī)，世界銀行在總結(jié)教訓(xùn)時(shí)于2001年3月專門寫報(bào)告提出，電力市場(chǎng)化改革時(shí)應(yīng)當(dāng)具備四個(gè)起始點(diǎn)：第一個(gè)起始點(diǎn)就是電價(jià)，看零售電價(jià)比成本高還是比成本低？如果零售電價(jià)比成本低，就不具備進(jìn)行電力工業(yè)市場(chǎng)化改革的條件。德國是新能源建設(shè)最積極的國家，他們發(fā)現(xiàn)電力工業(yè)發(fā)電、輸電、配電和售電的生產(chǎn)成本加在一起，只占終端電價(jià)的1/3到1/2，在這種情況下將電價(jià)上漲原因歸罪于電力生產(chǎn)和電力營運(yùn)部門是不公平的，即使電力競(jìng)爭性市場(chǎng)搞得再好，將電力生產(chǎn)成本降低到1/10以下，但從終端電價(jià)來看只是降低了1/20到1/30，沒有多大意義，所以改革政策、監(jiān)管和規(guī)則更為重要。

德國是全球新能源發(fā)展最快的國家，也是世界上電價(jià)最高的國家，在《德國電價(jià)緣何這么貴？》一文中說：“整個(gè)電價(jià)體系中，純粹的生產(chǎn)性成本本身所占比例不高，而因?yàn)樾履茉床粩嘣龆?，電網(wǎng)的調(diào)控成本必然上升。2014年初，新能源附加費(fèi)每千瓦時(shí)從5.28歐分（約合0.43元人民幣）提高到6.24歐分（約合0.5元人民幣）。這就使得德國各地的（民用）電價(jià)平均已接近30歐分（約合2.5元人民幣）。假設(shè)一個(gè)三口之家的中產(chǎn)家庭一年的用電量是3000千瓦時(shí)的話，那么其一年的電費(fèi)就要超過1000歐元（約合8200元人民幣，在中國一個(gè)三口之家年用電量3000千瓦時(shí)在城市里也很普通，一年電費(fèi)不過1500元，中國的電費(fèi)僅為德國的18%）。

在德國整個(gè)電價(jià)體系中，純粹的生產(chǎn)性成本本身所占比例不高，而因?yàn)椴环€(wěn)定的新能源不斷增加，電網(wǎng)的調(diào)控必然上升，由此電價(jià)被推高成為必然。除去發(fā)電本身的電力生產(chǎn)成本，電力成本還包括輸配成本和銷售成本，而這兩部分成本加在一起實(shí)際上也只占終端電價(jià)的1/2（另有一文說是1/3）。因此，將電價(jià)上漲原因歸因到電力生產(chǎn)和運(yùn)營部門實(shí)際上是不準(zhǔn)確的。剩下的1/2主要是各種稅費(fèi)，具體有增值稅、電力稅、可再生能源稅和地方準(zhǔn)許的牌照費(fèi)。”看來德國電價(jià)貴的根源也在于政策、監(jiān)管和規(guī)則。

看到德國電力生產(chǎn)性成本只占終端電價(jià)的1/3到1/2，確實(shí)很吃驚，仔細(xì)想一想，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要計(jì)入資金成本等，在大力發(fā)展新能源、可再生能源的條件下，因?yàn)轱L(fēng)電、太陽能發(fā)電、水電等投資比化石能源發(fā)電貴好幾倍，資金成本大大增加而燃料成本大大減少，使得電力生產(chǎn)性成本比重大為降低。

在發(fā)展風(fēng)電、太陽能發(fā)電之前的1980年，我找到當(dāng)年日本九大電力公司全部成本的分析（見附表1），當(dāng)年日本九大電力公司的全部成本是10035.3（單位十億日元，下均同），非電力生產(chǎn)性成本包括資金成本、稅、購入電力費(fèi)共計(jì)3537.8，非電力生產(chǎn)成本占35.2%，即電力生產(chǎn)成本占2/3，非生產(chǎn)成本只占1/3。設(shè)想風(fēng)電、太陽能發(fā)電和火電占總發(fā)電量的一半，相應(yīng)燃料費(fèi)減半，但資金成本和稅費(fèi)增加，結(jié)果非電力生產(chǎn)成本占61%，電力生產(chǎn)成本只占39%，相當(dāng)于電力生產(chǎn)成本只占1/3稍多一點(diǎn)。從這個(gè)設(shè)想中可以看到電力生產(chǎn)成本占終端電價(jià)的1/3到1/2是有可能的。

