國家能源局關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本

投資水電站的指導(dǎo)意見

各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)展改革委（能源局）：

為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2014]60號(hào)）有關(guān)要求，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，規(guī)范和完善水電投資環(huán)境，促進(jìn)水電持續(xù)健康有序發(fā)展，現(xiàn)提出如下指導(dǎo)意見：

一、充分認(rèn)識(shí)鼓勵(lì)社會(huì)投資的重要意義

水電站是兼具經(jīng)營性和公益性的重要基礎(chǔ)設(shè)施，目前已基本實(shí)現(xiàn)水電建設(shè)市場化和投資主體多元化。在做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)、移民安置和確保工程安全的前提下，通過業(yè)主招標(biāo)等方式，進(jìn)一步鼓勵(lì)和積極支持社會(huì)資本投資常規(guī)水電站和抽水蓄能電站，有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會(huì)資本投資渠道；有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用；有利于建立政府與社會(huì)資本利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，理順政府與市場的關(guān)系，確立企業(yè)投資主體地位，促進(jìn)水電健康有序發(fā)展。

二、發(fā)揮市場在資源配置中的作用

（一）實(shí)行資源配置市場化。鼓勵(lì)通過市場方式配置水電資源和確定項(xiàng)目開發(fā)主體。中小河流上新建的水電站和中小型水電站，未依法依規(guī)明確開發(fā)主體的，一律通過市場方式選擇投資者；對(duì)于重要河流，除國家已明確開發(fā)主體或前期工作主體，以及特殊的戰(zhàn)略性重大工程外，原則上均應(yīng)通過市場方式選擇投資者。未明確開發(fā)主體的抽水蓄能電站，可通過市場方式選擇投資者。統(tǒng)籌流域梯級(jí)開發(fā)，根據(jù)河流、河段實(shí)際情況，實(shí)行流域或梯級(jí)捆綁，實(shí)現(xiàn)資源綜合有效利用。

（二）實(shí)行統(tǒng)一市場準(zhǔn)入。通過采取業(yè)主招標(biāo)等方式，創(chuàng)造平等投資機(jī)會(huì)，遵循公開、公平、公正和誠實(shí)信用的原則擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)資金實(shí)力、融資能力、管理能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力的投資者作為項(xiàng)目業(yè)主。制定符合水電特點(diǎn)、寬嚴(yán)適度的準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)禁隨意抬高準(zhǔn)入門檻以及制定針對(duì)特定投資者的歧視性或指向性條件，建立公平的市場競爭環(huán)境和投資環(huán)境。其中涉及外商投資的項(xiàng)目，應(yīng)符合我國外商投資相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策。

（三）建立公平市場規(guī)則。規(guī)范市場配置資源方式和工作流程，從項(xiàng)目選擇、方案審查、業(yè)主確定、退出機(jī)制等方面完善制度設(shè)計(jì)，確保項(xiàng)目實(shí)施決策科學(xué)、程序規(guī)范、過程公開、責(zé)任明確。水電項(xiàng)目實(shí)施業(yè)主招標(biāo)，應(yīng)遵循以下基本原則和要求。

1.項(xiàng)目選擇：應(yīng)選擇水電規(guī)劃已經(jīng)審批、無建設(shè)重大制約因素、有預(yù)期收益且條件成熟的項(xiàng)目。

2.招標(biāo)方案：招標(biāo)方案應(yīng)包含項(xiàng)目概況、招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式、招標(biāo)組織形式、投標(biāo)人資格要求、評(píng)標(biāo)辦法、主要合同條款（含項(xiàng)目經(jīng)營年限、退出機(jī)制、合同各方的責(zé)、權(quán)、利）等內(nèi)容。招標(biāo)方案應(yīng)事先采取合適方式廣泛征求社會(huì)意見，確保方案公平公正、科學(xué)合理、現(xiàn)實(shí)可行、風(fēng)險(xiǎn)可控。

3.評(píng)標(biāo)原則：應(yīng)根據(jù)建設(shè)方案、生態(tài)環(huán)保、移民安置及長遠(yuǎn)發(fā)展、工程安全、運(yùn)行技術(shù)要求、建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、合理投資回報(bào)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益等進(jìn)行綜合評(píng)標(biāo)。對(duì)于具有較好投資效益的項(xiàng)目，在招標(biāo)約定價(jià)格機(jī)制等條件下，應(yīng)將不同投標(biāo)人項(xiàng)目收益等利益分享承諾作為主要評(píng)標(biāo)因素；對(duì)于需要政府投資補(bǔ)貼等政策支持的項(xiàng)目，應(yīng)將對(duì)支持政策的需求要價(jià)作為主要評(píng)標(biāo)因素。

