2013年1月14日，德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟學(xué)家馬駿在北京經(jīng)歷了PM2.5瞬間值逼近1000微克/立方米的“歷史性”時刻，這個“讓人喘不過氣來”的經(jīng)歷讓他的團(tuán)隊開始觀察中國政府的應(yīng)對措施。

1月24日，環(huán)保部表態(tài)力爭2030年中國所有城市空氣質(zhì)量要達(dá)到二級標(biāo)準(zhǔn)，其中包括將所有城市的PM2.5年均值降到35微克/立方米——這是個艱巨的任務(wù)，馬駿的團(tuán)隊開始研究中國目前的政策體制是否能實現(xiàn)這一點，于是其建立了中國第一個用于模擬行業(yè)政策與公共政策對PM2.5影響的定量模型。

在《政策要大變，才能將PM2.5降到30》的報告中，馬駿指出，如果目前的煤炭、汽車、資源稅、環(huán)保稅費、公共交通政策不改變，是無法達(dá)到2030年將全國城市平均PM2.5降到30微克/立方米的目標(biāo)的。由于各城市的污染程度明顯不同，若要使大多數(shù)城市的PM2.5年均值都降到35微克/立方米，這些城市的平均PM2.5至少要降到30微克/立方米。“實際上，這些政策如果繼續(xù)下去，不但無法達(dá)到減排目標(biāo)，甚至還會繼續(xù)加劇空氣污染。”馬駿說。

南方周末：你如何看待中國的空氣治理政策？

馬駿：中國過去的空氣治理政策措施主要存在兩個問題，一是缺乏頂層設(shè)計，二是沒有量化。環(huán)保部門的研究著重于環(huán)保部能夠掌握的政策，很難涉及能源結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)問題；一些專家提出的建議多針對具體問題，零敲碎打，缺乏頂層設(shè)計。另外，目前的煤炭等行業(yè)政策其實是與減排目標(biāo)互相矛盾的。如何把它們整合起來，讓最高決策層能清晰判斷對空氣污染的影響，迄今為止，我們還沒有聽說哪個部門在做這項工作。

此外，很多研究機構(gòu)空氣治理政策比較泛，提出大方向，沒有量化。比如大家都提到要提高煤炭資源稅和排污費，但提高多少，提高后對行業(yè)和宏觀經(jīng)濟的影響是多少，都不知道。比如新加坡實行汽車牌照拍賣制度后，成功將汽車保有量的增速控制在了0.5%，由于中國部分地區(qū)沒有這個制度，導(dǎo)致中國的乘用車保有量增長速度達(dá)到20%，這是中國PM2.5的最大增長來源，這都需要具體的量化措施來控制。

南方周末：在你所做的報告中，提及如果目前政策不變，不但無法達(dá)到減排目標(biāo)，甚至還會繼續(xù)加劇空氣污染。為何會出現(xiàn)加劇污染的情況？

馬駿：這跟目前的行業(yè)政策有關(guān)。如果現(xiàn)行政策不變，在未來10到20年內(nèi)，我國的煤炭消費可能會再增加50%，乘用車數(shù)量可能再增加300%，在這種情況下，就算政府在采用清潔煤炭技術(shù)、提高油品質(zhì)量、提高汽車排放標(biāo)準(zhǔn)等方面做了最大的努力，2030年我國年城市平均PM2.5水平依然會高達(dá)45微克/立方米左右，屆時我國城市百姓依舊無法生活在清潔的空氣之中。實際上，要讓PM2.5年均下降4%是很艱難的，我們在模擬中已經(jīng)用到了很強的假設(shè)，比如單位煤耗已經(jīng)用到了現(xiàn)有技術(shù)的極致，單位排放已經(jīng)用國際最好的標(biāo)準(zhǔn)做目標(biāo)了。

南方周末：最近國務(wù)院常務(wù)會議提出了空氣污染治理的十條措施，此前環(huán)保部也提出了相應(yīng)目標(biāo)，你認(rèn)為要達(dá)到上述目標(biāo)，政府應(yīng)如何改革？