改革與電價(jià)下跌非正相關(guān)

中國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)年代電力成本和電價(jià)由于政策、監(jiān)管和規(guī)則的差別，電力成本和電價(jià)有很大差異。我國的電價(jià)總水平隨著市場(chǎng)化改革的進(jìn)展，電力成本和電價(jià)政策的逐步調(diào)整，電價(jià)隨之提高。我國電價(jià)總水平在1985年以前比較穩(wěn)定，1988年以后提升較快，2000年電價(jià)總水平為327.71元/mwh,為1985年的70.85元/mwh的4.5倍，而且隨著政策的繼續(xù)調(diào)整，電價(jià)將會(huì)繼續(xù)上漲。在世界上許多國家需要通過電力改革降低電價(jià)，例如電力改革的旗幟——英國,經(jīng)過10年改革降低電價(jià)30%，有人撰文提出：“嚴(yán)峻的國內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭形勢(shì)，要求中國電業(yè)在三五年內(nèi)使用戶電費(fèi)下降40%。”（摘于《電業(yè)改革降價(jià)為先》）。這種狀況使中國的電力改革處在十分尷尬的地位。為了使中國電力擺脫困境，我認(rèn)為中國電力改革不同于歐美發(fā)達(dá)國家，歐美發(fā)達(dá)國家的電力改革是從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)壟斷和一體化的電力公司轉(zhuǎn)向競(jìng)爭、引入競(jìng)爭機(jī)制的改革，壟斷經(jīng)營時(shí)電價(jià)是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的電價(jià)，當(dāng)走向競(jìng)爭性體制時(shí)，照例能夠降低成本、降低電價(jià)。

中國的電力改革分兩個(gè)階段：第一階段從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的電力工業(yè)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和壟斷一體化的電力體制，在這一階段電力成本和電力價(jià)格都是上漲的；第二階段，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和壟斷一體化的電力體制轉(zhuǎn)向競(jìng)爭、引入競(jìng)爭機(jī)制的改革，這一階段電力改革的性質(zhì)與發(fā)達(dá)國家的電力改革是相同的，這一階段如果電力成本、電力價(jià)格已符合市場(chǎng)定價(jià)，那么電力成本和電力價(jià)格有可能是下降的。如果兩階段合并起來一氣呵成，與發(fā)達(dá)國家比較有可能一個(gè)降價(jià)，一個(gè)漲價(jià)，中國的電力改革就會(huì)受到責(zé)難。

實(shí)際上在電力改革時(shí)宣稱可以降低電價(jià)的國家，經(jīng)過一二十年改革的實(shí)踐，基本上都沒有降低電價(jià)，相反電價(jià)有了顯著的升高。在這些經(jīng)過電力改革的國家中，只有澳大利亞宣稱降低了電價(jià)，但在國際能源署（IEA）的統(tǒng)計(jì)資料中，只有1978年至2000年的電價(jià)資料，沒有2000年以后的電價(jià)數(shù)字，1978年至2000年的數(shù)字也是波動(dòng)的，1978、1980、1990、1995和2000年的工業(yè)電價(jià)分別為0.027、0.031、0.046、0.046和0.045美元/千瓦時(shí)，居民電價(jià)分別是0.039、0.043、0.072、0.079、0.063。其他電力改革的主要國家包括：美國、英國，其電價(jià)上漲情況（見附表2）。