（四）構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。水電是社會(huì)性的系統(tǒng)工程，具有投資大、建設(shè)條件復(fù)雜、技術(shù)和管理要求高、投資回收周期長等特點(diǎn)，特別是大型水電項(xiàng)目，面臨地質(zhì)地震、水文氣象、移民穩(wěn)定、建設(shè)運(yùn)營等諸多風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)合理界定水電開發(fā)中的政府責(zé)任和企業(yè)行為，評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。原則上，項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)行、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)（項(xiàng)目法人）承擔(dān)；法律、政策調(diào)整，移民搬遷安置（企業(yè)依法應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和依合同約定應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)除外），地質(zhì)地震、水文氣象等建設(shè)條件重大變化等風(fēng)險(xiǎn)由政府（招標(biāo)人）承擔(dān)；自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。

（五）明確實(shí)施主體責(zé)任。根據(jù)國發(fā)[2014]60號(hào)文件要求和部門職責(zé)分工，以及水電開發(fā)實(shí)際，建立以業(yè)主招標(biāo)為主要形式的鼓勵(lì)社會(huì)資本投資常規(guī)水電站和抽水蓄能電站的工作機(jī)制，國家能源局負(fù)責(zé)制定相關(guān)政策措施，明確水電領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)投資的總體要求、基本原則，以及業(yè)主招標(biāo)的市場規(guī)則和有關(guān)要求；省級(jí)政府（或其授權(quán)的地方政府）負(fù)責(zé)組織水電項(xiàng)目業(yè)主招標(biāo)工作，依法制訂招標(biāo)方案、編制招標(biāo)文件，并承擔(dān)實(shí)施主體責(zé)任。

三、確立企業(yè)在投資中的主體地位

（一）發(fā)揮政府引導(dǎo)投資作用。要適應(yīng)深化投資體制改革和行政審批制度改革的要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，準(zhǔn)確把握政府在水電行業(yè)投資管理中的職責(zé)定位，改進(jìn)和創(chuàng)新政府投資管理。政府要牢固樹立市場觀念和服務(wù)意識(shí)，集中精力做好政策完善、規(guī)則制定、市場監(jiān)管等工作，營造良好投資環(huán)境，維護(hù)市場秩序，支持和引導(dǎo)社會(huì)資本投資水電站，強(qiáng)化企業(yè)投資主體地位。

（二）落實(shí)政府承擔(dān)責(zé)任義務(wù)。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，政府既是管理者、服務(wù)者，也是市場行為的契約一方，對(duì)于通過招標(biāo)等市場方式配置資源、開發(fā)水電，應(yīng)按照權(quán)責(zé)明確、規(guī)范高效的原則訂立項(xiàng)目合同，依法承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。根據(jù)水電特點(diǎn)，負(fù)責(zé)招標(biāo)的省級(jí)政府（或其授權(quán)的地方政府）應(yīng)承擔(dān)以下基本責(zé)任義務(wù)。

1.保證項(xiàng)目無開發(fā)權(quán)爭議。

2.保障無重大制約因素影響項(xiàng)目實(shí)施。

3.明確項(xiàng)目基本建設(shè)條件和投資回報(bào)機(jī)制，其中招標(biāo)約定的價(jià)格機(jī)制應(yīng)符合國家價(jià)格政策。

4.在項(xiàng)目業(yè)主依法保障和撥付移民資金、配合相應(yīng)工作和履行合同約定相關(guān)義務(wù)的情況下，負(fù)責(zé)建設(shè)征地移民安置工作落實(shí)，切實(shí)保障移民合法權(quán)益，確保滿足項(xiàng)目建設(shè)和投產(chǎn)需要。

5.提供應(yīng)盡的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)提示。

（三）發(fā)揮企業(yè)投資主體地位。各類投資主體均享有依法依規(guī)參與水電開發(fā)市場公平競爭的權(quán)利。在做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)、移民安置和確保工程安全的前提下，水電項(xiàng)目業(yè)主可自主開展項(xiàng)目實(shí)施的各項(xiàng)活動(dòng)。項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)充分認(rèn)識(shí)水電特點(diǎn)，謹(jǐn)慎預(yù)判和防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目的市場前景、經(jīng)濟(jì)效益、資金來源、工程技術(shù)方案等均由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）依法開展社會(huì)投資活動(dòng)。政府和企業(yè)均應(yīng)依法開展社會(huì)資本投資水電站的各項(xiàng)活動(dòng)，牢固樹立法律意識(shí)、契約意識(shí)和信用意識(shí)。業(yè)主招標(biāo)完成、項(xiàng)目合同一經(jīng)簽署必須嚴(yán)格執(zhí)行，并依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。為維護(hù)水電市場公平和開發(fā)秩序，禁止招標(biāo)暗箱操作和違法違規(guī)倒賣資源。對(duì)于履約過程中出現(xiàn)的問題，應(yīng)本著平等協(xié)商、依法合規(guī)的原則共同協(xié)商解決；對(duì)于重大分歧和影響履約的重大問題，由相關(guān)方通過法律途徑解決。

