電話那端，國家能源局新能源和可再生能源司司長王駿的手機再也無法接通。

5月23日晚，最高人民檢察院宣布，以涉嫌受賄犯罪，對王駿立案偵查并采取強制措施。至此，王駿已經(jīng)是國家能源局今年以來第四位被帶走調(diào)查的官員。

如果要寫一部中國電力體制改革史，王駿將是一個繞不過去的人物。當(dāng)王駿被調(diào)查的消息一經(jīng)傳出，能源業(yè)界也是唏噓不已。這位畢業(yè)于清華大學(xué)78級水利專業(yè)的“老憤青”，性格直率，素來以“敢言”、“有膽識”聞名圈內(nèi)。

作為學(xué)者型官員，王駿曾經(jīng)寫過兩篇長文《令人沮喪的電力改革》與《什么是水火同價》。同樣是針砭時弊，呼吁進(jìn)一步推動中國電力體制改革的文章，放在十年的不同階段，其結(jié)果卻截然不同。

出身于經(jīng)濟學(xué)世家的王駿，理論水平高，對電力行業(yè)的研究頗有見地，撰文時常融入經(jīng)濟學(xué)視角，正因如此，其學(xué)者型官員的形象深入人心。而王駿更為人熟知的另一個身份，則是“中國電力體制改革方案起草者”。

作為當(dāng)前體制的一位抨擊者，王駿可謂生存在體制罅隙之中的一個“異類”。2000年，時任國家發(fā)展計劃委員會（下稱國家計委）基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司電力處處長的王駿在《經(jīng)濟學(xué)消息報》發(fā)表了題為《令人沮喪的電力改革》的署名文章。這篇文章引起了國家領(lǐng)導(dǎo)的重視，時任國務(wù)院總理朱镕基決定由國家計委牽頭，啟動電力體制改革。

時隔十年，已轉(zhuǎn)任國家能源局新能源和可再生能源司司長的王駿于2010年再在《中國能源報》發(fā)表《什么是水火同價》的萬字長文，力倡中國繼續(xù)推進(jìn)電力市場化改革。然而，該文引發(fā)的不是改革，是其他部門對王駿將內(nèi)部矛盾公開化的抨擊。

王駿所經(jīng)歷并推動的改革，發(fā)生在世界上一個人口最多的國家，他曾經(jīng)的諫言與這個國家經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)程中重要的十年聯(lián)系在一起。如今，他的命運和他的諫言一樣，受到更大的歷史邏輯的左右，如同未來中國的經(jīng)濟發(fā)展，無法預(yù)測也不可理解。

以下附上上述兩篇文章原文：

令人沮喪的電力改革

文/國家計委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司 王駿

改革開放以來，我國的電力工業(yè)發(fā)展很快，取得了巨大的成就。到20世紀(jì)末，年發(fā)電量達(dá)到并超過了20年前預(yù)定的1.2萬億千瓦時的“翻兩番”目標(biāo)，裝機容量更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出2.4億千瓦的預(yù)計，達(dá)到3億千瓦以上。水電資源的開發(fā)程度從1980年的5.4％，達(dá)到目前的18.5％；火力發(fā)電技術(shù)已形成單機30萬千瓦、60萬千瓦的大型高效機組的大規(guī)模運行和建設(shè)局面；500千伏和330千伏、220千伏高壓輸電網(wǎng)絡(luò)覆蓋面迅速發(fā)展。總體上，電力供應(yīng)已經(jīng)擺脫了持續(xù)幾十年的嚴(yán)重短缺狀況，基本滿足了國民經(jīng)濟發(fā)展需要。在這樣的成就面前，電力工業(yè)如何分析和看待目前存在的問題與挑戰(zhàn)，下一步如何走，已經(jīng)成為當(dāng)前各方關(guān)注的重大話題。

●電力工業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整舉步維艱

“九五”期間，隨電力供需矛盾的緩解，解決電力短缺而形成的一系列政策和管理辦法，日益顯出難以適應(yīng)買方市場的新形勢，有許多過去的好辦法現(xiàn)在已經(jīng)反過來成為電力工業(yè)發(fā)展的桎梏。為此，國家計委提出了在“九五”后期和“十五”期間電力工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一系列方針和內(nèi)容，包括加強電網(wǎng)（高壓輸電網(wǎng)、農(nóng)村電網(wǎng)、城市配電網(wǎng)）建設(shè)與改造；加快水電開發(fā)，增加清潔能源比重；提高火力發(fā)電技術(shù)和裝備水平；“西電東送”，優(yōu)化資源配置；關(guān)停老機組；以多種措施和“綜合治理”緩解電網(wǎng)峰谷差過大的矛盾；重視環(huán)境保護(hù)，實施電力工業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略；改革管理體制，讓電力工業(yè)走入市場等等。這些方針得到了包括電力用戶和電力企業(yè)在內(nèi)的各方面認(rèn)同，已經(jīng)成為當(dāng)前電力工業(yè)發(fā)展方向和思路討論中的“老三篇”，業(yè)內(nèi)人士言必稱“結(jié)構(gòu)調(diào)整”、“廠網(wǎng)分開”和“競價上網(wǎng)”。但是，兩年來的實踐也已經(jīng)證明，電力工業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制改革步履艱難，電力消費者至今叫苦不迭，而國家電力公司以外的獨立電力企業(yè)更是怨聲載道。那么問題何在呢？

●“省為實體”的發(fā)展方針，導(dǎo)致各省以鄰為壑，關(guān)閉電力市場

“省為實體”的發(fā)展方針，在80年代鼓勵多家辦電，解決全國范圍內(nèi)嚴(yán)重缺電起到過重大作用。但在電力供需平衡后，“省為實體”已不能適應(yīng)新的環(huán)境，成為阻礙市場競爭和跨省資源優(yōu)化配置的主要原因。各省自己的電廠生產(chǎn)與建設(shè)，意味著稅收、就業(yè)的增加，也是各級政府政績的表現(xiàn)，因此，關(guān)閉電力市場成為必然。甚至出現(xiàn)了外省低價電也不要的現(xiàn)象，各省拒絕開放電力市場的原因不便直言，都以峰谷差過大、電價還不夠低廉和電力輸送上有技術(shù)方面的限制等各種理由為借口。

東北電網(wǎng)原為國務(wù)院批準(zhǔn)的計劃單列企業(yè)集團，也是國內(nèi)各電網(wǎng)中最具有資源跨省優(yōu)化配置條件的區(qū)域。但不知何故拆成三個電網(wǎng)，導(dǎo)致跨省電力流動的停止，內(nèi)蒙東部和黑龍江的煤礦坑口火電廠難以送電到遼寧負(fù)荷中心，東三省的電力發(fā)展變成了各省自己的院內(nèi)規(guī)劃，更奇怪的是，將東北電網(wǎng)一分為三，其目的反而被解釋為是為了加強各省之間電力資源優(yōu)化配置。

內(nèi)蒙西部向京津唐電網(wǎng)的輸電容量目前停留在93.8萬千瓦水平上，遠(yuǎn)未達(dá)到過去規(guī)劃并承諾的150萬千瓦。至于送電容量上不去的原因，華北電網(wǎng)提出是線路穩(wěn)定極限所限?？墒俏迥暌郧叭彪姇r的“西電東送”規(guī)劃中，華北電網(wǎng)聲稱所有的技術(shù)問題在150萬千瓦送電方案中都已經(jīng)解決了。

在華南地區(qū)，廣東電網(wǎng)電力充裕時，貴州、廣西和云南的水電便被以調(diào)節(jié)性能不好為由拒之門外；二灘水電站的電力，按行政文件規(guī)定的容量和價格，在四川和重慶電力盈余、電廠大多發(fā)電不足的情況下，自然無法兌現(xiàn)。

以上現(xiàn)象統(tǒng)統(tǒng)說明了一個問題，即我們至今沒有形成買方市場條件下電力交易的法律，沒有建立以價格競爭機制來配置資源的規(guī)則。

●發(fā)電裝備技術(shù)水平在結(jié)構(gòu)上繼續(xù)惡化

我國發(fā)電裝備雖已進(jìn)入了30萬千瓦、60萬千瓦大型機組時代，但由于眾多原因，近年來發(fā)電裝備的技術(shù)水平在結(jié)構(gòu)上不但沒有好轉(zhuǎn)，反而趨于惡化，主要表現(xiàn)在：

