到2015年，中國對可再生能源領域的補貼額度將達到近1000億元/年，補貼資金缺口達到800億元。

未來綠色領域的補貼資金量更大，如何籌措這么多資金？補貼額度到底定多少合適？這是統(tǒng)籌、協(xié)調和利益分配的問題。

我國“節(jié)能產品惠民工程”的補貼方式是在缺乏嚴格監(jiān)管體系下進行的——政府將補貼發(fā)放給企業(yè)，再由企業(yè)轉給消費者，這本身就給廠商

綠色補貼亟需改革

是時候該重新審視綠色領域的補貼政策了。

為應對國際氣候變化和促進國內經濟結構轉型，過去六年中，中國政府對太陽能、節(jié)能家電、新能源汽車等綠色領域進行了大規(guī)模的財政補貼。

補貼是一種通過直接或間接的價格支持來降低消費者或生產者的成本的措施，綠色補貼被世界各國廣泛采用，發(fā)達國家主要采用市場化手段進行補貼，中國等發(fā)展中國家則常用政府直接補貼的措施。

在中國，盡管補貼措施在各個傳統(tǒng)行業(yè)都有發(fā)生，但“綠色補貼”在顯得更加“天經地義”的同時，其在運行過程中呈現(xiàn)的問題也更加突出。

據財政部經濟建設司最新公告，僅2012年，中央財政安排979億元節(jié)能減排和可再生能源專項資金，比上年增加251億元，加上可再生能源電價附加、戰(zhàn)略性新興產業(yè)、循環(huán)經濟、服務業(yè)發(fā)展資金和中央基建投資中安排的相關資金，合計達到1700億元。

以節(jié)能產品為例，在推廣高效照明產品、高效節(jié)能空調，以及風機、汽車等產品的補貼上，2007年以來財政部累計安排中央財政資金超過400億元。

目前，多數補貼政策宣布告一段落。據南方周末記者了解，2010年開始實施的私人購買新能源汽車補貼政策已結束試點，而節(jié)能家電的補貼也在今年6月1日結束。

最新的改革動向來自節(jié)能家電領域。

國家審計署6月最新公布的審計公告也指向了綠色領域補貼。審計公告稱，在財政部2012年6月起實施的節(jié)能惠民政策中，有八家知名企業(yè)騙取節(jié)能家電補貼近9062萬元，其中格力電器騙取金額最高，達到2157萬元。對屢禁不止的“騙補”行為，財政部表示下一步將研究改進補貼辦法。

“未來需要的補貼資金量更大，如何籌措這么多資金？補貼額度到底定多少合適？這是統(tǒng)籌、協(xié)調和利益分配的問題。”可再生能源學會副理事長孟憲淦對南方周末記者說，“中央面臨一個很困難的局面。”

一邊錢“花不出去”，一邊缺口“沒法填上”

補貼之難，從中國對私人購買新能源汽車的補貼上可見一斑。

2010年1月的一個公開論壇上，時任工信部副部長苗圩為電動汽車描繪了一幅宏偉藍圖，到2015年全國產量達到50萬-100萬輛。此前，財政部經建司相關領導也公開表示，預計到2012年，財政部將向新能源車的推廣投入兩百多億元資金。

2010年5月，財政部等四部委下發(fā)《關于開展私人購買新能源汽車補貼試點的通知》，進一步明確新能源汽車按3000元/千瓦時給予補助，實施時間為2010-2012年。是年，節(jié)能與新能源汽車示范推廣試點城市增至25個。

實際上，盡管準備了大量補貼資金，但電動車的發(fā)展速度卻遠低于政府規(guī)劃。

2012年末，中國汽車工業(yè)協(xié)會最新統(tǒng)計數據顯示，純電動汽車實際僅賣出1.1萬余輛、插電式混合動力汽車僅賣出1311輛。這與2015年達到政府規(guī)劃的累計超過50萬輛相去甚遠。與此同時，媒體曝出財政部實際用于私人購買新能源汽車的補貼僅兩三億元，與此前準備的200億元預算相差甚遠。