電價(jià)過低無益產(chǎn)業(yè)發(fā)展

電力改革近20年，如今電力改革不僅沒有降低電價(jià)，相反電價(jià)甚至幾倍上漲，那么所謂提高效率都表現(xiàn)在哪呢？電力改革的目的何在？某雜志記者在專訪GO15的秘書長時(shí)，該秘書長說：“電價(jià)上漲的表象背后，其實(shí)有多種因素，比如說需要看市場(chǎng)設(shè)計(jì)是否合理。我還是以我熟悉的PJM（美國PJM電力公司）為例，電力改革后電價(jià)的確有上升，而且這一電價(jià)上漲的過程正好是電力工業(yè)放松管制的過程，如果沒有考慮到燃料成本、擁堵成本和基礎(chǔ)設(shè)施成本，單看電價(jià)上漲，似乎就是一個(gè)很嚴(yán)重的問題，但電價(jià)對(duì)燃料價(jià)格非常敏感，尤其在美國頁巖氣革命之前，所以不能把這兩個(gè)分開來看，電價(jià)上漲的因素是多樣的，不能因此否定放松管制的電力改革”。對(duì)于秘書長最后的結(jié)論，我同意前半句“電價(jià)上漲的因素是多樣的”，不同意后半句，“不能因此否定放松管制的電力改革”。

現(xiàn)在我們?cè)倩氐街袊?，在?jì)劃經(jīng)濟(jì)年代電力成本和電價(jià)由于政策、監(jiān)管和規(guī)則的原因，電力成本和電價(jià)低于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家。1993年7月，中國在研究電力行業(yè)改革發(fā)展戰(zhàn)略選擇時(shí)，世界銀行工業(yè)能源局局長理查德·斯登曾講了一段話：“許多發(fā)展中國家以大大低于成本的價(jià)格出售電力。”他還說：“許多發(fā)展中國家的電價(jià)定得很低（實(shí)際上不僅僅是中國電價(jià)低、社會(huì)主義國家電價(jià)低，許多非社會(huì)主義發(fā)展中國家也學(xué)習(xí)社會(huì)主義國家辦電模式，電價(jià)都偏低）。

統(tǒng)計(jì)1988年的電費(fèi)，有63個(gè)發(fā)展中國家加權(quán)平均電費(fèi)僅僅0.45美元/千瓦時(shí)，只相當(dāng)于經(jīng)合組織（OECD）國家平均電價(jià)的50%，這不是一個(gè)技術(shù)問題，發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家同樣是消耗能源生產(chǎn)電力，發(fā)達(dá)國家電力生產(chǎn)的技術(shù)水平高、效率高、消耗低，價(jià)格反而比發(fā)展中國家高，主要原因是發(fā)展中國家以大大低于成本的電價(jià)出售電力，據(jù)估計(jì)，發(fā)展中國家電力的平均邊際成本為0.10美元/千瓦時(shí)或者更多。如果按邊際成本定價(jià)，發(fā)展中國家的電價(jià)應(yīng)當(dāng)高于發(fā)達(dá)國家。用低于成本的價(jià)格銷售電力，等于給電力消費(fèi)者提供巨大的補(bǔ)貼，在發(fā)展中國家電價(jià)上的補(bǔ)貼相當(dāng)于每年1000億美元，這個(gè)數(shù)字恰好與電力工業(yè)發(fā)展目標(biāo)所需的投資相等。目前，發(fā)展中國家要加快電力工業(yè)的發(fā)展，需要巨額投資，只要調(diào)整電價(jià)，使其達(dá)到經(jīng)濟(jì)合理的水平，我們深信，電力工業(yè)所需投資是可以解決的，不是用戶有錢沒有錢的問題，要用電就得按價(jià)格付費(fèi)。所以，一定要明白，發(fā)展中國家的電價(jià)造成了很大的扭曲，這是在巨大補(bǔ)貼下實(shí)現(xiàn)的，價(jià)格扭曲使得電力需求市場(chǎng)也造成了很大扭曲。”這種低電價(jià)無論對(duì)發(fā)供電單位和用電單位都很少有刺激和激勵(lì)的因素（節(jié)選自《中國電力部門改革戰(zhàn)略選擇國際研討會(huì)資料匯編（上冊(cè)）》之世界銀行的電力發(fā)展政策）