老舊機組關(guān)停規(guī)劃難以落實。我國現(xiàn)有超期服役的老舊火電廠2000萬千瓦以上，擁有老舊機組的電廠最大的特點是職工多，一般10萬千瓦的火電廠，人員多在1000人以上，另還養(yǎng)有幾百名退休職工。一旦電廠關(guān)停，人員沒有出路。這些電廠污染嚴(yán)重，煤耗高，但發(fā)電利用率還是最高的。

新的小火電廠猶如雨后春筍，“九五”以來，每年新投產(chǎn)違規(guī)建設(shè)的小火電廠容量迅速增加，計劃外小火電每年投產(chǎn)達(dá)500萬千瓦以上，進(jìn)一步使環(huán)境污染狀況惡化，加劇了能源浪費，什么原因促使地方和企業(yè)違規(guī)建設(shè)的小火電廠大量增加呢？

（1）地方政府以建小電廠為經(jīng)濟增長點，例如河南某縣一小電廠投產(chǎn)，這個貧困縣一舉脫貧。在這種情況下，省級計劃部門大量自行審批項目、審批電價。違規(guī)電廠越來越多，規(guī)模越來越大，省電力公司往往在小電廠上參股或迫于省領(lǐng)導(dǎo)的壓力，為小電廠大開綠燈。2×12.5萬千瓦的江蘇某電廠，即為省電力公司以自己在香港的窗口公司的名義投資，違規(guī)建設(shè)的火電廠；

（2）國家對小火電的污染物排放尚無具有可操作性的環(huán)保限制法規(guī)；

（3）銀行資金急于尋求出路，認(rèn)為小電廠的資產(chǎn)相對較好；

（4）機電制造企業(yè)開工不足，往往以延期付款或設(shè)備入股方式支持小電廠建設(shè)；

（5）近幾年國家為了避免重復(fù)建設(shè)，對大電廠的審批嚴(yán)格控制，這無疑給小電廠的發(fā)展以廣闊的空間和極好的機會。例如1999年國家計劃安裝國產(chǎn)設(shè)備的大電廠開工規(guī)模居然為零，有限的發(fā)展空間幾乎全部讓給了小機組。目前機電制造企業(yè)的生產(chǎn)，國家計劃安排很少，主要是靠違規(guī)建設(shè)的小電廠訂貨。

●環(huán)保法規(guī)嚴(yán)重滯后

我國至今沒有形成對火電廠污染物排放的有效控制方式，各種煤耗的電廠在一起爭搶發(fā)電，低的300克/千瓦時，高的可達(dá)900克/千瓦時，八仙過海，各顯神通，權(quán)力和關(guān)系在爭搶發(fā)電中最具優(yōu)勢。有的火電廠為了增加盈利，夜間不開啟電除塵設(shè)備，對空排放；已安裝脫硫裝置的電廠，增加了成本和運行費用，但由于沒有優(yōu)惠政策，導(dǎo)致脫硫裝置利用率極低，經(jīng)常是為演示或應(yīng)付檢查才開動一下。環(huán)保部門的注意力僅放在對電廠超標(biāo)罰款上，而罰款的10％留為環(huán)保局自己用，其余僅返還電廠的上級企業(yè)，用途均不得而知，嚴(yán)重打擊了電廠企業(yè)自身改善環(huán)保的積極性。這種情況必將導(dǎo)致東部小火電依舊迅速發(fā)展，而西部清潔電力無法在東部公平競爭。

以上原因林林總總，都說明在行政手段已經(jīng)失靈，而市場經(jīng)濟規(guī)則和環(huán)保約束條件尚未健全之際，小火電的無序發(fā)展是難以控制的。

●過時的電價審批機制

持續(xù)至今的傳統(tǒng)的電價審批辦法，以項目的成本、利潤反推電價，不但完全脫離市場供求關(guān)系的變化，一點也不考慮消費者的意愿，而且對電廠、電網(wǎng)巨大的隱性超額利潤無能為力。這種方式在實際執(zhí)行中逐漸名存實亡。能夠證明這一點的現(xiàn)象很多：用電企業(yè)難以承受過高的電價，全國欠繳電費數(shù)額已達(dá)206億元；違規(guī)電廠、小火電廠、企業(yè)自備電廠均不采用國家定價規(guī)定，而在省里、縣里自行制定較低的價格；不少獨立發(fā)電企業(yè)紛紛提出降低上網(wǎng)電價的要求，突破了國家的規(guī)定；在有些省間交界地帶，市場規(guī)律逐漸掙脫了省電力公司的束縛，縣跨省購買低價電的現(xiàn)象發(fā)展很快，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離了國家規(guī)定價格。例如，貴州電網(wǎng)向四川、重慶、廣西各省區(qū)的鄰近縣供電已有相當(dāng)規(guī)模，而這些電力竟然比國家規(guī)定的價格低0.1－0.2元/千瓦時。

●電力企業(yè)隱性超額利潤巨大，對國民經(jīng)濟發(fā)展造成負(fù)面影響

從表面上看國家電力公司僅有微薄盈利，但實際上巨大的隱性超額利潤早已使這個行業(yè)成為最受人羨慕的行業(yè)。水電廠在大壩下掏洞裝小機組發(fā)電，為自己賺錢成為普遍之舉；退役老機組轉(zhuǎn)到“三產(chǎn)”發(fā)電，利用率會大幅提高；而超額利潤最大的當(dāng)屬供電公司，市、縣供電公司花幾億元建療養(yǎng)院和別墅并不稀罕；各級電力公司“三產(chǎn)”發(fā)達(dá)，電力公司房地產(chǎn)、餐飲業(yè)蓬勃發(fā)展，甚至養(yǎng)起專業(yè)足球隊。“三產(chǎn)”的重頭戲之一是賺取發(fā)電用煤價差?，F(xiàn)在煤價連年下降，“三產(chǎn)”組織采購低價煤供電廠發(fā)電，但電廠上網(wǎng)電價仍執(zhí)行國家定價，每噸價差數(shù)十元，一千萬噸電煤數(shù)億元。結(jié)果是煤價降低的利潤不能體現(xiàn)到消費者的電價上，壟斷造成了超額利潤，而國家看到和聽到的卻是電力企業(yè)的“保本微利”。


●國家沒有把電力管理體制改革作為大事來抓

各方面對電力體制改革的理解僅停留在“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”的口號上，沒有明確電力體制改革的目標(biāo)是要實現(xiàn)電力消費者有選擇權(quán)，沒有以立法的方式確定改革的方法、步驟和時間表。外界對電力體制改革的意見，均批回電力部門自己去處理，使獨立發(fā)電企業(yè)和電力用戶大失所望。對于目前的改革，大家形容為：裁判員同時又是運動員，改革無法深入。大家都已發(fā)現(xiàn)，正在幾個省試點的“廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)”的利潤，卻因銷售電價不能變，而增加了電力公司的收入，其結(jié)果與改革目標(biāo)南轅北轍。

最近國家電力公司宣布了進(jìn)入世界“500強”的目標(biāo)，很多人提出，按國家電力公司8000多億元資產(chǎn)和86億元盈利，在國際上應(yīng)是破產(chǎn)企業(yè)，和“500強”有什么聯(lián)系？這個做法進(jìn)一步加強了國家電力公司的發(fā)電廠、輸電網(wǎng)、配電網(wǎng)整體資產(chǎn)密不可分的地位，使政府推行的電力體制改革與打破行業(yè)壟斷的努力徹底宣告無望。

●呼吁和建議

電力工業(yè)是國民經(jīng)濟的動力命脈，傳統(tǒng)的一體化壟斷經(jīng)營的電力工業(yè)已不能適應(yīng)經(jīng)濟市場化的進(jìn)程。例如西部大開發(fā)戰(zhàn)略中的“西電東送”即受到各地關(guān)閉電力市場和電價問題的困擾。當(dāng)前國際上電力工業(yè)管理體制改革的浪潮席卷世界。降低電價，保護(hù)環(huán)境，提高效率，進(jìn)入良性循環(huán)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，對于我國的電力工業(yè)來說，并不是充滿風(fēng)險的新路。

英國政府在1990年至1998年間成功地進(jìn)行了電力體制競爭化改革。改革使銷售電價降低了28％，并通過向公眾出售電廠和電網(wǎng)資產(chǎn)獲得700億英鎊的財政收入，這一方式已成為各國樣板。英國發(fā)電裝機容量共4000多萬千瓦，僅是我國的七分之一，但政府為電力改革成立了向首相直接負(fù)責(zé)的專門機構(gòu)——國家電力規(guī)則辦公室，辦公室定員52人，高強度工作十年，才完成改革任務(wù)。

