價格司的故事

發(fā)改委價格司人員編制并不多,但他們掌控了煤炭、電力、石油、天然氣、醫(yī)藥、銀行收費(fèi)等諸多與人們生活密切相關(guān)的定價權(quán)。他們以改革的名義,走進(jìn)了利益的棋局,并最終在其中迷失

一

如果不是一次權(quán)力的轉(zhuǎn)移,估計(jì)到現(xiàn)在人們都還很難知道,國家發(fā)改委價格司掌管中國可再生能源電價附加費(fèi)的7年時間里,出現(xiàn)了總計(jì)107億的資金缺口。

可再生能源電價附加,指的是國家從扣除西藏等邊疆地區(qū)之外的其他社會用電中,根據(jù)每度電的電費(fèi)提出的比例資金,專門用作中國光伏、風(fēng)電等可再生能源企業(yè)的發(fā)電補(bǔ)貼。這項(xiàng)費(fèi)用于2006年開始征收,最初是每度電2厘錢。2009年11月上調(diào)電價時,可再生能源電價附加也調(diào)整為4厘,2012年年初被調(diào)高至8厘,到了2013年9月,已經(jīng)調(diào)高至1.5分錢。7年間,上漲6.5倍。這部分上漲的資金,將全部計(jì)入普通居民和企業(yè)繳納的電價成本中。

按照中國《可再生能源法》和相關(guān)規(guī)定,當(dāng)年的電價附加收入補(bǔ)貼給當(dāng)年發(fā)電上網(wǎng)的新能源企業(yè)。但是中國不少光伏或風(fēng)電企業(yè)發(fā)現(xiàn),自2009年開始,它們領(lǐng)取到的這部分補(bǔ)貼資金的難度越來越大。它們經(jīng)常被拖欠兩年以上財政補(bǔ)貼資金,現(xiàn)在,有一些企業(yè)甚至都要破產(chǎn)了還沒有領(lǐng)到前幾年的補(bǔ)貼。

這種情況在最近的兩三年間越發(fā)嚴(yán)重,引起了諸多企業(yè)的不滿。更重要的是,企業(yè)突然發(fā)現(xiàn),這筆補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi),從征收到分配,再到監(jiān)管,竟然全在國家發(fā)改委價格司,而當(dāng)拖欠補(bǔ)貼現(xiàn)象越來越嚴(yán)重時,價格司竟然不知道究竟缺口有多大,也不知道有多少企業(yè)沒有領(lǐng)到補(bǔ)貼。

一項(xiàng)帶有國家專項(xiàng)補(bǔ)貼性質(zhì)的財政資金由負(fù)責(zé)價格監(jiān)管的國家發(fā)改委價格司來管理和分配,這本身就有點(diǎn)不可思議。但這一封閉的管理模式,在發(fā)改委價格司的堅(jiān)持下,著實(shí)運(yùn)行了6年。

2012年年中,國家發(fā)改委、財政部、國家能源局聯(lián)合對全國可再生能源電價附加費(fèi)的分配情況進(jìn)行了一次也是到目前為止唯一的一次摸底。最終發(fā)現(xiàn),截至2011年底,資金缺口為107億元。2009年至2011年的3年間,缺口不斷擴(kuò)大。其中2009年缺口為13億,2010年缺口20億。若不進(jìn)一步提高可再生能源電價附加征收標(biāo)準(zhǔn),預(yù)計(jì)2015年可再生能源電價附加資金缺口將達(dá)到330億元左右。

三部委之所以聯(lián)合進(jìn)行2012年的那次摸底,是因?yàn)楫?dāng)年可再生能源電價附加的管理權(quán)力發(fā)生了轉(zhuǎn)移。之前,三部委就曾與全國人大討論過補(bǔ)貼資金不夠用的問題。在諸多的抱怨中,在資金缺口暴露之后,可再生電價附加的管理權(quán)和分配權(quán),從國家發(fā)改委價格司轉(zhuǎn)給了財政部相關(guān)司局。

權(quán)力轉(zhuǎn)交后,國家發(fā)改委、國家能源局曾與財政部商議,能否從國家財政中拿出一部分資金,來填補(bǔ)此前留下的補(bǔ)貼漏洞,但財政部沒有同意。不愿意背鍋是最真實(shí)的想法,財政部想以2012年權(quán)力轉(zhuǎn)移為分界點(diǎn),劃清前后的界線。