這段話說得很清楚：首先，轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)和發(fā)展中國家普遍存在電價(jià)低于成本的現(xiàn)象；其次，電價(jià)低電力工業(yè)發(fā)展就缺乏資金，就阻礙電力工業(yè)的發(fā)展；再次，低電價(jià)是靠政府大量補(bǔ)貼產(chǎn)生的，當(dāng)政府補(bǔ)貼不起的時(shí)候，電力工業(yè)就要垮臺(tái)；最后，低電價(jià)對(duì)于發(fā)、輸、配、售、用都很少有正能量。

中國的低電價(jià)不改革，中國就不具備進(jìn)行市場(chǎng)化改革的條件，可是我們?cè)?000年前后討論中國電力改革時(shí)認(rèn)為，中國電力不僅要改革，而且還要求在3到5年內(nèi)降低電價(jià)40%，這是不可能實(shí)現(xiàn)的。

中國低電價(jià)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物

世界銀行局長報(bào)告里講，發(fā)展中國家的電價(jià)普遍偏低，大概低了50%，但他沒有說發(fā)展中國家的電價(jià)為什么偏低，都是哪些因素影響的？我想從中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代電價(jià)偏低的原因作些分析。這個(gè)分析是從電力全成本的各項(xiàng)因素出發(fā)的。

一、人員費(fèi)用：我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，人員工資實(shí)行低工資，人員福利實(shí)行低福利，進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)年代，人員工資、福利都要提高。

二、折舊：我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代折舊率是以各種設(shè)備的使用年限來定折舊率的，當(dāng)時(shí)使用年限是按物質(zhì)磨損來定的，所以折舊率很低，一般在2%到3%；進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)年代，折舊率要考慮精神磨損，像火力發(fā)電小機(jī)組，使用年限僅一二十年就被“以大代小”所淘汰，所以要提高折舊率。

三、稅收：我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，發(fā)電廠和輸配電企業(yè)的稅種少、稅率低，但從1994年起電力工業(yè)的增值稅就提高到17%，而且規(guī)定電力基本建設(shè)中繳納的增值稅不作為進(jìn)項(xiàng)稅扣除，稅負(fù)明顯增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年僅電力增值稅約為2600億元，相當(dāng)每千瓦時(shí)銷售電價(jià)中納稅7.5分錢，這筆稅金是旱澇保收的，即使電力企業(yè)虧損照樣要按營業(yè)收入納稅。

四、電價(jià)中加價(jià)收費(fèi)：我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，實(shí)行收支兩條線，收入上繳國庫，支出由中央財(cái)政撥付，那時(shí)電價(jià)中加價(jià)收費(fèi)不多，只有教育附加和路燈收費(fèi)；市場(chǎng)化改革后，電價(jià)中加價(jià)成風(fēng)，中央政府可以加價(jià)，各級(jí)地方政府都有權(quán)加價(jià)，農(nóng)村居民生活電價(jià)漲到每千瓦時(shí)幾塊錢，1995年頒布的《電力法》規(guī)定：“禁止任何單位和個(gè)人在電費(fèi)中加收其他費(fèi)用；但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，按照規(guī)定執(zhí)行。”《電力法》頒布后，又發(fā)了幾個(gè)文件，總算把電價(jià)中加價(jià)風(fēng)給制止住，但開了一個(gè)口子，就是中央政府發(fā)個(gè)紅頭文件就可以加價(jià)，而且這種加價(jià)用戶聽證會(huì)不得討論。開始只保留了城市公用事業(yè)附加費(fèi)，大中型水庫移民后期扶持資金，后來又陸續(xù)增加了農(nóng)網(wǎng)還貸資金、三峽工程建設(shè)基金、地方水庫移民后期扶持資金、可再生能源電價(jià)附加，有的省還征收農(nóng)村電網(wǎng)維護(hù)費(fèi)等。

