2013年3月，在與各部部長數(shù)小時(shí)的討價(jià)還價(jià)后，德國總理默克爾向記者宣布，政府暫不會對《可再生能源法》（EEG）中現(xiàn)有光伏發(fā)電系統(tǒng)進(jìn)行任何削減，但EEG將進(jìn)行一次徹底的改革。

德國是全球可再生能源發(fā)展最成功的國家，也是全球最大的光伏太陽能市場之一。德國的光伏產(chǎn)業(yè)之所以能夠取得引人矚目的發(fā)展成就，這不僅僅歸功于通過立法推動了可再生能源的利用，更是得益于政府營造了良好的創(chuàng)新生態(tài)和市場環(huán)境，而這正是我國光伏行業(yè)所欠缺的。

推動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展不宜操之過急

光伏產(chǎn)業(yè)是典型的新興產(chǎn)業(yè)。新興產(chǎn)業(yè)的成長，表現(xiàn)出與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)迥異的路徑和特征。由于新興產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新非常頻繁，市場不確定性很強(qiáng)，商業(yè)模式也不成熟，投資風(fēng)險(xiǎn)不可低估。為了避免巨大的投資風(fēng)險(xiǎn)，新技術(shù)和新產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化規(guī)模一般不宜很大。由于新產(chǎn)品并不為消費(fèi)者所熟知，對于新興產(chǎn)業(yè)而言，推廣市場應(yīng)用的積極意義不亞于新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化。

20世紀(jì)90年代初，全球光伏應(yīng)用剛開始走出實(shí)驗(yàn)室的時(shí)候，德國政府就率先出臺《可再生能源購電法》，規(guī)定了公用電力公司要接納可再生能源電力等內(nèi)容。與此同時(shí)，德國開始實(shí)施“一千光伏屋頂計(jì)劃“，通過應(yīng)用示范，既讓公眾領(lǐng)略了光伏發(fā)電的技術(shù)魅力，又讓他們認(rèn)識到可再生能源發(fā)電的前景。1998年德國又推出“十萬光伏屋頂計(jì)劃”，通過提供優(yōu)惠貸款鼓勵光伏應(yīng)用。2000年德國推出了《可再生能源法》，將有利于可再生能源發(fā)展的各項(xiàng)政策系統(tǒng)化、法律化。

德國對光伏應(yīng)用的補(bǔ)貼也體現(xiàn)了穩(wěn)健的市場化特征。根據(jù)EEG最初的規(guī)定，從2005年開始，光伏上網(wǎng)收購電價(jià)按照5%的標(biāo)準(zhǔn)逐年下降，持續(xù)20年。用經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語來講，這種政策就是給予光伏使用者和光伏制造商一個(gè)明確的政策預(yù)期：由于補(bǔ)貼逐年下降，早一年安裝將能獲得更高的度電補(bǔ)貼，從而吸引使用者盡早裝機(jī)上網(wǎng)；這一政策同時(shí)也在倒逼光伏制造商提高技術(shù)水平，降低設(shè)備成本。

與德國偏重于向光伏使用者提供補(bǔ)貼以啟動市場需求的穩(wěn)健風(fēng)格不同，中國發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)在于扶持光伏制造企業(yè)的迅速成長。由于對新興產(chǎn)業(yè)的成長規(guī)律認(rèn)識不夠深入，各地在發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)時(shí)，還是按照發(fā)展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的思路，去積極引進(jìn)大項(xiàng)目，鼓勵企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張。忽視新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)和市場不確定性的后果很快就顯露無疑。國內(nèi)很多地方通過優(yōu)惠政策吸引了大規(guī)模的光伏投資，而近兩年多晶硅和電池組件的價(jià)格狂跌讓很多人始料未及，最終導(dǎo)致嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，光伏企業(yè)普遍陷入財(cái)務(wù)困境。這說明，在市場需求尚不明確，技術(shù)進(jìn)步速度和方向難以預(yù)測的情況下，過于強(qiáng)調(diào)新興產(chǎn)業(yè)的規(guī)模擴(kuò)張并不可取，一旦市場出現(xiàn)風(fēng)吹草動，就會對產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成很大的沖擊。