國務(wù)院應(yīng)將電力體制改革列為重要工作議程，專人負(fù)責(zé)，吸取國外改革成功經(jīng)驗，組織專門班子，配合立法，盡快形成改革的詳細(xì)方案和時間表。

電力工業(yè)市場化改革的成功將成為國民經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的必要條件，其主要思路應(yīng)為：

（一）在電力供大于求的電網(wǎng)內(nèi)，實施真正意義上的“廠網(wǎng)分開”。除少數(shù)在技術(shù)上影響電網(wǎng)安全的特殊電廠（如抽水蓄能電廠、核電站、三峽水電站）外，發(fā)電廠均要成為獨立電廠，其發(fā)電行為必須要經(jīng)過競爭性招標(biāo)才能實現(xiàn)。國有資產(chǎn)可交由獨立電廠董事會中的國有資產(chǎn)代表管理；并逐步向公眾出售股份。按比銀行存款高幾個百分點的利潤率，即可以吸引公眾。出售1億千瓦容量，國家即可輕易得到數(shù)千億元的財政收入，既可降低上網(wǎng)電價，又能增加老百姓的收入。

（二）高壓輸電網(wǎng)（500千伏、330千伏和部分220千伏電壓等級）由國家電力公司獨家經(jīng)營，政府必須加強財務(wù)管理，嚴(yán)格將電網(wǎng)經(jīng)營潤率按年末資產(chǎn)總額控制在10％以內(nèi)。

（三）對市、縣供電企業(yè)實施商業(yè)化改組，在改革后期，也可將配電網(wǎng)的資產(chǎn)向公眾出售。在供電公司之間需要建立市場準(zhǔn)入法規(guī)，電力消費者可以通過同一電網(wǎng)系統(tǒng)在價格和服務(wù)上選擇供電商。另一方面，一個供電公司必須對其他供電公司開放市場，自己僅能收取電力過網(wǎng)成本費，這樣才能大幅度降低電價，發(fā)電環(huán)節(jié)競爭出的效益，才會落到消費者身上。

（四）國家嚴(yán)格控制環(huán)保對發(fā)電行為的約束條件，使競爭公平合理。

（五）大區(qū)域電力市場形成后，在各區(qū)域市場之間建立電力準(zhǔn)入法規(guī)，價格較低的電力優(yōu)先。只有這樣才能實現(xiàn)“西電東送”，資源優(yōu)化配置。

（六）電力項目和電價的審批制度必須隨之改革。對電力建設(shè)項目，國家僅負(fù)責(zé)環(huán)保、土地法規(guī)的監(jiān)督；對于價格，必須盡快形成新的機制，發(fā)電價格由電廠競價形成，售電價格由用電戶在諸多供電商的報價中選擇形成，國家僅負(fù)責(zé)監(jiān)督電力過網(wǎng)費水平。

在世界范圍內(nèi)，電力工業(yè)競爭化改革的實踐都證明，對這個關(guān)系到國計民生、千家萬戶的行業(yè)進(jìn)行打破壟斷的改革，于整個國民經(jīng)濟的發(fā)展是至關(guān)重要的大事，對電力工業(yè)本身是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的大事。這個改革必須從上到下，必須由政府發(fā)動推動，必須立法當(dāng)先，必須有專門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督機構(gòu)，必須有詳盡的方案和時間表，必須讓更多的人了解，改革的最終目的是使電力用戶取得選擇商品的權(quán)力，是讓電力消費者真正成為上帝。

(原載于2000年5月5日《經(jīng)濟學(xué)消息報》)


什么是“水火同價”

文/國家能源局新能源和可再生能源司司長 王駿

近幾年電力業(yè)界各方面大力呼吁，建議盡快實行“水火同價”。這個說法實際上是建議遵從經(jīng)濟規(guī)律，要求推行電力價格市場化形成機制的代名詞。這事兒說的是改革，而并不是說請高抬貴手，把水電價格審批得跟火電價格一樣高。

大家都知道，發(fā)電領(lǐng)域一直沒有執(zhí)行1996年頒布的《電力法》規(guī)定的“同網(wǎng)同質(zhì)同價”這個最基本的電價原則。發(fā)電環(huán)節(jié)本來是典型的競爭性領(lǐng)域，但我國企業(yè)的發(fā)電價格至今都要由審批決定。審批的主要內(nèi)容是成本和利潤，而各發(fā)電企業(yè)的成本、利潤各異，并且都處于不斷變化之中,審批出的價格自然各不相同，成本高的批給高電價，成本低的批給低電價。任何發(fā)電企業(yè)成本和利潤的增加都需要申報審批，然后以“宏觀調(diào)控”的名義在全社會提漲銷售電價，稱之“順價”或“疏導(dǎo)電價矛盾”，最后都“順”到電力消費者身上去消化。供電緊缺時急需“順價”，供電寬松時又是“疏導(dǎo)電價矛盾”的大好時機，所以不論電力消費形勢高漲或低迷，電價的走勢從來都是單邊上揚，違反了市場規(guī)律。盡管如此，還總是拖著電力企業(yè)的電價欠帳、總需要尋找再次實施電價“宏觀調(diào)控”的合適時機、一次又一次“順價”。這是許多地區(qū)占全部用電量85％左右的工業(yè)和商業(yè)用電實際支付的可比價格水平已高于美國等發(fā)達(dá)國家的原因。因此，在水電站的上網(wǎng)電價被人為定得很低的情況下，如果是以行政審 批確定的燃煤火電廠上網(wǎng)價格不變?yōu)榍疤?，只要?ldquo;水火同價”，就是指采用行政措施單獨提高水電上網(wǎng)電價，也就意味著在水電比重較大的地方需要大幅度提高全社會銷售電價。水電多的地區(qū)一般都欠發(fā)達(dá)，這樣的做法對貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的打擊會是毀滅性的。其實用不著再煞有介事地搞調(diào)研，因為它顯然不可行。難怪廣西自治區(qū)政府顧不得日益激化的水電移民遺留問題矛盾，正式行文表示堅決反對“水火同價”。

如果這樣解釋“水火同價”，是在把一個明顯荒謬的說法加在論題頭上，令其不攻自破；這樣對待“水火同價”，是將電價市場化形成機制這項重大改革轉(zhuǎn)化成一件按計算器算帳的“大幅度順價”工作，來證明改革不可行；這樣宣傳“水火同價”，是在與“電價改革就會導(dǎo)致銷售電價上漲”的危言遙相呼應(yīng)。無獨有偶，“改革就會漲價”這個缺乏科學(xué)道理的論斷，與十年前的“廠網(wǎng)分開就沒有人投資建電廠了，全國都會嚴(yán)重缺電”的著名警句同出一轍。說穿了，是在用大幅度提漲銷售電價的不可行前景，對整個電力行業(yè)市場化改革“將軍”。

“水火同價”的實質(zhì)，是指各種不同的發(fā)電方式所生產(chǎn)的電力，都是同樣的商品，給使用者帶來的效用是相同的，從作為“上帝”的消費者那里能夠討到的價格必然就是相同的，不可能不一樣。因為用戶是在消費“電力”這種商品，而不是在消費煤炭、天然氣、水、核材料等其它種類商品，這是經(jīng)濟科學(xué)的規(guī)律。至于成本高低，對于從事競爭性業(yè)務(wù)的企業(yè)來說，完全是自己產(chǎn)品競爭力的問題，用不著行政部門去管。《電力法》中的“上網(wǎng)電價實行同網(wǎng)同質(zhì)同價”，已經(jīng)樸素地表達(dá)了這個道理。國務(wù)院2003年批準(zhǔn)的《電價改革方案》，基本思路也是首先對電網(wǎng)企業(yè)實行單獨定價，然后放開對發(fā)電價格和用電價格的政府管制，讓發(fā)電企業(yè)與電力用戶直接進(jìn)行電力交易，通過討價還價形成市場價格。這樣，電力作為同一種商品，在市場里的價格自然就會是相同的。這才叫做“水火同價”。當(dāng)然，風(fēng)電、光伏發(fā)電等新能源在一定發(fā)展階段還需要政府在市場價格的基礎(chǔ)上給予政策扶持。至于有些電廠因技術(shù)特點所限，在發(fā)電時間和出力大小方面的“不由自主”，不應(yīng)屬于電能質(zhì)量問題，能夠上網(wǎng)運行的電力，物理參數(shù)都是相同的。國際上成熟的電力市場并不存在“垃圾電”這類歧視性概念，因為只要實行“分時計價”就可以看出，在同一計價時段內(nèi)，是所有發(fā)電機組共同提供的電力電量滿足了電力供應(yīng)，因而該時段內(nèi)每度電的貢獻(xiàn)是相同的，缺一不可。在某一時段，不能說是最后加入的那臺發(fā)電機組才滿足了最高電力負(fù)荷需求，就像不能說“吃了第三個饅頭感覺飽了，就后悔買前兩個饅頭”。所以，“同時同價”比“同質(zhì)同價”表達(dá)更為清晰，因為它更直接地反映出電這種商品在時間過程中稀缺程度的變化。在用電環(huán)節(jié)，如果用電電壓等級和輸電距離不同，按照政府對電網(wǎng)企業(yè)的定價規(guī)則，用戶所繳的輸電或配電過網(wǎng)費不同，用電支出水平自然有所差別，所以才有了政府對偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)用電戶的普遍服務(wù)政策。

