林明徹 , 楊富強(qiáng) 為環(huán)境網(wǎng)站“中外對(duì)話”撰稿

中國(guó)發(fā)改委確定北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。外界認(rèn)為，這是中國(guó)在做絕對(duì)碳減排的準(zhǔn)備工作。在近幾年，北京、上海和天津相繼成立了有關(guān)交易中心，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為上述工作奠定了很好的基礎(chǔ)。但俗語說“智者千慮必有一失。”我們就試點(diǎn)工作提出如下建議：

CO2減排規(guī)劃要盡早明確排放轉(zhuǎn)折點(diǎn)

按照目前的碳排放速度,不加制約的話，到2020年中國(guó)二氧化碳排放將可能占世界總排放的25-30％。目前中國(guó)大城市的人均碳排放已超過世界上許多大城市。在中國(guó)的許多城市和省級(jí)碳排放規(guī)劃中，很少做出有轉(zhuǎn)折點(diǎn)的CO2減排路線圖。城市和省級(jí)的長(zhǎng)期（2030,2050）規(guī)劃中，能源消費(fèi)和CO2排放仍是上升趨勢(shì)，支撐工業(yè)、制造業(yè)等高能耗產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這種指導(dǎo)方針，仍是把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與能源和碳排放掛鉤，而不是脫鉤。這種規(guī)劃會(huì)固化高能耗的發(fā)展模式、方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生對(duì)高碳排放發(fā)展路徑的依賴，使今后的任何改變都要付出更高成本。因此在城市和省級(jí)CO2減排規(guī)劃中，應(yīng)對(duì)氣候變化的規(guī)劃要有較長(zhǎng)的時(shí)間段（2050，至少到2030），并標(biāo)示出CO2排放上升階段、排放頂峰和下降階段。排放的倒“U”曲線的頂峰應(yīng)盡早出現(xiàn)。譬如，城市減排規(guī)劃應(yīng)在2020與2025之間出現(xiàn)頂峰，而省級(jí)減排規(guī)劃應(yīng)在 2025與2030之間，甚至更早的時(shí)間段出現(xiàn)頂峰，以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的氣候變化的挑戰(zhàn)。減排頂峰期出現(xiàn)越遲，以后付出的成本越大。這樣的減排規(guī)劃使總量控制目標(biāo)趨嚴(yán)，也符合投資者的預(yù)期，即碳交易市場(chǎng)的價(jià)格走勢(shì)趨高，從而鼓勵(lì)減排。當(dāng)總量控制目標(biāo)為絕對(duì)量減排（頂峰以后），成熟的碳排放交易市場(chǎng)就能充分發(fā)揮它的功能。

做好以控制和降低煤炭消費(fèi)總量為核心的能源規(guī)劃

在五市二省范圍內(nèi)嚴(yán)格控制煤炭的消費(fèi)總量，并令其逐年下降。這些城市和地區(qū)的人口密度高、空氣污染嚴(yán)重，空氣中大部分污染物來自煤炭燃燒和汽車燃油尾氣排放。城市在嚴(yán)格控制煤炭消費(fèi)總量的同時(shí)還要注重引入清潔能源，尤其是天然氣。在制定城市能源規(guī)劃方面，北京已經(jīng)成為先驅(qū)， 煤炭消費(fèi)總量在“十二五” 末比2010年減少600萬噸。中國(guó)可再生能源的利用已經(jīng)有了長(zhǎng)足發(fā)展，其中太陽能、風(fēng)能和地?zé)崮芏嫉玫綇V泛的應(yīng)用。政府要制定相關(guān)的政策來鼓勵(lì)清潔能源的發(fā)展。在碳指標(biāo)的總量控制和分配、碳基金的使用上， 要鼓勵(lì)清潔能源（天然氣和可再生能源）替代煤炭的項(xiàng)目和行動(dòng)，并給予較高的權(quán)重。

地方立法工作要先行

碳排放權(quán)交易和碳市場(chǎng)建立的首要條件之一，是要有堅(jiān)強(qiáng)的法律體系作為依據(jù)和支柱。碳市場(chǎng)與金融市場(chǎng)、股票和證券市場(chǎng)一樣，每時(shí)每刻都有大量的交易產(chǎn)生，也隨之會(huì)發(fā)生各種商業(yè)糾紛，需要有力的法律為依據(jù)，進(jìn)行裁決與懲罰。有些相關(guān)機(jī)構(gòu)，例如監(jiān)管體系和核查體系，要有明確的管理權(quán)限的授權(quán)，能夠及時(shí)處置和處理產(chǎn)生的問題。各試點(diǎn)省市的人大常委，根據(jù)碳排放權(quán)交易的特點(diǎn)和要求，公布專門的法規(guī)和法令，規(guī)范、指導(dǎo)和約束各利益攸關(guān)方，其中包括有關(guān)政府部門和交易中心。地方發(fā)改委不能也不應(yīng)該充當(dāng)裁判者。試點(diǎn)的五市二省都有很強(qiáng)的地方立法權(quán)限和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以先行先試。