所有電價(jià)附加收費(fèi)統(tǒng)統(tǒng)以每度電價(jià)收多少錢來收取，改革開放初期全國售電量僅3000億千瓦時(shí)，若每千瓦時(shí)收1分錢，一年最多收30億元；但現(xiàn)在全國售電量達(dá)5萬多億千瓦時(shí)，若每千瓦時(shí)收1分錢，一年可以收到500多億元，是改革開放初期的十六倍，極不合理?，F(xiàn)在電價(jià)中附加收費(fèi)大約有5分錢，每年收費(fèi)達(dá)2000億左右，這類收費(fèi)遠(yuǎn)高于全國所有電力企業(yè)的利潤。電價(jià)中加價(jià)收費(fèi)，電力工業(yè)實(shí)行市場(chǎng)化改革后，比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代要高出許多，而且有的收費(fèi)項(xiàng)目與電力工業(yè)毫無關(guān)系，且資金耗費(fèi)量極大，也很不合理。

五、資金成本：我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，電力工業(yè)沒有資金成本的概念，因?yàn)榘l(fā)電工程由國家撥款建設(shè)，工程建成后從竣工決算中決定工程的固定資產(chǎn)，一般工程總投資大于固定資產(chǎn)額度，當(dāng)時(shí)固定資產(chǎn)形成率約為90%到95%（即工程總投資×90%-95%=工程的固定資產(chǎn)），發(fā)電廠或供電局按此固定資產(chǎn)計(jì)算基本折舊和大修理折舊。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期不存在資本金、貸款和還本付息等要求，所以當(dāng)時(shí)電力成本是嚴(yán)重偏低的。中國當(dāng)時(shí)還規(guī)定，110千伏及以下的輸電線變電站都稱為配電工程，城市用戶申請(qǐng)用電時(shí)，按電力需求容量交納費(fèi)用，農(nóng)村用戶不繳費(fèi)，一般采取集資建配電設(shè)施，即地方政府出一點(diǎn)，用戶出一點(diǎn)，供電單位出一點(diǎn)，由于集資困難，所以當(dāng)時(shí)農(nóng)村配電設(shè)施十分落后。直到20世紀(jì)末21世紀(jì)初，由政府出面組織，向銀行貸款，在電價(jià)附加中列“農(nóng)網(wǎng)還貸資金”來歸還貸款。總之，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，電力部門成本中都不列入資金成本。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家資金成本的測(cè)算有兩種辦法，一種是用“累加法”計(jì)算企業(yè)的資金成本，即按照每個(gè)企業(yè)的資本構(gòu)成把應(yīng)付的利息、應(yīng)歸還的本金、股份的紅利、提存的公積金等相加計(jì)算。采用這種方法測(cè)算把電力企業(yè)的負(fù)擔(dān)原封不動(dòng)地通過電價(jià)轉(zhuǎn)嫁到電力用戶身上，降低了電力企業(yè)在努力提高經(jīng)濟(jì)管理合理化方面的積極性。由于這個(gè)原因，后來改用“合理利潤法”來代替。按照新的測(cè)算方法，企業(yè)經(jīng)營的合理利潤數(shù)額是以企業(yè)實(shí)有的、有效的資產(chǎn)價(jià)值乘以一個(gè)固定的利潤率值求得。企業(yè)實(shí)有的、有效使用的資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)包括：電力事業(yè)的固定資產(chǎn)，基本建設(shè)在建工程資產(chǎn)的1/2，發(fā)電燃料、遞延資產(chǎn)和流動(dòng)資產(chǎn)。資金成本或利潤至少要滿足兩項(xiàng)要求：一是最小償債率，年度收益（即付息、付稅前的利潤）與本年償還債務(wù)（包括還本付息）之比，不少于1.5；二是企業(yè)自有資金率，企業(yè)當(dāng)年的自有資金占當(dāng)年投資的比重為30%到50%。這樣規(guī)定的目的是為了使電力企業(yè)具有還債能力和自我發(fā)展能力，保證企業(yè)的負(fù)債（包括企業(yè)的債務(wù)和企業(yè)提供的擔(dān)保）不大于60%到65%。