上述論點的基礎(chǔ)是將電力作為普通商品看待，盡管它具有“產(chǎn)供用”三個環(huán)節(jié)在同一瞬時發(fā)生的特點，但并不改變某種商品對于消費者的效用相同，其市場價格就會相同的科學(xué)規(guī)律。正是基于這個規(guī)律，英、澳、美、歐盟等早已建立了發(fā)達(dá)的電力市場，有些已經(jīng)發(fā)展到取消電網(wǎng)企業(yè)作為單一購買方的“競價上網(wǎng)”辦法，代之以全部電量都由發(fā)電商與用電戶或配電商簽訂各類購電合同、自行商定電價的高級階段。經(jīng)營輸電網(wǎng)絡(luò)的企業(yè)不再被允許“買賣電力”，而只能做“傳輸電力”業(yè)務(wù)，終于使電力成為一種高度市場化的普通商品，顯著地提高了電力系統(tǒng)整體效率和經(jīng)濟性。

我國電力行業(yè)為什么要改革？因為黨的十六大、十七大都明確提出：要盡快建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體系。更早些，江澤民總書記多次指示：“現(xiàn)行電力體制必須進(jìn)行改革”，要建立市場競爭機制，改變“既打籃球，又吹哨子”的壟斷體制。因此，電力行業(yè)責(zé)無旁貸，本當(dāng)奮勇爭先。

我國電力工業(yè)市場化改革于2000年前后起步，在當(dāng)時并不算太晚。然而，廠網(wǎng)分開后，電力體制改革的核心任務(wù)——電價市場化形成機制的改革卻止步不前。當(dāng)今世界上已經(jīng)沒有幾個國家還像我們一樣，在發(fā)電和用電環(huán)節(jié)這樣典型的市場競爭領(lǐng)域，仍然由行政審批來規(guī)定全部發(fā)電電價和用電電價，將市場上時刻變化著的電力供求關(guān)系牢牢罩在審批制度之內(nèi)，而對于最該盡快實行政府單獨定價單獨監(jiān)管的電網(wǎng)環(huán)節(jié)，在十年后的今天，卻依然處于“全部電力的唯一購買方和銷售方”的壟斷地位，保留著所有收入都來自發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價和終端用戶電費之間價差“最粗放型價格管理”的落后模式，將我們與世界先進(jìn)電力管理體制的距離越拉越遠(yuǎn)。我國的電價改革“千 呼萬喚不出來”，電力是商品的概念甚至都開始“被模糊”。改革不進(jìn)則退，不少水電站被規(guī)定，江河里的水，流過不同的水輪機所發(fā)出的電量要執(zhí)行不同的上網(wǎng)電價。

現(xiàn)在業(yè)界聽到最多的是：“只要把水電電價提高一兩分錢，就能解決許多移民困難”。這種天真型建議的出發(fā)點無疑是希望加快水電發(fā)展，但事實表明，它的客觀效果卻是夯實計劃體制基礎(chǔ)，在市場競爭領(lǐng)域內(nèi)繼續(xù)對商品價格實行行政管理、依賴官員裁量、按照成本定價的模式。

如果審批確定具有一定代表性的“分類標(biāo)桿電價”，比起過去多年的“一廠一機一價”，似乎是個進(jìn)步。但問題的關(guān)鍵是，“標(biāo)桿”仍舊是行政性手段，是單獨以企業(yè)成本為基礎(chǔ)的人為安排，是一種不考慮用電戶需求情況的單向規(guī)定。所以，“標(biāo)桿”無法反映市場上時刻變化的電力供需關(guān)系，也就不能滿足電價改革的基本原則。事實上，只要考慮成本因素，標(biāo)桿電價就要設(shè)為多種，像水電、火電、核電，發(fā)電成本都各不相同；水電還準(zhǔn)備按照各個水庫不同的調(diào)節(jié)性能，分為日調(diào)節(jié)、周調(diào)節(jié)、月調(diào)節(jié)、季調(diào)節(jié)、年調(diào)節(jié)、多年調(diào)節(jié)；火電要分為脫硫、不脫硫、燃用高硫煤、燃用低硫煤、水冷、空冷、供熱、凝汽、常規(guī)鍋爐、循環(huán)流化床鍋爐；核電要分新的、老的、進(jìn)口的、國產(chǎn)的、輕水冷卻的、重水冷卻的；這么多種標(biāo)桿電價，還規(guī)定了在每個省又都各不相同，標(biāo)桿總數(shù)還需要再乘以30……這與過去的一廠一價有多大區(qū)別呢？ 可見，標(biāo)桿電價最多是個過渡性措施，是因電價改革滯后“不得已而為之”。還是要加快電價市場化改革進(jìn)程，盡快轉(zhuǎn)為由市場供需關(guān)系形成電價。條件不夠，就要想方 設(shè)法創(chuàng)造條件，有什么問題就抓緊解決什么問題，出現(xiàn)困難就努力去克服困難。若將過渡性措施作為常態(tài)管理和運行方式，或者用人為制定的、以成本審批為特征的“標(biāo)桿電價”改頭換面代替電價市場化形成機制，沾“不愿改革”之嫌，實不可取。

換一個角度看，發(fā)電環(huán)節(jié)成本定價模式，既浪費能源又污染環(huán)境，對國家的節(jié)能減排戰(zhàn)略有著重大負(fù)面影響。

特別需要指出的是，現(xiàn)在對新投產(chǎn)的水電項目實行每千瓦時上網(wǎng)電價低于當(dāng)?shù)鼗痣姀S0.1-0.2元的低價政策，在理論上和實際中都存在很大問題。

首先，它是一種歧視政策。水電站給電力消費者提供了效用相同的電力商品，卻“被低價”。管理者按照發(fā)電方式來定電價，火電就給高價，水電就給低價，而且新建成電廠不論低價和高價上網(wǎng)，均與銷售電價水平無關(guān)，因為現(xiàn)在終端電價主要通過“煤電聯(lián)動”與電煤價格掛鉤。然而,新增加的水電發(fā)電量執(zhí)行了低電價，卻并沒有見到全社會銷售電價有所降低。這樣做，使得新投產(chǎn)項目的“家庭出身”成為定價的依據(jù)，有點像文革期間按照地主或貧下中農(nóng)的出身來決定人的命運。實際上，水電在我國電力結(jié)構(gòu)中起替代火電、減少燃煤和污染物排放的作用，按照現(xiàn)行辦法，既然新的火電廠投產(chǎn)后可以批給高電價而不用提漲銷售電價，那么水電替代火電當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)?shù)玫较嗤膬r格。

其次，以行政行為，人為壓低水電站的上網(wǎng)電價，直接導(dǎo)致水電項目業(yè)主從緊控制水庫移民和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的支出，而由此帶來的水庫移民不穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境破壞問題，自然成為政策性問題，是“國家價格政策不到位”造成的，責(zé)任在中央政府身上，不在投資方和地方政府身上。項目業(yè)主沒有主動性，一旦出現(xiàn)水庫移民穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，就都坐等中央政府提高相關(guān)水電站的上網(wǎng)電價，漲多少價干多少事，如果還不夠，就等下次再提價，像“擠牙膏”一樣慢慢來。這種機制使水電移民遺留問題越積越多，矛盾反復(fù)發(fā)作，影響到社會穩(wěn)定大局。所以說，人為的水電低電價政策是我國水電工程移民安置和庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作長期陷于困境的直接原因。