排放源和排放清單要統(tǒng)計(jì)全面

應(yīng)對(duì)氣候變化的重點(diǎn)不僅僅是能源消費(fèi)產(chǎn)生的碳排放，還包括土地利用、綠色植被、消除熱島效應(yīng)、建筑物色調(diào)涂層、低碳應(yīng)用技術(shù)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)措施等等。除了CO2，還應(yīng)把其它的溫室氣體也一起加于考慮，尤其是有機(jī)垃圾的處理上，所產(chǎn)生的甲烷要應(yīng)予重視。除了建筑、電力、工業(yè)排出的溫室氣體外，土壤、植被和垃圾占到溫室氣體總量的35%左右。目前，主要收集和減少的溫室氣體有二氧化碳CO2、甲烷CH4、氧化亞氮N2O、全氟化物PFCs和六氟化硫 SF6。這些氣體都可以折算為等效二氧化碳。由于中國(guó)植被率低和計(jì)算統(tǒng)計(jì)方法不完善，生物質(zhì)能的碳匯作用在減排規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)，但暫不參與交易。

緊密結(jié)合其它政府部門的相關(guān)重點(diǎn)項(xiàng)目共同推進(jìn)。在開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作時(shí)，要了解并緊密結(jié)合其他有關(guān)部門的重點(diǎn)工作同時(shí)進(jìn)行。顯然，碳排放權(quán)交易與節(jié)能目標(biāo)、可再生能源目標(biāo)密切相關(guān)。例如在電力部門的碳指標(biāo)可按電量分解，這樣可再生能源發(fā)電企業(yè)就可以有碳指標(biāo)出售，增強(qiáng)可再生能源的競(jìng)爭(zhēng)力，激勵(lì)可再生能源發(fā)展。碳減排有很強(qiáng)的減少其它污染物排放的協(xié)同效應(yīng)，碳排放權(quán)也可以與硫化物、氮化物，顆粒物等污染物減排相掛鉤，提升碳排放權(quán)交易價(jià)值，達(dá)到共同減排的效果。值得注意的是，五市二省也恰恰是環(huán)保部的污染物重點(diǎn)控制地區(qū)和煤炭消費(fèi)總量控制地區(qū)，如何相互結(jié)合，要特別給予重視，不要只把注意力僅集中在碳減排方面。另外，這些地區(qū)霧霾嚴(yán)重，威脅公眾健康，公眾意見很大，已到非治理不可的地步。PM2.5顆粒物的治理尤其困難，借助節(jié)能減排減碳和碳交易市場(chǎng)，注意研究一下如何將PM2.5顆粒物的治理結(jié)合起來。

根據(jù)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的供需變化調(diào)整策略

環(huán)保部之前曾在某些地區(qū)和城市開展過二氧化硫排放權(quán)交易的試點(diǎn)工作，后來陸陸續(xù)續(xù)中斷了。其中的一個(gè)重要教訓(xùn)是，交易的供需雙方參與者很少，交易量不大，交易成本過高導(dǎo)致交易市場(chǎng)無法維持。由于一個(gè)市的管轄范圍比較窄小，交易量可能不大。因此要密切注意市場(chǎng)的供需變化，提高交易量。必要的時(shí)候擴(kuò)大交易范圍，從市管轄區(qū)域擴(kuò)展到周邊地區(qū)。交易量是衡量碳交易市場(chǎng)是否成功的一個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)。

國(guó)家財(cái)政部門和環(huán)保部多年來支持了碳稅的研究工作，已具備多種可行方案可供選擇。有關(guān)政府部門是否征收碳稅仍舉棋不定，難點(diǎn)是無法預(yù)料實(shí)施的效果。碳稅可助推碳交易市場(chǎng)的試點(diǎn)和建立。碳稅賦價(jià)值于碳，企業(yè)的節(jié)能減排減碳可以增加收入（減少交稅）。碳交易市場(chǎng)的初期，交易量少，運(yùn)行規(guī)則不成熟，投資者對(duì)碳市場(chǎng)價(jià)格的不確定性很敏感。在初期，為了防止經(jīng)濟(jì)和其他不確定因素對(duì)碳市場(chǎng)的沖擊，例如碳市場(chǎng)供應(yīng)方或碳市場(chǎng)需求方的過量供應(yīng)/需求所造成的碳價(jià)過低和過高，應(yīng)建立碳價(jià)下限和上限的干預(yù)機(jī)制。人為的干預(yù)過多，會(huì)扭曲碳市場(chǎng)的正常運(yùn)行。隨著碳市場(chǎng)的成熟和擴(kuò)大，逐步放松最后停止對(duì)碳市場(chǎng)價(jià)格的干預(yù)。

碳稅在初期交易市場(chǎng)的功用，實(shí)質(zhì)上就是固定的碳市場(chǎng)價(jià)格，而中遠(yuǎn)期的碳市場(chǎng)價(jià)格只會(huì)比碳稅高。因?yàn)橥顿Y者預(yù)期碳稅會(huì)逐步提高。全國(guó)成熟的碳市場(chǎng)建立需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間，在初始期間，碳稅就是碳市場(chǎng)的初期固定價(jià)。碳稅可以與碳市場(chǎng)并存。如果碳交易市場(chǎng)的價(jià)格信號(hào)能充分傳遞信息的話，碳稅也可轉(zhuǎn)為其它用途或取消。

注: 作者林明徹為美國(guó)自然資源保護(hù)委員會(huì)中國(guó)氣候與能源政策主任；作者楊富強(qiáng)為美國(guó)自然資源保護(hù)委員會(huì)能源、環(huán)境與氣候變化高級(jí)顧問。此文由能源基金會(huì)與中外對(duì)話合作的“綠色發(fā)展”項(xiàng)目資助。

“中外對(duì)話”(http://www.chinadialogue.cn/)是一個(gè)致力于環(huán)境問題的中英雙語網(wǎng)站，總部位于倫敦，是一個(gè)獨(dú)立的非營(yíng)利性組織。