七、完善支持政策

本次文件對(duì)光伏的支持政策是有史以來(lái)最為完善的。雖然是提綱挈領(lǐng)式的語(yǔ)句，但都有豐富的內(nèi)涵。共從六個(gè)方面進(jìn)行支持，１）光伏應(yīng)用；２）電價(jià)和補(bǔ)貼；３）補(bǔ)貼資金管理；４）財(cái)稅支持；5）金融支持；6）土地支持。因此，雖然24號(hào)文共有八大項(xiàng)，但從支持的角度，稱為“國(guó)六條”更為合適，而不是“國(guó)八條”。

以下逐條解釋。

“(一)大力支持用戶側(cè)光伏應(yīng)用。開(kāi)放用戶側(cè)分布式電源建設(shè)，支持和鼓勵(lì)企業(yè)、機(jī)構(gòu)、社區(qū)和家庭安裝、使用光伏發(fā)電系統(tǒng)。鼓勵(lì)專業(yè)化能源服務(wù)公司與用戶合作，投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理為用戶供電的光伏發(fā)電及相關(guān)設(shè)施。對(duì)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行備案管理，豁免分布式光伏發(fā)電應(yīng)用發(fā)電業(yè)務(wù)許可。對(duì)不需要國(guó)家資金補(bǔ)貼的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，如具備接入電網(wǎng)運(yùn)行條件，可放開(kāi)規(guī)模建設(shè)。分布式光伏發(fā)電全部電量納入全社會(huì)發(fā)電量和用電量統(tǒng)計(jì)，并作為地方政府和電網(wǎng)企業(yè)業(yè)績(jī)考核指標(biāo)。自發(fā)自用發(fā)電量不計(jì)入階梯電價(jià)適用范圍，計(jì)入地方政府和用戶節(jié)能量。”

本項(xiàng)大力支持用戶側(cè)應(yīng)用，改進(jìn)了以前籠統(tǒng)地成為“分布式發(fā)電”的叫法。明確“用戶側(cè)”，就意味著，用戶使用光伏發(fā)電無(wú)需經(jīng)過(guò)電網(wǎng)，而可以直接使用；這其實(shí)也是分布式光伏發(fā)電的本意和初衷。用戶側(cè)發(fā)電的規(guī)模越大，越能緩解電網(wǎng)的傳輸容量，越有利于電網(wǎng)的穩(wěn)定。因此，明確用戶側(cè)發(fā)電，是一個(gè)正確的方向。

本段有六層含義，首先，開(kāi)放用戶側(cè)分布式電源建設(shè)，注意兩個(gè)詞，一個(gè)是“開(kāi)放”，意味著不再限制。這與隨后所說(shuō)的豁免許可相呼應(yīng)；另一個(gè)是“分布式電源”，而非“分布式光伏”，意味著可以進(jìn)行、而且是鼓勵(lì)進(jìn)行多能互補(bǔ)。

第二，在鼓勵(lì)企業(yè)、機(jī)構(gòu)、社區(qū)和家庭安裝、使用光伏發(fā)電的同時(shí)，也鼓勵(lì)專業(yè)化能源服務(wù)公司與用戶合作，投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理為用戶供電的光伏發(fā)電及相關(guān)設(shè)施。這意味著今后中國(guó)將出現(xiàn)一大批能源服務(wù)公司，來(lái)進(jìn)行光伏發(fā)電的投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。

第三，對(duì)分布式發(fā)電實(shí)施備案管理，豁免分布式光伏發(fā)電應(yīng)用發(fā)電業(yè)務(wù)許可。這是一個(gè)很關(guān)鍵的詞語(yǔ)，以后將專文敘述。想想如果香煙的生產(chǎn)和銷售豁免了許可是什么情況。

第四，如果不需要補(bǔ)貼的，可放開(kāi)規(guī)模，也就是不設(shè)上限?，F(xiàn)在可能許多人認(rèn)為這一點(diǎn)沒(méi)有意義，但是，兩年后，將有許多地方的用戶側(cè)發(fā)電不需要補(bǔ)貼一樣具備盈利能力，那時(shí)，這一條就等于為光伏的發(fā)展放開(kāi)了韁繩，脫開(kāi)了桎梏，將帶來(lái)巨大的市場(chǎng)。

