黑龍江有關(guān)氣候資源條例引爭議

誰有權(quán)解釋 《憲法》？

《中國經(jīng)濟周刊》記者 馬玉忠｜黑龍江報道

6月14日，黑龍江省人大審議通過《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》 (下稱《條例》)，規(guī)定“從事氣候資源探測活動，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省氣象主管機構(gòu)批準(zhǔn)”、“氣候資源歸國家所有，對氣候資源探測將實行探測許可制度”等。

消息一出，輿論嘩然，有網(wǎng)友調(diào)侃，以后是否吹吹涼風(fēng)、曬曬太陽也要向國家繳費才行？更有媒體質(zhì)疑，《條例》的出臺隨意擴大行政審批權(quán)限，是為了“尋租收費”。

有學(xué)者擔(dān)憂，《條例》的出臺與《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》 (“新36條”)精神背道而馳，會增加相關(guān)運營商的成本，不利于新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

牽強回應(yīng)

哈爾濱某電力工程公司總經(jīng)理方建剛告訴記者，《條例》的頒布，對一些風(fēng)電廠商和太陽能廠商來說，意味著今后在黑龍江要開展風(fēng)能和太陽能的相關(guān)業(yè)務(wù)又多了一個審批部門——氣象部門，因為《條例》規(guī)定，企業(yè)探測開發(fā)風(fēng)能及太陽能資源必須經(jīng)過氣象部門批準(zhǔn)，需要取得《氣候資源開發(fā)探測許可證》。

6月20日，黑龍江省氣象局辦公室副主任馬緒清接受新華社記者采訪時，對上述質(zhì)疑做出回應(yīng)：氣候資源屬于國有的依據(jù)，是《中華人民共和國憲法》(下稱“《憲法》”)第九條規(guī)定自然資源屬國家所有。

對于設(shè)立行政審批門檻，進行“尋租”猜測，馬緒清回應(yīng)，《條例》并沒有設(shè)立任何使用權(quán)，也沒有規(guī)定任何收費項目，所以談不上擴權(quán)、尋租、收費，因此不會增加企業(yè)負擔(dān)。

馬緒清表示，目前黑龍江省正處于新能源大發(fā)展階段，氣候資源探測比較混亂，企業(yè)跑馬占荒，自主進行探測，儀器、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都不統(tǒng)一，出臺此法規(guī)是對氣候資源的探測和保護進行規(guī)范，并未涉及開發(fā)問題。此外一些氣象資源因涉及外企也牽涉涉密部分，需要政府對其規(guī)范掌握。

有“違憲”之嫌

法學(xué)界權(quán)威人士表示，該《條例》不但違背了常識，還有違憲之嫌。

北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國憲法學(xué)會副會長張千帆告訴《中國經(jīng)濟周刊》，“《憲法》第九條并沒有明確規(guī)定風(fēng)能和太陽能的歸屬問題，只是規(guī)定‘自然資源’屬于國有。”

北京大學(xué)法學(xué)院副院長、北京大學(xué)憲法行政法研究中心副主任王錫鋅教授則認為，風(fēng)能和太陽能并非是礦藏、森林等自然生成的資源，需要現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)進行轉(zhuǎn)化，且這類資源具有公共產(chǎn)品屬性，不宜輕易劃分為自然資源。

對此，張千帆認為，地方人大立法考慮到是否符合《憲法》規(guī)定是個進步，但對《憲法》的解釋權(quán)，卻不在地方人大和政府手里。“根據(jù)《憲法》規(guī)定，《憲法》的解釋權(quán)在全國人大常委會手中，其他機構(gòu)、學(xué)者等的解釋，只能是理解，沒有法律效力。”

“如利益受到影響的主體認為這樣界定不妥，應(yīng)申請全國人大常委會給出解釋。”張千帆對《中國經(jīng)濟周刊》表示，針對黑龍江的《條例》，如果利益主體主張，則是啟動立法審查的一個機會。他同時建議，全國人大常委會能對《憲法》第九條做出解釋，明確風(fēng)能和太陽能的權(quán)利歸屬問題。