當(dāng)年,為了加強(qiáng)對這筆可再生能源電價附加專項(xiàng)資金的監(jiān)管,三部委聯(lián)合制定了《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》。這個辦法規(guī)定,從2012年開始,電力用戶繳納電費(fèi)時,銀行自動將所收電費(fèi)分流至兩個賬戶,一個是歸入電網(wǎng)企業(yè)收入,另外的每度電中提出來的可再生能源補(bǔ)貼比例則歸入財政部管理的可再生能源專項(xiàng)基金賬號中。待制度進(jìn)一步完善后,財政部未來將會把資金撥至地方財政,再通過電網(wǎng)企業(yè)轉(zhuǎn)給新能源企業(yè)。

在《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》出臺以前,國家發(fā)改委價格司一直是委托電網(wǎng)公司代收電價附加,這筆錢由電網(wǎng)企業(yè)代收,單獨(dú)記賬。根據(jù)可再生能源發(fā)電企業(yè)每月上報的發(fā)電量、上網(wǎng)電價,國家發(fā)改委、電監(jiān)會給省里下發(fā)配額單,電網(wǎng)企業(yè)按照配額單的指示再將補(bǔ)貼發(fā)給新能源企業(yè)。有關(guān)部門對資金監(jiān)管、資金使用和發(fā)放的各個環(huán)節(jié)并不能做到完全掌握和有效監(jiān)督。

中國可再生能源學(xué)會理事長孟憲淦認(rèn)為這里面可能出現(xiàn)的問題就是,電網(wǎng)企業(yè)少報發(fā)電量,因?yàn)殄X都是在電網(wǎng)企業(yè)的,中央都是按照上報的數(shù)目進(jìn)行調(diào)配,這樣有關(guān)環(huán)節(jié)就能私自扣下一筆錢。孟憲淦提到的這一“可能”,也是行業(yè)內(nèi)關(guān)于補(bǔ)貼資金缺口不斷擴(kuò)大的一種普遍猜測。

二

如前所述,從2006年開始征收,到2012年資金歸口財政管理的7年時間里,是發(fā)改委價格司掌管全國專項(xiàng)財政資金,在這一扭曲的權(quán)力機(jī)制下,盡管價格司先后兩次上調(diào)補(bǔ)貼比例,但仍然留下了總計(jì)107億元的缺口。

這期間,掌管發(fā)改委價格司的司長為曹長慶,副司級官員分別有劉振秋、周望軍、郭劍英、李才華。其中曹長慶、劉振秋、周望軍、李才華都曾分管電力、石油等能源行業(yè),郭劍英則長期管理醫(yī)藥行業(yè)。

2014年8月至10月初的兩個月間,這5位發(fā)改委價格司官員先后因腐敗違紀(jì)被帶走調(diào)查。在中國政府部門,曝出如此窩案實(shí)為罕見。發(fā)改委價格司曾因掌管全國主要商品的定價權(quán),而被稱為“天下第一司”,轉(zhuǎn)眼,成了集體腐敗的反面典型。

上述價格司5名司局級官員長期分管的電力、醫(yī)藥等行業(yè),均采取政府直接定價或政府指導(dǎo)價的定價模式,這些行業(yè)如同價格司一樣,封閉而充滿內(nèi)部交易。

關(guān)于發(fā)改委價格司5名官員被調(diào)查的具體原因目前還沒有明確說法。不過,無論是在國家發(fā)改委內(nèi)部還是外界,普遍傾向認(rèn)為,這5個人分別在電價成本核算、電能源補(bǔ)貼等電力方面,以及醫(yī)藥定價、招標(biāo)等醫(yī)藥系統(tǒng)涉嫌違紀(jì)。以可再生能源電價附加為例,哪些企業(yè)可以進(jìn)入補(bǔ)貼名單、補(bǔ)貼多少、如何分配等,都在價格司的掌控之中。

107億元的資金漏洞,暴露了價格司的封閉之深。知情人士說,2012年,三部委聯(lián)合摸底之前,能源局和財政部對具體的缺口有多大、發(fā)放了多少、發(fā)放給了哪些企業(yè),都不知情,因?yàn)樗麄儾⒉粎⑴c這項(xiàng)資金的分配。價格司也很少與他們溝通。讓人驚訝的是,隨著補(bǔ)貼的漏洞越來越大,引起上面過問時,才發(fā)現(xiàn),竟然連價格司自己都不知道這些細(xì)節(jié)。其內(nèi)部管理體系封閉混亂程度可見一斑。