我國電力工業(yè)的利潤率是很低的，有些年份還出現(xiàn)嚴(yán)重虧損，政府為了照顧電力企業(yè)，將電力工程的資本金定為20%，甚至電力企業(yè)籌措不了資本金，銀行允許用貸款頂替資本金，致使電力企業(yè)的負(fù)債率偏高。我國在短短的市場(chǎng)化改革三十多年中，發(fā)電企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的既無內(nèi)債又無外債的情況，提高到85%左右，兩個(gè)電網(wǎng)公司的平均資產(chǎn)負(fù)債率也在65%上下。電力企業(yè)的高負(fù)債率是維持低電價(jià)所付出的代價(jià)，負(fù)債率高每年所要支付的還本付息負(fù)擔(dān)重，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下電力成本比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代高的重要原因之一。國外對(duì)電力工業(yè)管制時(shí)，在管制電價(jià)的同時(shí)要管制負(fù)債率，負(fù)債率居高時(shí)要適當(dāng)提高電價(jià)。我國市場(chǎng)化改革中嚴(yán)控電價(jià)，放松負(fù)債，應(yīng)當(dāng)改為電價(jià)、負(fù)債雙控。自從改革開放以來，電力上大的舉動(dòng)不斷，如農(nóng)網(wǎng)全面改革，無電地區(qū)通電，以大代小7000多萬千瓦，風(fēng)電、太陽能發(fā)電蓬勃發(fā)展，煤電除污及近零排放，輸電代替輸煤等等都是電力建設(shè)的大事，屬于非干不可的事，但是這些舉動(dòng)耗費(fèi)極大，都會(huì)推高電價(jià)，這都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代不能干、干不了的事，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期也要量力而行。

六、電力計(jì)價(jià)模式：1995年制定的《電力法》中關(guān)于電價(jià)提出兩種計(jì)價(jià)模式：一是成本加成定價(jià)，二是同網(wǎng)同價(jià)。強(qiáng)調(diào)“電價(jià)實(shí)行統(tǒng)一政策，統(tǒng)一定價(jià)原則，分級(jí)管理，堅(jiān)持公平負(fù)擔(dān)，促進(jìn)電力建設(shè)”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，實(shí)行的是成本加成定價(jià)辦法，也就是：“制定電價(jià)，應(yīng)當(dāng)合理補(bǔ)償成本，合理確定收益，依法計(jì)入稅金。”這個(gè)定價(jià)原則對(duì)發(fā)電、輸電、配電和售電都適用，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的電力工業(yè)發(fā)電、輸電、配電和售電都?xì)w電力部門統(tǒng)一管理，所以當(dāng)時(shí)沒有上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)，只有統(tǒng)一的銷售電價(jià)，由于當(dāng)時(shí)折舊率低，電費(fèi)附加少，不計(jì)資金成本等因素，電價(jià)水平低。20世紀(jì)80年代電力工業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義市場(chǎng)化改革后，仍然使用成本加成定價(jià)模式，但由于資金來源不同，老電廠由國家撥款建設(shè)，沒有還本付息要求；新建電廠用貸款建設(shè)，需要還本付息；于是實(shí)行老電老價(jià)，新電新價(jià)，采取這種辦法可以防止電價(jià)急劇上漲，弊病是電價(jià)太復(fù)雜，一廠一價(jià)甚至一機(jī)一價(jià)，另外造價(jià)高、利率高就使得電價(jià)高，不利于控制工程造價(jià)。為克服這種上網(wǎng)電價(jià)的弊病，采用分地區(qū)的分類標(biāo)桿電價(jià)，制定全國不同地區(qū)的煤電、氣電、水電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電的標(biāo)桿電價(jià)，解決了新老電廠、新電廠和新電廠不同價(jià)的問題，屬于“同網(wǎng)、同質(zhì)、同價(jià)”的變種，是一種“同網(wǎng)、同類電廠、同價(jià)”，這是中國獨(dú)創(chuàng)模式，但缺乏標(biāo)桿電價(jià)計(jì)算的具體辦法。標(biāo)桿電價(jià)要基本滿足新建電廠還本付息需求，因此老電廠可能獲得超額利潤，不同質(zhì)量的電能實(shí)行同一價(jià)格，都是不公平的。