再者，主管方面曾經(jīng)寧愿考慮就事論事的辦法，不改革電價形成機制，而在某次提高全國銷售電價的方案中拿出數(shù)十億元資金，專門用于解決“鬧事兒的水電站水庫移民遺留問題”，按項目分下去。給錢當(dāng)然是福音，且不說資金在數(shù)量上是不是杯水車薪，但會不會對“還沒有鬧事兒的水庫移民”產(chǎn)生影響，是需要慎重對待的。若引發(fā)連鎖反應(yīng)，造成新的矛盾，花錢引起不穩(wěn)定，那就不是玩笑了。

還有一個經(jīng)常聽到的、來自價格主管方面的反對實行電價市場機制的理由是：水電的經(jīng)濟效益很好，而水電資源都屬于國家，所以只能定低價。否則，投資方獲取了水電資源的開發(fā)權(quán)就賺取了暴利，是不公平的。

這是個站不住腳的偽命題。我們可以從幾個方面加以分析：

1. 這個論點是計劃經(jīng)濟體制鑄就的。因為計劃體制下所有產(chǎn)品都要按照所謂的成本定價，企業(yè)盈利水平被事先規(guī)定，各種資源之間和商品之間都有著官員認(rèn)定的“合理比價關(guān)系”，都要由“看得見的手”來安排，都與市場因素?zé)o關(guān)，都與消費者行為無關(guān)。這種聽起來精確無比的行政手段配置資源方式和價格審批管理辦法，經(jīng)過幾十年的社會實踐，讓國家和人民付出了極其巨大的代價，事實證明：計劃經(jīng)濟沒有出路！如一位大經(jīng)濟學(xué)家所說，搞計劃經(jīng)濟的國家無一成功，最后都改弦更張，回歸到市場經(jīng)濟。“國家計劃委員會”已經(jīng)更名為“國家發(fā)展和改革委員會”，我們是誠心誠意地希望世界各國承認(rèn)我國的“完全市場經(jīng)濟地位”。

2. 從事競爭性業(yè)務(wù)的企業(yè)憑借某種技術(shù)優(yōu)勢和環(huán)保優(yōu)勢所帶來的經(jīng)濟優(yōu)勢，在市場里獲取更多的利潤，是國家大力鼓勵的。且不說有大量水電項目因“被低價”，在水庫移民和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面欠帳而形成社會穩(wěn)定問題，即使有些移民負(fù)擔(dān)較輕的水電項目經(jīng)濟效益很好，或者過去國家撥款建設(shè)的老水電站現(xiàn)在有較高利潤，企業(yè)可以將其作為滾動發(fā)展水電和其它清潔能源、擴大投資規(guī)模、改善融資條件的籌碼，國家也可以通過稅收政策加以調(diào)節(jié)，不宜使用直接干預(yù)市場價格的做法，延續(xù)成本定價機制，讓“市場配置資源、供需決定價格”淪為空談。

3. 現(xiàn)行水電審批定價的靈活性也能說明成本定價機制的不合理。主管方面一直主張要按照各個水電站不同的水庫調(diào)節(jié)性能定價，調(diào)節(jié)性能好的批給高電價，調(diào)節(jié)性能差的批給低電價。眾所周知，日調(diào)節(jié)性能的水電站是所有水電站中調(diào)節(jié)性能最差的，本應(yīng)批給最低價。然而，為了滿足某省兩個純徑流式的日調(diào)節(jié)水電站每千瓦時0.57元和0.65元的超高上網(wǎng)電價要求，主管方面不但專門擬文強調(diào)這兩個調(diào)節(jié)性能最差的小型水電站對整個省電網(wǎng)調(diào)峰的重要作用，要求省里為這兩個小型水電項目單獨制訂、實行發(fā)電峰谷電價，而且明確承諾將因此而增加的電網(wǎng)購電成本攤?cè)肴夸N售電量，相應(yīng)提高全社會銷售電價，讓全體電力消費者買單。如此看來，水電低價政策并非鐵板一塊，“被高價”也是可能的。

4. 電力資源開發(fā)權(quán)如何配置與電力市場化改革不是對立的。水電資源是全民所有，但其它種類的能源資源，諸如核電廠址、火電廠址、風(fēng)電廠址、大小煤礦等也都不例外。各行各業(yè)實踐證明，市場機制能夠促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，也就是說，電力資源的優(yōu)化配置是電價市場化改革的結(jié)果，而不是推行改革的前提條件。就像上述兩個民營小水電項目，主管方面考慮滿足它超高上網(wǎng)電價的要求時，并沒有對它的開發(fā)權(quán)提出置疑呀。在國家光伏發(fā)電項目通過特許權(quán)招標(biāo)方式確定每千瓦時1.09元上網(wǎng)電價之后，有關(guān)部門審批決定另兩個光伏項目執(zhí)行每千瓦時4元的上網(wǎng)電價，也沒有說明投資方是如何得到那鉆石級項目開發(fā)權(quán)的。毫無疑問，確定資源開發(fā)權(quán)的辦法應(yīng)當(dāng)改革，電力、煤炭、油氣、房地產(chǎn)等各行各業(yè)都在積極探索，改革的思路同樣是引入公平公開競爭機制，減少政府直接干預(yù)，發(fā)揮國家稅收政策調(diào)節(jié)作用，完善社會主義市場經(jīng)濟體系。

對于水電站只批給低電價的原因，主管部門一直這樣解釋：水電站不用買煤，沒有燃料成本，尤其是老水電站，還貸早已結(jié)束，折舊都提完了，所以只能批給更低的價格，否則利潤過高。

這是一個需要弄清楚的關(guān)鍵問題。

企業(yè)從銷售收入中計提折舊，償還債務(wù)，是正常的財務(wù)運轉(zhuǎn)。然而，在市場經(jīng)濟條件下，商品價格是由供需情況形成的，不可能由個別企業(yè)的財務(wù)安排來決定。比方說，如果市場管理者根據(jù)各個菜農(nóng)種植設(shè)施不同的財務(wù)折舊情況，分別規(guī)定其蔬菜在市場上的售價：種植大棚需要償還貸款時，蔬菜必須賣高價；貸款一旦還清，蔬菜必須低價出售。這是不可思議的。

如果不談市場經(jīng)濟，就按計劃體制的規(guī)則說話，也可舉出一個例子說明問題：我國現(xiàn)有較早建設(shè)的幾億千瓦燃煤電廠，按照成本定價規(guī)則都已經(jīng)完成了建設(shè)貸款的“還本付息”，而且不斷地有更多的火電廠在財務(wù)上結(jié)束還貸，按成本定電價主要考慮內(nèi)容之一的“還貸成本”已經(jīng)不存在了，但這些電廠至今都繼續(xù)享受著“還本付息”電價，每度電多出0.15元左右的“暴利”。由于全國燃煤發(fā)電量比重占80％以上，這個因素影響全國終端銷售電價高達(dá)5-6分錢，每年從電力用戶那里多拿走2000多億元。對于這樣巨大的成本審批漏洞，有關(guān)方面含糊地解釋為：“火電廠普遍虧損著呢”?？墒遣粦?yīng)當(dāng)忘記吧：按照現(xiàn)行成本定價規(guī)則，“打油錢不能買醋”，火電廠是在燃料成本上虧損，自有“煤電聯(lián)動”辦法給予補償，與還貸成本無關(guān)呀！還貸結(jié)束就應(yīng)當(dāng)及時將上網(wǎng)電價里面的還貸電價降下來，像“沒有燃料成本”的水電一樣拿低價，相應(yīng)及時降低全社會的銷售電價。不應(yīng)使火電企業(yè)僅僅在燃料成本上大做文章，而將不應(yīng)得的還本付息電價藏而不露，在成本上“只報憂不報喜”。這項事關(guān)每年數(shù)千億 元電費的重大降價舉措從未實施，成為我國電價只升不降的主要因素，直接影響國民經(jīng)濟整體競爭力。所以，即使執(zhí)行計劃體制規(guī)則，單獨指責(zé)水電獲取暴利也是說不通的。