培育市場比擴(kuò)張產(chǎn)能更重要

近年來，中國的光伏產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了爆發(fā)式的成長，從鮮為人知一躍成為全球最大的光伏產(chǎn)品生產(chǎn)國。中國太陽能電池組件的產(chǎn)量自2007年以來一直蟬聯(lián)世界第一，全球前十家太陽能電池廠商中，中國就占了一半以上。中國的光伏產(chǎn)業(yè)已成為一個(gè)從業(yè)人員數(shù)十萬、經(jīng)濟(jì)規(guī)模千億元級的大產(chǎn)業(yè)。但好景不長，由于國際市場的需求萎縮以及產(chǎn)品價(jià)格的大幅下跌，中國的光伏產(chǎn)業(yè)陷入全行業(yè)虧損。不久前，昔日中國最大的光伏企業(yè)無錫尚德也不得不宣告破產(chǎn)重組，尚德破產(chǎn)案在很大程度上折射出中國光伏產(chǎn)業(yè)當(dāng)前面臨的危機(jī)。

在短短幾年的時(shí)間里，中國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程可謂大起大落，既實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)規(guī)模從小到大的嬗變，又經(jīng)歷了產(chǎn)業(yè)景氣由盛而衰的轉(zhuǎn)折。光伏產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展得益于地方政府的大力扶持。在地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，需要一些產(chǎn)值巨大的新興產(chǎn)業(yè)來帶動整個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級，拉動經(jīng)濟(jì)增長。但政府扶持政策的特點(diǎn)是生產(chǎn)者導(dǎo)向，它立足于產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)，以支持生產(chǎn)企業(yè)的成長為出發(fā)點(diǎn)，對啟動國內(nèi)市場需求方面則重視不夠。對于作為新興產(chǎn)業(yè)的光伏業(yè)來說，由于市場需求明顯不足，一味地鼓勵產(chǎn)能擴(kuò)張，只會加劇供求矛盾。

德國等發(fā)達(dá)國家發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的思路則與我們有所不同。在這些國家看來，由于光伏產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵技術(shù)還不夠穩(wěn)定，生產(chǎn)者關(guān)于新產(chǎn)品的理念也不夠成熟，產(chǎn)品性能處在不斷的變動之中，消費(fèi)者對新產(chǎn)品也會經(jīng)歷一個(gè)從不了解到熟悉的過程。因而政府不僅重視利用研發(fā)投入稅收抵免等手段鼓勵企業(yè)開展技術(shù)研發(fā)，更強(qiáng)調(diào)通過產(chǎn)品應(yīng)用示范、提供各種形式的應(yīng)用消費(fèi)補(bǔ)貼等需求側(cè)補(bǔ)貼的方式，讓更多的消費(fèi)者去了解和使用新技術(shù)和新產(chǎn)品，激發(fā)對新產(chǎn)品的市場需求，從而為新產(chǎn)品的大規(guī)模市場推廣創(chuàng)造良好的條件。近年來歐洲國家光伏產(chǎn)品應(yīng)用市場的爆發(fā)性增長，與各國政府對市場需求的積極引導(dǎo)不無關(guān)系。

國內(nèi)市場的發(fā)展對于中國光伏產(chǎn)業(yè)來說非常重要。我國目前的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)是以消耗煤炭、石油、天然氣等化石能源為主，這種能源結(jié)構(gòu)不利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。而太陽能作為一種取之不盡，用之不竭、清潔無污染的新能源，應(yīng)該有著廣闊的市場前景。對中國來說，培育市場比刺激產(chǎn)能擴(kuò)張更重要。只要市場潛力大、需求增長快，企業(yè)在利潤動機(jī)的驅(qū)動下，自己就會去改進(jìn)技術(shù)、提高質(zhì)量、調(diào)整產(chǎn)量。