第五，分布式發(fā)電量納入發(fā)電和用電統(tǒng)計(jì)，作為地方政府和電網(wǎng)企業(yè)業(yè)績(jī)考核，這為地方政府支持光伏多了個(gè)理由。

第六，自發(fā)自用電量不計(jì)入解體電價(jià)適用范圍，這為用電量大的家庭用戶安裝光伏提供了更大的利益誘惑，而“計(jì)入地方政府和用戶節(jié)能量”，則能夠使地方政府和用戶增添很大的吸引力，因?yàn)椋?jié)能量目前和GDP一樣，是地方政府官員考核的一個(gè)重要指標(biāo)。

總之，本段的政策，依者看來(lái)，是有足夠的力度的。

“(二)完善電價(jià)和補(bǔ)貼政策。對(duì)分布式光伏發(fā)電實(shí)行按照電量補(bǔ)貼的政策。根據(jù)資源條件和建設(shè)成本，制定光伏電站分區(qū)域上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)，通過(guò)招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)方式發(fā)現(xiàn)價(jià)格和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)光伏發(fā)電成本變化等因素，合理調(diào)減光伏電站上網(wǎng)電價(jià)和分布式光伏發(fā)電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。上網(wǎng)電價(jià)及補(bǔ)貼的執(zhí)行期限原則上為20年。根據(jù)光伏發(fā)電發(fā)展需要，調(diào)整可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大可再生能源發(fā)展基金規(guī)模。光伏發(fā)電規(guī)模與國(guó)家可再生能源發(fā)展基金規(guī)模相協(xié)調(diào)。”

如果僅有補(bǔ)貼而無(wú)資金不到位，對(duì)于光伏發(fā)電企業(yè)來(lái)說(shuō)還是空歡喜。本段就是為了解決資金來(lái)源的。這是個(gè)重要的問(wèn)題，非常重要。

這次，確定了“按照電量補(bǔ)貼”的政策，終于放棄了“金太陽(yáng)”、“金屋頂”那種鼓勵(lì)造假、方便尋租的愚蠢政策。

對(duì)于地面的光伏電站，這里確定了電價(jià)制定原則，就是“根據(jù)資源條件和建設(shè)成本”，資源條件是應(yīng)該考慮的，但“建設(shè)成本”似乎有些難以理解。比如，同樣的地區(qū)和同樣的裝機(jī)容量，A公司建設(shè)成本是100萬(wàn)，而B(niǎo)公司建設(shè)成本是200萬(wàn)，難道應(yīng)當(dāng)給B公司電價(jià)更高嗎？如果是這樣，這又是一個(gè)瑕疵。

制定上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)，通過(guò)招標(biāo)，已經(jīng)證明是不妥當(dāng)?shù)?，但是，至少是公平的。只要明確一點(diǎn)，誰(shuí)中標(biāo)，誰(shuí)就必須按照投標(biāo)價(jià)享受電價(jià)補(bǔ)貼，但給其它公司的標(biāo)桿電價(jià)不一定按照中標(biāo)價(jià)，而是可以比中標(biāo)價(jià)高，這就可以避免那些公司惡意低價(jià)競(jìng)標(biāo)了。這也是公平的，因?yàn)?，?bào)低價(jià)的公司可能會(huì)有廣告效應(yīng)，他們低于標(biāo)桿電價(jià)的部分可以當(dāng)作廣告費(fèi)。

根據(jù)成本變化進(jìn)行電價(jià)的調(diào)減，也是合理的。這次首次明確了電價(jià)的年限是20年，終于將一個(gè)很簡(jiǎn)單的問(wèn)題確定了。有人說(shuō)希望25年，其實(shí)，只要十年，火力發(fā)電的價(jià)格就會(huì)高于光伏發(fā)電，那時(shí)，即便不補(bǔ)貼而按照正常的火電上網(wǎng)電價(jià)，可能也比現(xiàn)在加上補(bǔ)貼的價(jià)格還高了。過(guò)去大家希望明確年限的目的，只不過(guò)是希望不要才并網(wǎng)了兩年，第三年就沒(méi)有補(bǔ)貼了。