由以上分析，以商品效用同一性為基礎(chǔ)的“水火同價”理念及其所倡導(dǎo)的電力價格市場化形成機制才是能夠避免行政定價諸多弊端的科學(xué)機制，才是政府和企業(yè)權(quán)責(zé)明確的法治機制，才是能夠建立水電項目的經(jīng)濟可行性邊界條件，從而促使水電站項目業(yè)主積極承擔(dān)水庫移民脫貧致富的責(zé)任，發(fā)揮主觀能動性、想方設(shè)法去解決水庫移民不穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題的治本之策。換句話說：電價市場化，水電移民和庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的經(jīng)濟邊界明確、項目開發(fā)的權(quán)責(zé)清楚，企業(yè)才有條件承擔(dān)全部責(zé)任，下真功夫、費大氣力，切實做好這兩方面工作；電價行政化，項目開發(fā)的經(jīng)濟邊界模糊，缺乏經(jīng)濟性就等待審批提價，政府成了最大的責(zé)任人，企業(yè)沒有主動性，移 民和環(huán)保工作困難重重，水電開發(fā)不可持續(xù)。

前一段時間，主管部門提出了一份《水電價格形成機制改革研究》，下發(fā)地方能源主管部門和相關(guān)電力企業(yè)征求意見。令各方面感到難以理解的是:黨中央和國務(wù)院8年前就批準(zhǔn)了《電力體制改革方案》和《電價改革方案》，而這篇名為“改革研究 ”的文件中卻沒有任何改革的內(nèi)容，只字不提市場機制、競爭機制和電力供需關(guān)系，而將水電價格再次定位在“行政審批”、“成本加成”、“高成本高電價”、“低成本低電價”的逆競爭機制舊軌道！僅從這個研究的題目就能看出問題，因為它還是把電價圈在計劃體制框架內(nèi)，為維持個別的或“分類”的成本審批定價方式尋找依據(jù)，也就意味著后面紛至沓來的“火電價格形成機制”、“核電價格形成機制”、“風(fēng)電 價格形成機制”……，可就是沒有“電力市場價格形成機制”！與水電開發(fā)有關(guān)的地 方和企業(yè)都大失所望，其中，水電第一大省的發(fā)改委在正式回復(fù)文件中提出了全面的和尖銳的不同意見，強烈要求國家盡快推行電價市場化形成機制的實質(zhì)性改革，真正促進(jìn)水電健康快速發(fā)展。

中央與地方、政府與企業(yè)、干部和群眾，誰更應(yīng)該站到改革大潮的前面呢？

胡錦濤主席2009年9月22日在聯(lián)合國氣候變化峰會上鄭重承諾，到2020年，中國的非化石能源在能源消費總量中要占到15％左右。要實現(xiàn)這個目標(biāo)，任務(wù)十分艱巨，而中國的水電首當(dāng)其沖，承擔(dān)著最大的份額，決定著戰(zhàn)略的成敗。

在大力推行全社會節(jié)能的前提下，如果按照2020年全國商品能源消費總量為45億噸標(biāo)準(zhǔn)煤最保守估計，則非化石能源需要提供6.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，折合電量約為2.1萬億千瓦時。其中，十分樂觀地預(yù)計核電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等能夠在未來10年間翻三番，實現(xiàn)8倍的增長速度，即：從2009年的1000億千瓦時，到2020年可以達(dá)到8000億千瓦時，則水電還需要提供1.3萬億千瓦時的年發(fā)電量。

進(jìn)一步分析，2009年全國水電發(fā)電量為5717億千瓦時，目前在建的水電站約為5000萬千瓦，建成后可以增加年發(fā)電量約2000億千瓦時。考慮水電項目建設(shè)周期長，2016年開工的大型水電站對2020年的發(fā)電量已無貢獻(xiàn)。也就是說，為了在2020年提供所需新增的5000多億千瓦時電量的水電項目，都要集中在2011年-2015年開工建設(shè)，“十二五”水電新開工總規(guī)模需要1.5億千瓦，平均每年新開工水電站3000萬千瓦！

由上分析，我國水電承擔(dān)著2020年非化石能源總量中60％以上的份額，屆時，全國總共4億千瓦、1.75萬億千瓦時經(jīng)濟可開發(fā)水電資源的開發(fā)程度需達(dá)到80％，“十二五”的五年期間，常規(guī)水電站新開工規(guī)模將接近建國60年水電建成的總規(guī)模！任務(wù)極其艱巨，時間非常緊張，但若不按此實施，非化石能源占15％的國家承諾勢必落空。可以說，加快水電建設(shè)已經(jīng)是能源行業(yè)必須完成的一項“硬任務(wù)”。

今后10年間，要完成高速度、超大規(guī)模開發(fā)水電的硬任務(wù)，我國作為水電第一大國，在技術(shù)、資金、專業(yè)人員、設(shè)備制造和建設(shè)施工方面，可以說條件均已具備，不存在太大的困難。然而，僅僅由于落后的管理體制和管理方式已經(jīng)完全不能適應(yīng)新的經(jīng)濟社會環(huán)境，使得近些年水電開發(fā)與建設(shè)矛盾重重，步履艱難。一是因規(guī)定的上網(wǎng)電價過低，導(dǎo)致老的水電站水庫移民群體事件反復(fù)發(fā)生，生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題無資金投入；二是對水電項目按成本定價，高成本批給高電價，低成本只給低電價，促使新建水電項目走入需要動腦筋抬高成本，人為提高造價的歧途，回到上世紀(jì)八、九十年代造價攀升的老路，由此出現(xiàn)的效率滑坡、經(jīng)濟性降低問題，使水電項目經(jīng)濟不可行； 三是水電建設(shè)項目要統(tǒng)一執(zhí)行過去規(guī)定的水庫移民安置補償?shù)挠媱澲笜?biāo)體系，而這些指標(biāo)并沒有、也不可能周全地考慮到各項目所在地千差萬別的具體情況，項目業(yè)主按圖索驥，照本宣科，不可能滿足移民群眾基本的生存和發(fā)展需要，新開工的水電項目往往在工程建設(shè)期間就出現(xiàn)移民不穩(wěn)定事件，而混亂的局面都?xì)w咎于“國家的水電低電價政策”，因而最后都要由中央政府出面收拾；四是環(huán)保部門對于河流水能資源的開發(fā)要最大限度地利用水流落差的科學(xué)方法和國際慣例了解不夠，在法律依據(jù)和科學(xué)依據(jù)都有不足的情況下，自行刪改建立在數(shù)十年間積累起來的前期勘測科學(xué)資料基礎(chǔ)上、經(jīng)過法定論證程序的河流梯級水電站國家規(guī)劃布局。從怒江到金沙江，河流規(guī)劃環(huán)評中連續(xù)出現(xiàn)主管部門只同意開發(fā)河流上某幾個梯級水電站，并且要求投資方承諾放棄國家規(guī)劃中其余更大量的水能資源的怪異情況，使我國水電可開發(fā)資源量隨時都在減少。這種類似“環(huán)保極左”的思路和做法，當(dāng)然令國內(nèi)外各類極端環(huán)保組織和人士彈冠相慶，使國家水電開發(fā)規(guī)劃和建設(shè)無所適從。以反對開發(fā)水電為己任的“環(huán)保人士”，“張口都是原生態(tài)，自己活得最現(xiàn)代”，他們生活的舒適程度和用電量水平都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通老百姓！但是，殊不知在我國的電力結(jié)構(gòu)中，被放棄的水電是完全要靠燃煤發(fā)電去彌補的！當(dāng)前水電環(huán)保管理集中在項目開發(fā)前端的行政審批環(huán)節(jié)，習(xí)慣采用“環(huán)保風(fēng)暴”方式，忽冷忽熱，忽快忽慢，相機行事。一旦某個項目的環(huán)保出了問題，就對當(dāng)?shù)仄渌陌l(fā)展項目施以“殃及池魚”式的“環(huán)評限批”處罰，工作重心總是集中在前端審批環(huán)節(jié)，而項目施工建設(shè)中或投產(chǎn)運行后，對生態(tài)環(huán)境的實際影響過程卻缺失監(jiān)管，鮮有問津，就像2010年7月中央電視臺報道的，紫金礦業(yè)在福建汀江排污，造成嚴(yán)重的環(huán)境災(zāi)難，而調(diào)查顯示：一年前就查出它是環(huán)保違規(guī)企業(yè)了。那么，環(huán)保監(jiān)管在哪兒呢？“環(huán)評限批”這樣的“株連”政策，的確可以體現(xiàn)行政審批權(quán)力的威嚴(yán)，然而被丟棄的，卻是大量無辜項目和地區(qū)經(jīng)濟寶貴的發(fā)展機遇。這一系列問題的結(jié)果，使得近年來許多大型水電項目的前期勘測設(shè)計工作和項目核準(zhǔn)工作幾近停滯，大江大河上數(shù)千萬千瓦的大型水電工程陷入進(jìn)退兩難境地，經(jīng)濟損失巨大，防災(zāi)度汛形勢嚴(yán)峻。再拖下去，胡主席和溫總理對世界的承諾如何兌現(xiàn)？