2013年，自從補貼政策停止后，宇通新能源客車的銷售對媒體說，他們再也沒有收到一個新能源客車的訂單。

目前，新能源汽車新一輪補貼政策正在醞釀中，即將出臺，以對接2012年底到期的2009版補貼政策。據南方周末記者了解，新政策將延續(xù)對新能源汽車的支持，但有所調整，新能源汽車示范推廣試點范圍將擴大，補貼的下發(fā)形式也可能會調整。

一邊是新能源汽車大量補貼預算“花不出去”，另一邊卻是補貼資金缺口“沒法填上”，尤其在可再生能源領域。

目前，我國可再生能源發(fā)展基金的來源主要包括國家財政公共預算安排的專項資金和依法向電力用戶征收的可再生能源電價附加收入等?？稍偕茉窗l(fā)展基金主要用于扶持國內的風電、太陽能等可再生能源產業(yè)。

按照中國可再生能源學會副理事長趙玉文披露的數據，2009年國家可再生能源發(fā)展基金缺口13億元，2010年缺口20億元，到2011年缺口100多億元，2012年更是增至200億元左右。

按照《可再生能源發(fā)展十二五規(guī)劃》設計的水電、風電、光伏和生物質發(fā)電的規(guī)模目標，到2015年，中國對可再生能源領域的補貼額度將達到近1000億元/年，補貼資金缺口達到800億元。

目前，大量企業(yè)投資的可再生能源項目因政府補貼的拖欠和結算問題陷入困境，這一度導致政府信譽遭到質疑。盡管最新出臺的《國務院關于促進光伏產業(yè)健康發(fā)展的若干意見》明確將再次擴容可再生能源基金，但擴容的時機和方式仍存爭議，倘若再次全國性上漲電價，對宏觀經濟的影響將使決策者不得不慎重。

補貼之爭

“沒有補貼，中國綠色領域做不起來，但補貼對象、補貼方式和補貼時間，存在很大問題。”廈門大學能源經濟研究所主任林伯強說，首先是“補給誰”的問題。

在新能源汽車業(yè)界，補貼市場還是補貼研發(fā)一直是爭論的焦點。中國汽車工業(yè)協(xié)會顧問杜芳慈認為，從我國新能源汽車發(fā)展狀況看，因為產品不成熟，目前還未到補貼使用者的時機。另一派學者認為，政府應對充電站等基礎配套設施進行適當補貼。

在中國工程院院士楊裕生看來，中國應該改革電動汽車的高補貼政策，因為高補貼政策難以造出高端電動汽車市場。國內電動汽車產品應該有不同的消費層次，首先考慮最廣大群眾的消費水平，應更多關注中低端的低速電動汽車。

他的證據是過去三年針對高消費者的政策補貼效果，“事實證明，效果是很差的，2011年和2012年新能源汽車產量合計才2萬輛，這距離2015年50萬輛的目標還差47萬多輛。”楊裕生說，發(fā)展符合大眾消費的低速電動汽車，重新審視補貼對象是當務之急。

濰柴控股集團有限公司副總經理韓爾樑也表示，目前政策支持力度大，但是沒有重點。

在可再生能源領域，補貼對象的爭論也一直沒有停過。

2009年開始，我國為推動國內太陽能光伏產業(yè)的發(fā)展，中央財政安排資金，以前期補貼建設資金（即在項目建設周期內，就能申請到補助資金）的方式，支持分布式光伏電站的投資建設，即“金太陽示范工程”。

四年間共有九百多個項目被列入補貼名單，中央財政對這些項目的補貼達兩百余億元。但由于政策執(zhí)行過程中造假、質量問題頻發(fā)以及“騙補”等現(xiàn)象，今年5月以來，“金太陽示范工程”的財政補助被要求全面進行清算，財政部要求追回其中109個項目的補貼，涉及資金“可能超過70億元”。