馬駿：政府應(yīng)該大幅改變目前的政策，采用新的、更強硬的行業(yè)發(fā)展和環(huán)保政策目標(biāo)（具體參見資料鏈接）。同時，還要進(jìn)行配套的財稅政策改革，我們建議在幾年之內(nèi)將煤炭資源稅的稅率提高5至9倍，將對SO2和NOX等排放物征收的環(huán)境稅費標(biāo)準(zhǔn)提高1至2倍，將對新能源的財政補貼占財政支出比重提高一倍。

南方周末：如何評價這些改革受到的阻力，推動決策層采取措施的因素有哪些？

馬駿：決策層決心的大小相當(dāng)程度取決于老百姓的呼聲。如果對比一下去年和今年老百姓對PM2.5這個概念的認(rèn)知程度的話，你可能就會對改革有信心?？諝馕廴臼且粋€巨大的民生問題，也是政府巨大的改革動力和壓力。隨著正能量提高，以前“動”不了的行業(yè)和利益集團(tuán)，現(xiàn)在就可能“動”得了了。另外，受損的行業(yè)也能享受改革的成果，比如山西這樣的煤炭大省也可以搞煤層氣、頁巖氣、煤制甲烷、煤化工。

南方周末：你提到中國乘用車保有量增速的控制目標(biāo)，但城鎮(zhèn)化勢必意味著汽車保有量的進(jìn)一步增加，如何看待這種矛盾？

馬駿：大城市的交通運輸體系是應(yīng)該以地鐵等公共交通為主，中小城市根據(jù)國際經(jīng)驗應(yīng)該以公路交通為主。但公路交通單位公里創(chuàng)造的污染是地鐵的10倍，搞大城市是有利于節(jié)能減排的，因為大城市的能源使用效率比小城鎮(zhèn)更高。從這個意義上講，應(yīng)該要重新審視中國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，到底是要搞大城市還是全面鋪開搞小城鎮(zhèn)，從減排的角度講，我是贊成搞大城市的。

南方周末：最后，你提到的政策可能會推高一些商品價格，你們的測算結(jié)果是怎樣的？空氣治理措施是否會抑制經(jīng)濟增長？

馬駿：空氣污染治理政策跟行業(yè)、經(jīng)濟增長、財政赤字、通脹密切相關(guān)。對消費者來說，如果實行我們提出的征收煤炭資源稅、給予新能源更大補貼等改革措施，煤炭、電力、天然氣、汽油、汽車等價格將有所上升。但我們計算，這些價格變化對CPI的最終影響為每年0.1%左右，完全可以承受。

這些改革確實抑制了一些行業(yè)的增長，但同時推動了另一些行業(yè)的增長，正負(fù)效益相抵，對經(jīng)濟的整體影響是有限的。與基準(zhǔn)情況（即政策不變的情況）相比，2020年煤炭和汽車行業(yè)的GDP將由于實行我們提出的改革措施而總共下降約5000億元，但同時新能源和鐵路、地鐵等行業(yè)的GDP卻會總共提高約5000億元。因此，中國治理空氣污染對GDP的影響有限，因為它主要影響經(jīng)濟增長的結(jié)構(gòu)，而不是增長的速度。

資料鏈接

《政策要大變，才能將PM2.5降到30》報告建議摘選：

1.大幅降低未來4年的煤炭消費增速，使我國的煤炭消費量在2016年見頂（而目前業(yè)界對這一時點的平均預(yù)期是2025年左右），在2017-2030 年間將煤炭消費量減少22%；

2.通過使用各種煤炭清潔技術(shù)，使每噸煤炭消費的污染排放在未來18年中降低約70%；

3.通過實行嚴(yán)格的燃油和汽車排放標(biāo)準(zhǔn)及提高燃油效率，使每輛汽車平均污染排放降低約80%；

4.將清潔能源（天然氣、核電、水電、風(fēng)電及太陽能）占一次能源消費的比重從目前的13%大幅提高到2020年的27%和2030年的46%；

5.將2030年乘用車保有量控制在2.5億輛（而目前的“專家”預(yù)測為4億輛左右），使乘用車保有量的增速從過去5年的年均20%大幅削減至今后18年的年均6%；

6.建議在未來8年中，將鐵路總里程提高約60%，將地鐵總里程提高4倍；并在2020至2030年間，進(jìn)一步將鐵路里程提高約60%，將地鐵里程提高約230%。