改革開放以來，中國能源工業(yè)迅速壯大，能源自給率超過90%，有力支撐了經(jīng)濟快速發(fā)展。但是其存在的問題，如能源結構不合理、煤電矛盾加劇、用能成本上升、節(jié)能減排壓力加大等，也成為發(fā)展的重要制約。這些問題主要不是資源稟賦不足或生產能力不夠造成的，而是因為現(xiàn)有能源體制脫胎于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟，能源政策還不能完全適應市場經(jīng)濟和經(jīng)濟全球化的要求。在黨的“十八大”上，提出了“推動能源生產和消費革命，成為解決中國能源問題的重要指導思想。所謂革命，不僅指能源技術上的進步，也包括能源結構、能源體制、能源安全觀念上的重大變化。

2007年1月29日，時任國務院副總理曾培炎在電力工業(yè)上大壓小工作會上第一次使用了“節(jié)能減排”的概念。在他的積極推動下，國務院制定了《節(jié)能減排綜合性工作方案》，從此節(jié)能減排被提上了各級政府工作的重要日程。

關于如何促進節(jié)能減排和可持續(xù)發(fā)展，我也進行了一些宏觀上的研究和思考，提出了一些觀點和建議。

第一，發(fā)展先進生產能力，淘汰落后生產能力。電力工業(yè)“上大壓小”是我國淘汰落后產能的一個成功案例。過去6年中，中國淘汰了8000多萬千瓦能耗高、污染重的小火電機組，相當于一個歐洲中等國家的電力裝機規(guī)模，這在西方發(fā)達國家是無法做到的?，F(xiàn)在，一些部門為了控制排放總量，對新上高載能項目制定了嚴格的審批門檻，如鋼鐵、水泥等行業(yè)。一般來說，重化工業(yè)項目規(guī)模越大、技術越先進，其能耗也越經(jīng)濟、越有條件對排放進行處理。因此，我們不但不應限制大項目，相反應當鼓勵發(fā)展大項目、發(fā)展先進生產能力，使原有的小企業(yè)在市場競爭中自行淘汰出局。這不但符合國家節(jié)能減排總體要求，也可以保證地方和企業(yè)的利益，提高他們關停淘汰落后積極性，是一項一舉多贏的政策。

第二，應當重視節(jié)能環(huán)保治理手段面臨挑戰(zhàn)。目前，國家在環(huán)境治理上有三個主要手段：指標控制、項目審批、價格補貼。這些做法雖然發(fā)揮了一定作用，但實際績效不夠理想。一是約束性指標的制定，其理論和方法一直不為外界所知。指標分解下達過程，往往成為中央與地方的博弈過程。各地不是努力降低能耗和排放，反而積極向有關部門爭取獲得較高的能耗和排放指標，這與科學發(fā)展觀背道而馳。二是環(huán)評報告和節(jié)能評估報告審批，其過程看似很嚴，但普遍存在“重前期審批、輕過程監(jiān)管”的現(xiàn)象。三是價格補貼的使用，與國際上普遍將環(huán)境成本內部化的做法相反，實際形成了“企業(yè)污染、消費者付費”。這些制度安排，在很大程度上對節(jié)能減排和環(huán)境保護形成了逆向調節(jié)。因此，我主張重新審視既有的環(huán)境治理思路，減少審批和指標控制，把更多的精力放在對企業(yè)環(huán)境行為的全過程監(jiān)管，更多地運用市場力量建立對企業(yè)節(jié)能環(huán)保的激勵機制和約束機制。

第三，建議調整應對氣候變化談判的策略?，F(xiàn)在，國際上溫室氣體的排放權之爭實際上演變成發(fā)展權之爭。隨著中國成為世界第一排放大國，人均排放較低的談判優(yōu)勢將逐漸喪失。為了給全面建成小康社會創(chuàng)造更大的產業(yè)空間，中國應當采取措施，盡快將人均碳排放水平提高到發(fā)達國家平均水平，從而在較高的碳排放基數(shù)上開展減排談判，爭取對我最為有利的結果。目前，國際上已經(jīng)提出了幾十種碳排放權分配方案，每一種方案都反映了所代表的國家或國家集團的利益。我國應盡快研究提出符合中國和廣大發(fā)展中國家利益的碳排放權分配方案，這是我們參與游戲規(guī)則制定的必要前提。

（本文節(jié)選自《中國能源政策研究》的代序，作者為國務院研究室綜合司副司長）