據(jù)稱,《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》出臺前,爭取補(bǔ)貼對于很多光伏和風(fēng)電企業(yè)來說,就如同一些地方政府在發(fā)改委那里跑項(xiàng)目,尤其是一些大的民營企業(yè)和央企。在可再生能源采取標(biāo)桿電價的背景下,財政補(bǔ)貼對于很多發(fā)電企業(yè)而言,意味著凈收入。因?yàn)闃?biāo)桿電價往往被政府定得很低,這個價格下,如果沒有財政補(bǔ)貼,企業(yè)基本都是虧損的。

可再生能源的標(biāo)桿電價,也是由發(fā)改委價格司確定的。他們和能源局選擇一些大型的示范項(xiàng)目,讓企業(yè)報價,然后從這些報價中選擇一個作為全行業(yè)的標(biāo)桿電價。需要注意的是,最終公布的標(biāo)桿電價,不一定是報價最低的。

在醫(yī)藥方面也是如此。價格司能夠決定那些最終進(jìn)入醫(yī)保名單的藥品、藥品單獨(dú)定價以及相關(guān)價格審批,是眾多醫(yī)藥公司公關(guān)的重點(diǎn)對象。一種藥品能夠進(jìn)入醫(yī)保名單,意味著藥費(fèi)能夠報銷。通常情況下,就醫(yī)者都會購買醫(yī)保名錄的藥品,醫(yī)院也都會為患者開出此類藥品。因此,進(jìn)入醫(yī)保名單,對于不少醫(yī)藥公司而言是獲取市場利益的重要一關(guān)。

發(fā)改委價格司人員編制并不多,但他們掌控了煤炭、電力、石油、天然氣、醫(yī)藥、銀行收費(fèi)等諸多與人們生活密切相關(guān)的定價權(quán)。他們的每一項(xiàng)價格決定,都是對核心利益的一次切割和劃分。這為他們招來不少罵名,但也讓不少企業(yè)對價格司官員趨之若鶩。

三

在出事之前,發(fā)改委價格司的5名官員幾乎都是以改革派形象示人,他們知道外界對過多的、卻又不透明的政府定價和價格管制行為怨言頗多,也知道價格改革一直是中國政府試圖推進(jìn)的諸多改革命題之一。

2008年11月,在中國價格改革30周年之際,價格司司長曹長慶發(fā)表署名文章稱,必須始終把促進(jìn)發(fā)展作為改革的根本目的,必須始終把統(tǒng)籌兼顧作為改革的基本原則。在這篇文章中,曹長慶說,“價格是各種利益關(guān)系的交匯點(diǎn)。物與物的價格關(guān)系背后,是人與人的利益關(guān)系。因此,推進(jìn)價格改革,必須統(tǒng)籌兼顧,妥善處理好各方面的利益關(guān)系。”

但是2014年8月至10月價格司窩案的暴露,讓人們明白,顯然他們并沒有處理好“價格關(guān)系背后人與人的利益關(guān)系”。他們以改革的名義,走進(jìn)了利益的棋局,并最終在其中迷失。

如從外面看,價格司的官員可算是勤勉。他們經(jīng)常到處調(diào)研,不斷寫出調(diào)研報告,當(dāng)物價上漲時,到處滅火維持物價穩(wěn)定。他們對一些外界普遍抱怨的利益集團(tuán)也充滿抱怨,比如,曹長慶在一次閑聊時,曾指責(zé)說,中國銀行也收費(fèi)幾千項(xiàng),一年收費(fèi)3000億~4000億元,比利息都高,有些該收,但有些不該收,“我們找銀監(jiān)會清理項(xiàng)目,人家都不理睬,打電話也不接,去人也不見面,這是什么做派?”他接著抱怨道,電力方面,煤炭、電廠、電網(wǎng)也是一個又一個利益群體,現(xiàn)在各掙各的錢,違背節(jié)約化經(jīng)營的基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律。他認(rèn)為國有企業(yè)壟斷是根本問題。

但是價格司的官員似乎都天生具有一項(xiàng)本領(lǐng),只需要一轉(zhuǎn)身,換一個場合,他們就能很快和那些利益集團(tuán)打成一片。

一個例子發(fā)生在2012年,價格司副司長周望軍帶隊(duì)前往某大型石化央企的一油氣田考查,在座談會上,周望軍的講話始終圍繞著天然氣價格改革等話題,但是到了晚上,人們看到,他已經(jīng)被這家石化央企油氣田的高層請到了當(dāng)?shù)氐囊患腋栉鑺蕵穲鏊：先酥芡?生性直爽,經(jīng)常抱怨各種需要改革的內(nèi)容,比如公務(wù)員工資,他說,公務(wù)員的工資低得實(shí)在可憐。他平時只抽一種煙,那是一種60多元一包的“芙蓉王”。