四、加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管

（一）強(qiáng)化規(guī)劃指導(dǎo)。政府及政府能源主管部門要及時(shí)制修訂河流水電開發(fā)規(guī)劃、抽水蓄能電站選點(diǎn)規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃，以及相關(guān)規(guī)劃，明確開發(fā)重點(diǎn)、建設(shè)布局以及綜合利用、流域調(diào)度等有關(guān)要求。強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)水電站建設(shè)的指導(dǎo)作用，社會(huì)資本投資和開發(fā)建設(shè)水電站，應(yīng)符合國家制定的相關(guān)規(guī)劃。國家能源局定期對(duì)規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估，并依法實(shí)施監(jiān)管。

（二）發(fā)揮政策引導(dǎo)。明確水電開發(fā)政策和保障措施，繼續(xù)實(shí)行在做好生態(tài)保護(hù)和移民安置的前提下積極發(fā)展水電的方針，統(tǒng)籌流域上下游、干支流、大中小型電站開發(fā)，堅(jiān)持水電建設(shè)市場化和投資主體多元化。對(duì)于重要流域，在繼續(xù)推行以流域公司開發(fā)為主的流域開發(fā)政策的同時(shí)，積極推進(jìn)開發(fā)主體多元股份制結(jié)構(gòu)和混合所有制形式。通過建立完備的水電開發(fā)管理、財(cái)稅價(jià)格、投資回報(bào)等政策體系，支持和引導(dǎo)社會(huì)資本投資水電站。

（三）加強(qiáng)市場監(jiān)管。加大對(duì)競爭環(huán)境、市場秩序的監(jiān)督管理，強(qiáng)化對(duì)政府責(zé)任主體進(jìn)行業(yè)主招標(biāo)等水電開發(fā)活動(dòng)的行政監(jiān)督，建立健全法規(guī)制度，依法嚴(yán)格責(zé)任追究。國家能源局依法依規(guī)對(duì)地方政府招標(biāo)規(guī)則、依法履職等進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估，適時(shí)制定發(fā)布統(tǒng)一規(guī)范的水電領(lǐng)域業(yè)主招標(biāo)指南和示范文本。加快水電領(lǐng)域信用體系建設(shè)，建立水電企業(yè)和投資方失信的黑名單制度，建立健全信用記錄，并納入國家統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺(tái)，增強(qiáng)各方的守信自律、誠信經(jīng)營意識(shí)，提高違法違約成本。通過加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場公平，以及權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境。

五、完善社會(huì)資本投資的政策措施

（一）完善水電開發(fā)政策。建立健全以企業(yè)為市場主體的水電投融資體制和以項(xiàng)目業(yè)主為主體的水電建設(shè)管理體制；完善流域開發(fā)政策和水電開發(fā)的環(huán)保、移民等政策；推進(jìn)水電價(jià)格市場化，研究流域梯級(jí)效益補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)電力市場化進(jìn)程，逐步完善水電價(jià)格機(jī)制和項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制。

（二）加強(qiáng)政府投資引導(dǎo)。針對(duì)今后擬建水電項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性普遍差、市場競爭力下降、投資風(fēng)險(xiǎn)增大等情況，研究政府投資的支持政策。優(yōu)化政府投資方向，對(duì)藏區(qū)水電以及綜合利用任務(wù)重、公益性強(qiáng)、預(yù)期收益差的重要水電項(xiàng)目，研究通過投資補(bǔ)助、資本金注入、貸款貼息等方式予以支持，并優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目。

（三）創(chuàng)新投融資體制機(jī)制。鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大金融創(chuàng)新力度，探索以發(fā)電預(yù)期收益權(quán)或項(xiàng)目整體資產(chǎn)作為貸款的抵（質(zhì)）押擔(dān)保物，允許利用水電項(xiàng)目相關(guān)收益作為還款來源，加大對(duì)水電建設(shè)的信貸支持力度；鼓勵(lì)和支持水電項(xiàng)目開展股權(quán)和債權(quán)融資，拓寬融資渠道。

（四）建立利益共享機(jī)制。水電站是具有一定開發(fā)經(jīng)濟(jì)性和比較優(yōu)勢的經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。政府和企業(yè)要切實(shí)轉(zhuǎn)變水電開發(fā)理念，在做好移民安置、環(huán)保安全工作，保障水資源開發(fā)綜合利用效益充分發(fā)揮的同時(shí)，要充分考慮資源地利益，依法依規(guī)積極探索和研究建立項(xiàng)目業(yè)主、地方政府、移民群眾多方受益的水電開發(fā)利益共享機(jī)制，并將實(shí)現(xiàn)利益共享作為項(xiàng)目業(yè)主選擇和水電效益發(fā)揮的主要指標(biāo)。

創(chuàng)新投融資機(jī)制、鼓勵(lì)社會(huì)資本投資水電站是黨中央、國務(wù)院的重大決策部署，是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要舉措。各地、各有關(guān)單位要高度重視，進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變職能，按本指導(dǎo)意見要求認(rèn)真做好各項(xiàng)工作，確保各項(xiàng)措施落到實(shí)處，保障水電領(lǐng)域投融資體制機(jī)制改革順利推進(jìn)。

國家能源局

2015年1月12日