此次資金清算行動在產業(yè)引發(fā)巨大震動，由此暴露的補貼政策弊端引發(fā)巨大爭議。批評者認為，初裝補貼的方式已經被世界其他國家所拋棄，應該采用更科學的度電補貼方式，以杜絕“騙補”行為的發(fā)生。

以孟憲淦為代表的支持者則認為，金太陽補貼制度是政府當時倉促出臺政策，根源在管理體制的不完善，而并非補貼機制是錯誤的，“中國在補貼設計上并無創(chuàng)新之處，都是國外用過多年的補貼方式”。

“節(jié)能產品惠民工程”也是如此。美國政府對于消費者購買“能源之星”產品也采取現(xiàn)金補貼方式，補貼方式分兩種，第一種方式是消費者只需要將所購買產品的基本數據及購買憑證交給項目負責部門，即可領取補貼資金；第二種方式是，如果用戶所購買產品的銷售商與開展現(xiàn)金補貼項目的單位簽有協(xié)議，消費者可在購買商品時直接從銷售商處獲得現(xiàn)金補貼。

我國補貼方式類似于美國第二種方式。但不同的是，我國的這種補貼方式是在缺乏嚴格監(jiān)管體系下進行的——政府將補貼發(fā)放給企業(yè)，再由企業(yè)轉給消費者，這本身就給廠商和經銷商留下了操作空間。

政策糾偏

南方周末記者發(fā)現(xiàn)，學界的研究多集中于補貼的方式和機制，而對補貼效果和評估的關注則比較少見，部分研究人員盡管發(fā)現(xiàn)了諸多問題，但在政策層面仍缺乏固定的評估檢驗機制。

比如，在究竟誰拿了補貼的問題上，陜西師范大學國際商學院老師武文靜發(fā)現(xiàn)，目前我國新能源產業(yè)的政府補貼存在多數補貼集中在部分企業(yè)或項目，極易構成補貼的事實專向性的問題。北京大學經濟學院副教授李虹在“中國可再生能源補貼措施的有效性研究”的文章中也提醒，需預防可再生能源成為新的國企壟斷行業(yè)。

決策者并非沒有意識到這些問題，一些試圖扭轉困局的信號正在不斷放出。

7月12日，國務院召開常務會議要求政府公務用車、公交車要率先推廣使用新能源汽車。這是自2012年國家發(fā)布《節(jié)能與新能源汽車產業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020年）》之后，中央政府再度出臺扶持新能源汽車發(fā)展的實質性政策。

業(yè)內分析認為，這意味著國家新能源汽車的鼓勵政策逐步轉向提升公務車采購以及公交企業(yè)的大巴，市場刺激也從私人市場調整為“公交+公務”市場。此前業(yè)內一直有聲音認為，新能源汽車在中國應當走“先政府，后集團，再私人”的發(fā)展路線，如今著重公務汽車，可以看作是對前述補貼效果的“糾偏”。

實際上，早在2012年9月，國務院機關事務管理局、工業(yè)和信息化部、科技部就共同啟動了中央國家機關新能源電動公務用車試點示范工作。包括國家發(fā)展改革委、科技部、工信部等在內的中央國家機關11個部門首批試用23輛新能源電動汽車作為公務用車，以推廣新能源汽車市場。

2013年7月15日，《國務院關于促進光伏產業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（簡稱“意見”）出臺，這份被業(yè)內稱為中國太陽能產業(yè)發(fā)展史上的“首份綱領性文件”最重要的內容即是完善了太陽能電價和補貼政策。

參與“意見”起草的國家能源局內部人士對南方周末記者說，文件的重要意義在于，國家對過去四年中國太陽能補貼政策做出了修正，明確今后不再搞前期建設資金補貼。

“說明政府還是能夠總結、認識并制定出更加科學合理的補貼辦法的。”河北一家光伏企業(yè)的高管對南方周末記者說。