至于資金來(lái)源，明確了可以調(diào)整可再生能源店家附加的征收標(biāo)準(zhǔn)（現(xiàn)在是每度電8厘錢(qián)），擴(kuò)大可再生能源基金規(guī)模。這是好事。但是，最后一句依然有個(gè)隱患，似乎倒過(guò)來(lái)說(shuō)才對(duì)，就是“國(guó)家可再生能源基金規(guī)模應(yīng)當(dāng)與光伏發(fā)電規(guī)模相協(xié)調(diào)。”否則按照現(xiàn)在的說(shuō)法，如果沒(méi)有錢(qián)了，是否就不讓大家發(fā)展光伏了？雖然這實(shí)際上不會(huì)發(fā)生，但一旦光伏發(fā)展速度較快，基金不夠，則前面的鼓勵(lì)支持等，又會(huì)出現(xiàn)飽和而延滯。

“(三)改進(jìn)補(bǔ)貼資金管理。嚴(yán)格可再生能源電價(jià)附加征收管理，保障附加資金應(yīng)收盡收。完善補(bǔ)貼資金支付方式和程序，對(duì)光伏電站，由電網(wǎng)企業(yè)按照國(guó)家規(guī)定或招標(biāo)確定的光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)與發(fā)電企業(yè)按月全額結(jié)算;對(duì)分布式光伏發(fā)電，建立由電網(wǎng)企業(yè)按月轉(zhuǎn)付補(bǔ)貼資金的制度。中央財(cái)政按季度向電網(wǎng)企業(yè)預(yù)撥補(bǔ)貼資金，確保補(bǔ)貼資金及時(shí)足額到位。鼓勵(lì)各級(jí)地方政府利用財(cái)政資金支持光伏發(fā)電應(yīng)用。”

這段有三層意思，第一，電價(jià)附加的征收要嚴(yán)格。這個(gè)背景是，我國(guó)2012年可再生能源電價(jià)附加實(shí)際征收了110億元，但實(shí)際征收只占應(yīng)收的30%，還有70%未能征收上來(lái)，也就是說(shuō)，如果做到“應(yīng)收盡收”的話，應(yīng)當(dāng)能夠征收370億元上來(lái)。未能全部征收的原因主要有三個(gè)，1）是地方政府為了招商引資，對(duì)許多企業(yè)給予了私下減免；2）對(duì)工業(yè)用電大戶的電價(jià)減免；3）為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)業(yè)用電未能征收。這三個(gè)部分，農(nóng)業(yè)用電的可再生能源電價(jià)附加的征收可能有難度。因此，“應(yīng)收盡收”很不容易做到，不如直接規(guī)定：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電予以減免可再生能源電價(jià)附加，其余應(yīng)收盡收，似乎更為現(xiàn)實(shí)。

本段的第二層意思，確定了給光伏發(fā)電按月結(jié)算的制度。這是一個(gè)大好事?，F(xiàn)在西北的許多光伏電站，雖然買(mǎi)了路條，說(shuō)好了一元一度，但是，并網(wǎng)了兩年也沒(méi)有拿到電費(fèi)補(bǔ)貼，因?yàn)殡娋W(wǎng)也沒(méi)有拿到錢(qián)。現(xiàn)在，明確了中央每個(gè)季度向電網(wǎng)企業(yè)“預(yù)撥”補(bǔ)貼資金，并確保補(bǔ)貼資金按時(shí)足額到位。這樣，電網(wǎng)公司就沒(méi)有理由不按時(shí)給錢(qián)了。

第三層意思，是除了中央補(bǔ)貼外，地方政府還可以再用地方財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，例如，江蘇今年確定的是1.3元/度的電價(jià)，而浙江嘉興制定了驚人的2.8元/度，不知道嘉興有沒(méi)有其它的限制條件，否則，政府的財(cái)政可能會(huì)出現(xiàn)大的窟窿，考慮到嘉興的嚴(yán)重缺電情況，這種不計(jì)成本的做法也可以理解，但總覺(jué)得突兀。