優(yōu)先發(fā)展水電是發(fā)達(dá)國家走過的成功之路，他們擁有的水能資源在上個世紀(jì)就已經(jīng)“吃光榨凈”，只是近幾十年反復(fù)發(fā)作的石油危機帶來的能源安全問題，才促使他們轉(zhuǎn)向開發(fā)風(fēng)能太陽能利用技術(shù)，不得不降低國民經(jīng)濟整體效率，去使用昂貴的新能源。而我們的水能資源才開發(fā)了30%，每年將其余1萬多億千瓦時的清潔水能付之東流，白白放掉，然后大量建設(shè)燃煤電廠去承擔(dān)這部分發(fā)電量，每年為此增加6億多噸原煤的采掘和運輸量、多排放十幾億噸二氧化碳、多付出600位礦工的生命！面對與發(fā)達(dá)國家不同的國情、不同的能源資源稟賦條件和不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，是加快開發(fā)利用經(jīng)濟性和清潔程度都無可比擬的水電，還是就此放棄水電，全面轉(zhuǎn)向大規(guī)模使用需要全社會用電量不斷加價、高額補貼的新能源發(fā)電，該做何種選擇？

我們已經(jīng)沒有退路，也不能再拖下去了。再出一次瀑布溝事件足以毀掉整個水電事業(yè)。沒有理想就沒有方向，不搞市場機制，中國的水電已經(jīng)不可能再有發(fā)展。市場競爭領(lǐng)域中的成本定價機制是水電的悲哀，作為水電移民管理辦法改革的前提條件，電力定價模式首先需要盡快改革。

（一）改革國有電力企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核辦法，嚴(yán)格區(qū)別對競爭性發(fā)電業(yè)務(wù)和自然壟斷性電網(wǎng)業(yè)務(wù)的不同考核方式，對前者考核單位資產(chǎn)利潤率，即考核其經(jīng)濟效益；對后者考核單位資產(chǎn)輸、配電量，即考核其經(jīng)營效率。

不應(yīng)考核國有發(fā)電企業(yè)的“資產(chǎn)總量排名”、“發(fā)電裝機總量排名”等“紙老虎 ”指標(biāo)，還應(yīng)避免“資產(chǎn)總量末位淘汰”這類可能促使發(fā)電企業(yè)非理性發(fā)展的政策；不應(yīng)考核電網(wǎng)企業(yè)的盈利水平，因為壟斷企業(yè)的盈利當(dāng)由國家規(guī)定和控制，不是越多越好。

（二）在不改變電網(wǎng)原有物理聯(lián)結(jié)格局和發(fā)展規(guī)劃的前提下，區(qū)分面向電力資源配置的輸電設(shè)施和面向用戶供電的配電設(shè)施的不同功能，劃小電網(wǎng)企業(yè)財務(wù)核算單位，按照“合理成本加規(guī)定利潤”的規(guī)則，并通過在同類企業(yè)之間進(jìn)行資產(chǎn)量、輸配電量和運營效率的橫向比較，對各級電網(wǎng)企業(yè)分別實行單獨定價，確定并公布其年度準(zhǔn)許收入總量和相應(yīng)的輸電、配電所有路徑的過網(wǎng)電價。國家對電網(wǎng)企業(yè)單獨定價的結(jié)果，主要應(yīng)體現(xiàn)：充分保證各級電網(wǎng)企業(yè)正常經(jīng)營和發(fā)展建設(shè)所需要的合理、充足和穩(wěn)定的收入，并使之與發(fā)電企業(yè)和電力用戶的交易情況脫鉤，與電力供求關(guān)系形成的發(fā)電和用電價格隔離。在此值得一提的：只有完成這項工作，才能夠為我國以建立現(xiàn) 代企業(yè)制度為核心任務(wù)的農(nóng)電體制改革鋪平道路，使農(nóng)村電力市場的蓬勃發(fā)展成為可能，真正惠及農(nóng)村經(jīng)濟和8億農(nóng)民。

目前在輸配電價改革方面，國家既定的“劃小電網(wǎng)企業(yè)財務(wù)核算單位、從而實現(xiàn)政府對各級電網(wǎng)企業(yè)分別單獨定價”這項最為關(guān)鍵的工作多年來按兵不動，而在2006、2007年兩次以正式文件突兀頒布“分省電網(wǎng)輸配電價標(biāo)準(zhǔn)”，公布了各省電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營每千瓦時電量的平均輸配電價約在0.09元至0.13元上下，但并沒有說明該標(biāo)準(zhǔn)如何付諸實施；標(biāo)準(zhǔn)與電網(wǎng)企業(yè)的實際運營效率、實際結(jié)算上網(wǎng)電價、銷售電價實際執(zhí)行情況和售電現(xiàn)金實際收入總量等財務(wù)運行情況之間關(guān)系如何；沒有劃分各大區(qū)域、各省、各市縣電網(wǎng)企業(yè)的成本和利潤在每千瓦時0.09元-0.13元中各占多大份額；也沒有公布各個電網(wǎng)企業(yè)按照上述標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，每年各自應(yīng)得總收入多少，實得總收入多少，多收入了多少，少收入了多少，原因各是什么；特別是在中央和國務(wù)院做出的“主輔分開”決策長期難以貫徹實施，其改革原則反而面臨著“被改革”的境況下，該標(biāo)準(zhǔn)并未反映出電網(wǎng)企業(yè)的設(shè)計施工等輔業(yè)及“三產(chǎn)多經(jīng)”的成本和利潤在其中的總量和比重；電力監(jiān)管部門對標(biāo)準(zhǔn)實施中監(jiān)管情況如何，存在哪些問題；電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)和電力用戶對此反應(yīng)如何、意見如何。如果這些情況都不清楚，那么已經(jīng)頒布的標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)什么制定的？出臺這些標(biāo)準(zhǔn)的用途是什么？如果這些情況都清楚了，那么是否意味著國家對各級各地電網(wǎng)企業(yè)單獨定價這場“改革攻堅戰(zhàn)”在三年前已經(jīng)結(jié)束，只差信息公開了？這些問題是需要負(fù)責(zé)任地回答的。

（三）以完成上述兩方面工作為前提，按照用電戶的電壓等級和用電變壓器容量，從高到低，逐級限期，規(guī)定由用電戶與發(fā)電企業(yè)通過雙邊和多邊直接交易，簽訂各類購電合同，自行確定電力、電量和電價。所簽合同交付電力調(diào)度機構(gòu)執(zhí)行后，由用戶按國家規(guī)定向電網(wǎng)企業(yè)繳納過網(wǎng)費。較低電壓等級的零散用電戶可委托相關(guān)配電企業(yè)代簽與發(fā)電商的購電合同，并由地方政府負(fù)責(zé)監(jiān)管。

需要反復(fù)強調(diào)的：包括試點工作在內(nèi)，開展電力直接交易的前提條件，必須是完成對各個電網(wǎng)企業(yè)的單獨定價和單獨監(jiān)管。實際上這也是發(fā)展新能源等分布式能源和智能電網(wǎng)、微電網(wǎng)的必要條件。過去的實踐已經(jīng)證明，如果不能做到將電網(wǎng)企業(yè)的收入與發(fā)電企業(yè)和電力用戶的交易情況相隔離，“競價上網(wǎng)”、“大用戶直購電”等所謂的電價改革，都會演變成一出出“從電網(wǎng)那里討些便宜電”的鬧劇，剛剛起步的太陽能發(fā)電等分布式能源亦將受到制約，造成浪費。另外需要指出，現(xiàn)在有關(guān)方面明文規(guī)定：每一項購電合同都要報批。此舉又將電力市場交易活動統(tǒng)統(tǒng)納入行政審批范圍，而且不允許水電項目與用戶簽訂購電合同，是沒有道理的。

（四）建議取消銷售電價中諸如三峽基金及南水北調(diào)重大水利工程建設(shè)基金、農(nóng)網(wǎng)還貸資金、水庫移民后期扶持資金、可再生能源電價附加等名目繁多的各類附加收費，讓終端電力價格貼切地反映市場供求關(guān)系。與此同時，將上述所需資金來源全部轉(zhuǎn)為在化石燃料發(fā)電量環(huán)節(jié)或者全社會化石燃料燃燒量環(huán)節(jié)征收環(huán)境影響稅，向國際主流思路靠攏：多排放多收稅，少排放少收稅，不排放不收稅，鼓勵節(jié)能減排，支持清潔電力。