歸屬權(quán)界定荒謬

民商法專家、中國人民大學(xué)法學(xué)教授劉俊海在其微博上表示，根據(jù)《物權(quán)法》，雖然一些無形的自然力(如電力、熱能、光線等)可以成為物權(quán)的客體，但前提條件是這些自然力必須能為人所控制，如天空中無拘無束的空氣，火山口散發(fā)出的熱能等，由于人類無法控制，不能視為民法上的物。

劉俊海認為，從國外經(jīng)驗來看，風(fēng)和太陽光即便是財產(chǎn)，也只能是私產(chǎn)，應(yīng)該根據(jù)誰開發(fā)誰擁有誰獲利的原則，來確定其歸屬權(quán)。

6月21日，他撰文表示：該舉措不只是一個簡單的地方立法，而且對其他地方和部門的權(quán)力擴張具有傳染性，也事關(guān)企業(yè)與公眾的基本民事權(quán)利的保護問題。從法律角度分析：該規(guī)定違反了《物權(quán)法》確立的物權(quán)法定原則；從行政法角度看，該條款違反了《行政許可法》，混淆了民事關(guān)系與行政關(guān)系；該條款也違反了普通民眾的法律邏輯，堪稱荒謬。

劉俊海反對黑龍江的做法。他認為，按該邏輯，空氣會變成國有資產(chǎn)，老百姓以后不得自由呼吸空氣，因涉嫌侵占國有資產(chǎn)。

超越立法權(quán)限

經(jīng)濟法專家、中國政法大學(xué)教授李曙光向《中國經(jīng)濟周刊》闡述了不同看法。他認為，隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，以前被認為人類無法利用的自然力，已經(jīng)可為人類掌控，轉(zhuǎn)化為可以利用的資源，“國有財產(chǎn)表現(xiàn)在它的權(quán)利主體是國家，它是有時代屬性的。”李曙光說。

“空氣、水，是人人都需要的，是公共的東西，不能說是國家的，但如果涉及到巨大商業(yè)利益，把它定為國有財產(chǎn)，也不一定是壞事。”李曙光表示，如果只是私人利用，公益性的，政府不應(yīng)該干涉；但是如果占用特定的場所，從事商業(yè)性開發(fā)，這就存在資源的歸屬權(quán)問題了。

即便是認為涉及商業(yè)利益的風(fēng)能和太陽能應(yīng)該歸國家所有，李曙光也不贊成黑龍江通過地方立法來規(guī)定此事。

“(資源歸屬權(quán))應(yīng)該由國家(層面)來定義，而不是由一個省市縣或某個人來定義。”李曙光說，這里涉及到地方和小集團利益，“既然是國有資產(chǎn)，也就是全民所有的資產(chǎn)，為什么由某個地方政府來掌控這些資產(chǎn)？這些國有資產(chǎn)的收益歸地方還是中央？”按《憲法》和有關(guān)組織法的規(guī)定，省級人大及其常委會只能制定和頒布地方性法規(guī)，不能制定全國性法規(guī)。

劉俊海表示，即使翻遍《憲法》全文，也找不出“風(fēng)能太陽能屬于國家所有”的條文。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第八十七條，超越權(quán)限或違反上位法規(guī)定的地方性法規(guī)應(yīng)予改變或撤銷。

李曙光亦認為，這里面有個立法權(quán)限的問題，對于資源的權(quán)利歸屬問題，屬于基本的經(jīng)濟制度，應(yīng)該由全國人大或全國人大常委會來制定相關(guān)法律解決此問題。

相關(guān)法條

礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。

——《中華人民共和國憲法》第九條

鼓勵民間資本參與能源項目建設(shè)和運營、石油和天然氣管網(wǎng)建設(shè)和能源資源勘探開發(fā)等多個領(lǐng)域。

——《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進一步擴大能源領(lǐng)域投資的實施意見》

鼓勵民間資本參與電力建設(shè)。鼓勵民間資本參與風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮?、生物質(zhì)能等新能源產(chǎn)業(yè)建設(shè)。進一步放開電力市場，積極推進電價改革，加快推行競價上網(wǎng)，推行項目業(yè)主招標(biāo)，完善電力監(jiān)管制度，為民營發(fā)電企業(yè)平等參與競爭創(chuàng)造良好環(huán)境。

——《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》第七