若從絕對數(shù)據(jù)上看,價格司能直接決定的商品價格只有全社會的不到5%。歷經(jīng)30多年價格改革之后,中國實(shí)現(xiàn)了95%以上的商品和服務(wù)價格由市場主導(dǎo),但這5%的存在,能決定絕大部分人的生活成本和水平。價格司,成了中國價格改革進(jìn)程中最后的利益堡壘。

四

在最近十多年間,價格司所推崇的資源產(chǎn)品價格改革、公共服務(wù)價格改革等進(jìn)展緩慢,電價改革等甚至一度停滯。價格司一直主張循序漸進(jìn)、滿足各方意愿的改革。這讓諸多問題拖延至今,久而不決。

激進(jìn)的專家認(rèn)為,過去幾年間,中國能源價格改革幾乎止步不前:火電領(lǐng)域,過去由于煤電頂牛的長期存在,政府出手干預(yù),被認(rèn)為改革出現(xiàn)了倒退;能源價格改革,電力體制改革,打破壟斷、推進(jìn)新能源發(fā)電的商業(yè)利用方面,也一直受到指責(zé)。國家能源局的官員以他們的無力感來為自己開脫。一位官員說,能源體制改革的核心是價格,能源局根本不具有定價權(quán)。不動價格,很多東西也就都動不了。

在2014年反腐風(fēng)暴的映襯下,這是一種聽來略顯滑稽的開脫。國家能源局和國家發(fā)改委價格司是目前落馬官員最多的兩個部委。國家發(fā)改委系統(tǒng)落馬的最大“老虎”劉鐵男,同時還曾兼任國家能源局局長。兩個部委在一個大院辦公,人員彼此熟悉。這可真是一個絕妙的組合。

2014年9月30日下午,在新一輪反腐風(fēng)暴中,國家發(fā)改委召開全委干部大會。發(fā)改委主任徐紹史演講題目是,“大喝一聲,猛擊一掌,警醒起來,堅(jiān)定不移推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭”。

徐紹史稱,國家發(fā)改委反腐敗斗爭形勢嚴(yán)峻復(fù)雜,爆發(fā)的腐敗案件涉案金額大、影響惡劣,必須痛定思痛、深刻反思。這些腐敗案件原因復(fù)雜,既有個人宗旨意識淡薄、革命意志衰退的問題,也有制度欠缺、執(zhí)行不力、監(jiān)督不嚴(yán)、主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任落實(shí)不夠的原因。他要求,國家發(fā)改委要看好自己的門、管好自己的人,抓早抓小,做到守土有責(zé)、守土盡責(zé),提升崗位責(zé)任意識和風(fēng)險防范意識,打牢結(jié)實(shí)管用的制度籠子。

徐紹史提醒發(fā)改委的官員稱,“要嚴(yán)于自律,從嚴(yán)要求自己。要想明白、算清賬,嚴(yán)格自律,管好自己,管好家人,管好身邊人。”在當(dāng)時在場的國家發(fā)改委官員聽來,這番話別有意味。因?yàn)閺膭㈣F男到郝衛(wèi)平(曾任國家能源局核電司司長,今年4月被帶走調(diào)查)都有直系親屬涉案。劉鐵男之子劉德成更是成為其貪腐受賄和洗錢的工具。

僅僅靠口號反腐顯然是不夠的,徐紹史為發(fā)改委開出的藥方是,簡政放權(quán)、加強(qiáng)監(jiān)管。他說,在這一輪簡政放權(quán)過程中,要深化自身改革,把該放的、能放的堅(jiān)決放下去,強(qiáng)化事中事后監(jiān)管,堵塞各種腐敗的漏洞。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家張維迎稱,中國的價格問題僅僅從價格的角度是沒法解決的,而是必須解決市場準(zhǔn)入問題,打破壟斷,政府干預(yù)從市場上退出,營造一個健康的市場肌體,由市場競爭去解決價格的問題。

國家發(fā)改委主任徐紹史在2014年9月30全委干部大會的講話,似乎為減少腐敗找到了藥方:放權(quán),并加強(qiáng)監(jiān)管。長期以來,市場中人對國家發(fā)改委這個權(quán)力過度集中的大院,既怕又恨。2014年的反腐風(fēng)暴,讓外界再次看到,絕對的權(quán)力和封閉,會導(dǎo)致怎樣的后果。自2013年8月發(fā)改委副主任劉鐵男被帶走調(diào)查以來,這個具有“小國務(wù)院”之稱的中國強(qiáng)勢政府部門已經(jīng)近10名官員被抓,全國發(fā)改委系統(tǒng)有19名官員落馬。