“(四)加大財(cái)稅政策支持力度。完善中央財(cái)政資金支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)制，加大對(duì)太陽(yáng)能資源測(cè)量、評(píng)價(jià)及信息系統(tǒng)建設(shè)、關(guān)鍵技術(shù)裝備材料研發(fā)及產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)制定及檢測(cè)認(rèn)證體系建設(shè)、新技術(shù)應(yīng)用示范、農(nóng)村和牧區(qū)光伏發(fā)電應(yīng)用以及無(wú)電地區(qū)光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)的支持。對(duì)分布式光伏發(fā)電自發(fā)自用電量免收可再生能源電價(jià)附加等針對(duì)電量征收的政府性基金。企業(yè)研發(fā)費(fèi)用符合有關(guān)條件的，可按照稅法規(guī)定在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)加計(jì)扣除。企業(yè)符合條件的兼并重組，可以按照現(xiàn)行稅收政策規(guī)定，享受稅收優(yōu)惠政策。”

上述政策沒(méi)有什么新意，基本上是對(duì)現(xiàn)有的鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)的扶持政策的重述。不光是光伏，電子，生物科技，新材料，現(xiàn)代服務(wù)，電子商務(wù)，等許多產(chǎn)業(yè)，都能享受到同樣的政策。

“(五)完善金融支持政策。金融機(jī)構(gòu)要繼續(xù)實(shí)施“有保有壓”的信貸政策，支持具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)先進(jìn)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮钠髽I(yè)做優(yōu)做強(qiáng)，對(duì)有市場(chǎng)、有訂單、有效益、有信譽(yù)的光伏制造企業(yè)提供信貸支持。根據(jù)光伏產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和企業(yè)資金運(yùn)轉(zhuǎn)周期，按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)、信貸準(zhǔn)入可達(dá)標(biāo)的原則，采取靈活的信貸政策，支持優(yōu)質(zhì)企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，支持技術(shù)創(chuàng)新、兼并重組和境外投資等具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的項(xiàng)目。創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，支持中小企業(yè)和家庭自建自用分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)。嚴(yán)禁資金流向盲目擴(kuò)張產(chǎn)能項(xiàng)目和落后產(chǎn)能項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)國(guó)家禁止建設(shè)的、不符合產(chǎn)業(yè)政策的光伏制造項(xiàng)目不予信貸支持。”

人民銀行對(duì)于光伏產(chǎn)業(yè)的“風(fēng)險(xiǎn)提示”，是現(xiàn)在許多光伏企業(yè)貸不到款，而且原有貸款被壓縮和提前收回的主要原因。這次，也是先來(lái)了個(gè)“有保有壓”，留了很大的余地。后面支持做大作強(qiáng)的那些企業(yè)，很籠統(tǒng)，而提供信貸支持的是“有市場(chǎng)、有訂單、有效益、有信譽(yù)的光伏制造企業(yè)”，但那些本來(lái)很好的，假如再有個(gè)天災(zāi)人禍的，沒(méi)有了訂單和效益，銀行是否又要收回貸款呢？那可能還不如開(kāi)始就不貸。

這段話，支持的企業(yè)和不支持的企業(yè)，說(shuō)了都和沒(méi)說(shuō)一樣。但是，唯一的意義，也是非常重要的意義是，這段話，讓銀行對(duì)光伏企業(yè)貸款解了禁。這才是這段話背后的最重要的內(nèi)涵。

“(六)完善土地支持政策和建設(shè)管理。對(duì)利用戈壁荒灘等未利用土地建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目的，在土地規(guī)劃、計(jì)劃安排時(shí)予以適度傾斜，不涉及轉(zhuǎn)用的，可不占用土地年度計(jì)劃指標(biāo)。探索采用租賃國(guó)有未利用土地的供地方式，降低工程的前期投入成本。光伏發(fā)電項(xiàng)目使用未利用土地的，依法辦理用地審批手續(xù)后，可采取劃撥方式供地。完善光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)管理并簡(jiǎn)化程序。”

筆者本人極端不贊成占用耕地、林地、草原來(lái)進(jìn)行光伏電站的建設(shè)。但是，如果利用田埂、渠邊、路旁等不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和樹(shù)木生長(zhǎng)的，還是非常支持的。對(duì)使用“未利用土地”進(jìn)行光伏發(fā)電的，采取劃撥的方式，企業(yè)未必高興，可能還是多少給點(diǎn)錢(qián)，落實(shí)了土地使用權(quán)，更為妥當(dāng)。

（未完待續(xù)：八，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo) 以及 綜述）