政府救火不如理順體制

在光伏發(fā)電還不能實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)的情況下，政府補(bǔ)貼無疑是刺激市場擴(kuò)張的重要動力。德國的經(jīng)驗(yàn)表明，政府補(bǔ)貼固然必不可少，但構(gòu)筑一個(gè)有利于產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的體制機(jī)制更為重要。從德國光伏發(fā)電的市場分類來看，分布式光伏發(fā)電所占比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過集中式發(fā)電，這意味著居民和工商企業(yè)是光伏應(yīng)用的主流。盡管德國FIT政策提供的補(bǔ)貼水平在逐年下調(diào)，但始終能夠?yàn)楣夥褂谜咛峁┖侠淼耐顿Y回報(bào)，電網(wǎng)公司也能從相應(yīng)的制度安排中獲益，從而有效地激發(fā)了市場需求。在補(bǔ)貼水平不斷下降的趨勢下，要想使光伏使用者依然有利可圖，光伏組件的價(jià)格就必須同步甚至更大幅度地下降，這就迫使光伏生產(chǎn)企業(yè)也不得不開展持續(xù)的技術(shù)創(chuàng)新，并努力實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，從而推動了光伏產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)和應(yīng)用的良性循環(huán)。

當(dāng)前中國光伏產(chǎn)業(yè)面臨著產(chǎn)能嚴(yán)重過剩、企業(yè)生產(chǎn)萎縮的困境，要求政府救市以挽狂瀾于既倒的呼聲不斷高漲。要想實(shí)現(xiàn)光伏產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，迅速啟動國內(nèi)市場是十分必要的。但這個(gè)問題不能僅僅從被動消化過剩產(chǎn)能的角度去理解，更應(yīng)該把它放到新興產(chǎn)業(yè)成長的視角下去認(rèn)識，只有遵循新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，才能有序促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

與中國的光伏制造業(yè)高歌猛進(jìn)形成鮮明對比的是，中國國內(nèi)的光伏裝機(jī)需求增長非常緩慢，中國的光伏裝機(jī)量在全球市場中的份額微不足道。新興產(chǎn)業(yè)通常建立在顛覆性技術(shù)的基礎(chǔ)上，會導(dǎo)致傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)，因而現(xiàn)有的商業(yè)環(huán)境和制度安排往往與新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不能完全相容。作為新興產(chǎn)業(yè)，光伏產(chǎn)業(yè)的成長需要新的體制機(jī)制和商業(yè)環(huán)境。國內(nèi)光伏市場的發(fā)育之所以如此緩慢，是由于它在一定程度上沖擊了現(xiàn)行的電網(wǎng)運(yùn)營體制和電費(fèi)定價(jià)模式，從而增加了光伏發(fā)電并網(wǎng)的難度。盡管從去年年底以來，國家有關(guān)部委出臺了一些有利于啟動國內(nèi)光伏市場的政策，國家電網(wǎng)公司也先后兩次發(fā)布了支持分布式光伏上網(wǎng)的措施，承諾免費(fèi)提供分布式光伏發(fā)電接入服務(wù)，允許富余電力上網(wǎng)，并且全額收購富余的電量。但目前還有很多具體問題尚未厘清，比如補(bǔ)貼規(guī)模多大為宜、補(bǔ)貼水平是否合理、補(bǔ)貼資金如何籌措、電價(jià)結(jié)算怎么進(jìn)行、結(jié)算周期應(yīng)該多長等。如果不能將光伏發(fā)電的體制機(jī)制和運(yùn)行模式理順，啟動國內(nèi)市場絕非易事。

從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，光伏產(chǎn)業(yè)的國內(nèi)市場規(guī)模與產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平應(yīng)該有一個(gè)合理的配比。中國目前的光伏電池及組件產(chǎn)量滿足全球市場需求都還有富余，推動行業(yè)的去庫存化、去產(chǎn)能化乃是大勢所趨。無錫尚德的破產(chǎn)表明，中國光伏業(yè)大規(guī)模產(chǎn)業(yè)重組的大幕已經(jīng)開啟。不可否認(rèn)，中國光伏產(chǎn)業(yè)正面臨著前所未有的困局，但產(chǎn)業(yè)危機(jī)并非洪水猛獸，它不過是一場由市場主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)內(nèi)生產(chǎn)格局的強(qiáng)制性調(diào)整過程。如果政府能夠積極穩(wěn)妥地逐步啟動國內(nèi)市場，中國的光伏產(chǎn)業(yè)在經(jīng)歷痛苦的產(chǎn)能消化過程后，完全有可能實(shí)現(xiàn)鳳凰涅槃。

（作者系中國社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所副研究員）