2002年電力改革“5號(hào)文”確定廠網(wǎng)分開后要實(shí)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)“同網(wǎng)、同質(zhì)、同價(jià)”，但由于種種原因未能實(shí)現(xiàn)。美國實(shí)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行“同網(wǎng)、同質(zhì)、同價(jià)”，因此加州釀成了電力危機(jī)，美國發(fā)現(xiàn)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)和強(qiáng)制電力庫存在嚴(yán)重弊病而中止。世界各國電力改革不再采用競(jìng)價(jià)上網(wǎng)“同網(wǎng)、同質(zhì)、同價(jià)”，一般都采取新電力交易制度，實(shí)行大、中、小用戶向發(fā)電廠直購電?，F(xiàn)在看來廠網(wǎng)分開、電廠和電網(wǎng)多業(yè)主經(jīng)營，上網(wǎng)電價(jià)、電力計(jì)價(jià)模式難以選擇，無論一廠一價(jià)、標(biāo)桿電價(jià)、競(jìng)爭上網(wǎng)定價(jià)（即同網(wǎng)、同質(zhì)、同價(jià)），都存在許多難以克服的弊病，關(guān)鍵在于電價(jià)都要比市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下壟斷經(jīng)營的電價(jià)高，這大概是發(fā)達(dá)國家電力改革后絕大多數(shù)國家電價(jià)上升的原因。這大概是GO15的秘書長所說的市場(chǎng)設(shè)計(jì)是否合理的體現(xiàn)。

上面具體分析了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，電力成本和電價(jià)要比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的電力成本和電價(jià)高，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的電力生產(chǎn)成本占終端電價(jià)的比重大，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，電力生產(chǎn)成本占終端電價(jià)比重小，要想降低電價(jià)，關(guān)鍵在于改革政策、監(jiān)管和規(guī)則，改革企業(yè)作用很小。有人怪中國電價(jià)比美國高，中國目前電價(jià)比大多數(shù)發(fā)達(dá)國家低，大概只比美國等少數(shù)國家高，美國的能源政策、監(jiān)管和規(guī)則都比中國強(qiáng)，美國的能源價(jià)格無論是石油、天然氣、煤炭還是電力價(jià)格都比大多數(shù)國家低，也比中國低。中國如能學(xué)習(xí)美國，降低電力的稅收、減少電價(jià)上的各種附加，若該由政府財(cái)政出的錢就不在電價(jià)上加價(jià)，減少電力企業(yè)的負(fù)債，電力改革中選擇市場(chǎng)模式框架合理……那么中國的電價(jià)合理化是可以做到的。有人說電價(jià)是由“看不見的手”決定的，也有人說電價(jià)高低決定于政府的政策、監(jiān)測(cè)和規(guī)則，我覺得電價(jià)由誰決定都不科學(xué)，但是一個(gè)國家電價(jià)水平的高低、電價(jià)結(jié)構(gòu)是否合理，政策、監(jiān)管和規(guī)則確實(shí)起到了重要的作用。此外，各種能源制定合理的相對(duì)價(jià)格都不可能全靠市場(chǎng)。

我們對(duì)于電力改革特別是電價(jià)改革，不要寄希望于拆分、引入競(jìng)爭機(jī)制上，應(yīng)當(dāng)首先寄希望于改革政策、監(jiān)管和規(guī)則。2014年年底召開的“能源工作會(huì)議”，國家發(fā)改委主任徐紹史在報(bào)告上說：“積極探索建立規(guī)劃（計(jì)劃）、政策（規(guī)定）、規(guī)則、監(jiān)管‘四位一體’的能源管理新機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)能源改革，創(chuàng)新能源管理機(jī)制。”這說明國家發(fā)改委和國家能源局已經(jīng)把改革政策、監(jiān)管和規(guī)劃提到今后能源工作的重要日程上來，這是中國電力改革的希望所在。

（作者系原能源部政策法規(guī)司副司長）