我們需要把國家調(diào)控經(jīng)濟的宏觀措施，諸如利率、稅收、進(jìn)出口政策等用好用足，而不宜對商品價格直接施加人為安排。因為價格僅僅是商品供需情況的反映，性質(zhì)上屬于一種信號，拿它作為調(diào)控手段或“杠桿”，會使市場信號扭曲失真。現(xiàn)在銷售電價有些類似行政集資的“搖錢樹”，里面的“加演節(jié)目”實在是太多太亂了。

而與不斷上漲的煤電電價和終端銷售電價相比，人為壓低水電的上網(wǎng)電價，卻已經(jīng)成為水電發(fā)展的桎梏。

另外需要討論的，我國水利工程水庫移民遺留問題的原因與水電工程類似，但現(xiàn)在解決水利項目移民遺留問題，不應(yīng)當(dāng)與水電項目綁在一起，也去依賴提漲全社會銷售電價籌資，出臺全國統(tǒng)一的“一刀切”補助政策。因為每一項水利工程本來都應(yīng)當(dāng)有負(fù)責(zé)任的可行性研究報告，包括完善的水庫移民安置補償方案及資金來源落實的籌資方案，經(jīng)濟上可行才能實施建設(shè)。如果某個建設(shè)項目的移民工作出現(xiàn)問題和矛盾，就應(yīng)當(dāng)調(diào)整這個行業(yè)的國家政策，或者研究這個行業(yè)、這個領(lǐng)域內(nèi)的體制改革問題。假如各行各業(yè)的建設(shè)項目一旦在工程移民和生態(tài)環(huán)保方面出了漏洞，就都從提高全社會銷售電價上開口子拿錢，“羊毛出在牛身上”，那么中國的電價不就漲到天上去了？

通過上述電價改革，以項目的經(jīng)濟性取決于市場商業(yè)電價水平作為水電項目開發(fā)建設(shè)的前提和邊界條件，對水電建設(shè)中的水庫移民安置辦法按照“以人為本、因地制宜”的原則進(jìn)行全面改革，徹底改變以往在僵化的計劃指標(biāo)體系下，脫離實際、大而化之、不負(fù)責(zé)任、敷衍了事的移民工作方式。不再實行全國統(tǒng)一的水電站水庫移民搬遷安置經(jīng)濟補償標(biāo)準(zhǔn)等“一刀切”的計劃指標(biāo)體系。

以下對于做好水電移民、環(huán)保工作有五條較為具體的建議。需要強調(diào)的是，這些辦法和措施都必須建立在電價市場化形成機制，即俗稱的“水火同價”基礎(chǔ)之上。如果離開這個前提，這些建議沒有意義。

（一）將水庫移民和生態(tài)環(huán)保工作納入水電項目業(yè)主經(jīng)營業(yè)績考核內(nèi)容。按照國家批準(zhǔn)的河流水電規(guī)劃建設(shè)和運營水電站，明確要求將全部移民的脫貧致富和壩區(qū)庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為最主要任務(wù)之一，與設(shè)計裝機容量和年發(fā)電量目標(biāo)同時完成、同時考核、同時驗收、同時公布。

（二）新建水電項目經(jīng)濟可行性研究所依據(jù)的主要邊界條件，是項目業(yè)主自己預(yù)測的市場商業(yè)電價水平，“風(fēng)險自擔(dān)”。既要考慮工程建設(shè)投資，完成防洪、發(fā)電、灌溉、供水、航運等綜合利用設(shè)計要求，又要滿足與地方政府和環(huán)保部門共同制定的水庫移民脫貧致富目標(biāo)和工程建設(shè)和運行期間生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求。如果項目業(yè)主在自己預(yù)測的市場電價水平下，某水電項目的經(jīng)濟性不能同時滿足上述目標(biāo)，特別是無法做到使水庫移民生活明顯改善以及工程生態(tài)環(huán)保措施真正落實，則該水電項目經(jīng)濟不可行或環(huán)保不可行，建議國務(wù)院不予核準(zhǔn)。如果國家有原因要求必須開發(fā)建設(shè)某個經(jīng)濟不可行的水電項目，例如近期在高海拔地區(qū)開工的水電項目，則應(yīng)在市場電價水 平的基礎(chǔ)之上，再加以國家政策扶持，直至該項目具備經(jīng)濟可行性。

（三）要求新建水電項目有針對性地、分別制定各自的水庫移民脫貧致富方案和生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施的具體目標(biāo)及實施辦法。在執(zhí)行中必須發(fā)揮人的主觀能動性，針對當(dāng)?shù)貙嶋H情況解決實際問題，“有的放矢”。因此，應(yīng)由省級地方政府會同環(huán)保部門和項目投資方，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、社會、人文、地理實際情況和具體條件，按照“以人為本，因地制宜”原則，解放思想，實事求是，一個工程要有一套辦法，一個項目要有一套標(biāo)準(zhǔn)，各種辦法都可以使用，各種方式都允許嘗試，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商；以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式安置移民，如果土地資源不足，可盡量結(jié)合國家城市化戰(zhàn)略統(tǒng)籌考慮；水庫淹沒涉及地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)的不宜居住地區(qū)，正好借助水電建設(shè)把人搬遷 出來；給移民上養(yǎng)老保險、醫(yī)療健康保險；對口移民及其子女的專項就業(yè)培訓(xùn)、招工；包括以移民被淹沒的生產(chǎn)資料折算投資入股、分紅方式在內(nèi)的各種長期補償安置辦法。各水電項目要專門制定、實施自己的移民安置和生態(tài)環(huán)保方案，并必須與水電站樞紐工程建設(shè)和水庫蓄水進(jìn)度相協(xié)調(diào)，不能滯后。這些工作的責(zé)任主體是項目業(yè)主和省級政府?？缡『徒绾铀婍椖坑捎嘘P(guān)省級政府共同負(fù)責(zé)。

（四）建立“環(huán)保管理為發(fā)展服務(wù)”新理念。改變以往對水電開發(fā)中生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作“重前端審批，輕過程監(jiān)管”的問題和“環(huán)保風(fēng)暴”式的環(huán)評審批操作辦法。水電站工程施工與水庫淹沒、移民搬遷所涉及的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，在按照上述規(guī)劃和措施認(rèn)真實施的同時，由環(huán)保部門負(fù)責(zé)，按國家有關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)格實施過程監(jiān)管。把水電項目環(huán)保工作的重點從前期行政審批轉(zhuǎn)到工程施工、移民搬遷安置和水庫電站樞紐日常運行的實時過程監(jiān)管上來，從“不能建”轉(zhuǎn)為“怎樣建”。

（五）高度重視、妥善解決老水電站水庫移民遺留問題。已建成運行的2億千瓦水電站和在建的約5000萬千瓦水電站，均要由項目業(yè)主和省級地方政府一起，以電價實行市場機制為基礎(chǔ)條件，按項目重新建立責(zé)任制，“誰的孩子誰抱走”。每個發(fā)電企業(yè)自始至終要對其擁有的所有水電項目的水庫移民工作負(fù)責(zé)，以自己經(jīng)濟效益好的項目支援自己經(jīng)濟效益差的項目，“以豐濟欠，以盈補虧”，分別根據(jù)各個水電站水庫移民工作的現(xiàn)狀、特點和實際情況，有區(qū)別、有針對性地制訂解決移民遺留問題的具體辦法，該補償?shù)难a償，該補助的補助，該補建的基礎(chǔ)設(shè)施盡快實施，該花的錢要花，該做的事要做，切忌一刀切，切實維護(hù)好庫區(qū)移民穩(wěn)定。在建立和實行了市場化電價機制的條件下，如果水電企業(yè)對水庫移民和生態(tài)保護(hù)依舊投入不足，還有欠帳，出了問題，即使盈利再多，國資管理部門也不應(yīng)認(rèn)可。

電價改革是電力體制改革的核心任務(wù)，而黨中央和國務(wù)院做出的改革決策，卻因來自各利益體的阻力，至今無法推行。反觀電力體制改革邁出的第一步，廠網(wǎng)分開取得巨大的經(jīng)濟效益和社會效益，大家當(dāng)然可以感到，能源工業(yè)一旦實行市場機制，將給中國經(jīng)濟注入多么大的活力和動力！也正因如此，業(yè)界上下拭目以待：電價改革，何去何從。