為推動(dòng)可再生能源高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)一步規(guī)范風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)使用林地，減少對(duì)森林植被和生態(tài)環(huán)境的破壞和影響，國(guó)家林業(yè)和草原局日前發(fā)布《關(guān)于規(guī)范風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)使用林地有關(guān)工作的通知》（征求意見(jiàn)稿）（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》），向社會(huì)征求意見(jiàn)。

早在2019年，國(guó)家林業(yè)和草原局就發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)使用林地的通知》（林資發(fā)〔2019〕17號(hào)），并自發(fā)布之日起施行，有效期至2024年2月28日。在業(yè)內(nèi)看來(lái)，此次發(fā)布的《征求意見(jiàn)稿》，既是對(duì)相關(guān)管理規(guī)定的延續(xù)，也體現(xiàn)出新的變化與要求。

近年來(lái)，在碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)推動(dòng)下，我國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，裝機(jī)規(guī)模不斷擴(kuò)大。如何在風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)中守好用地“紅線”、做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的平衡、推動(dòng)風(fēng)電行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，成為當(dāng)前需要關(guān)注的重要問(wèn)題。

項(xiàng)目建設(shè)用地進(jìn)一步規(guī)范

據(jù)了解，陸上風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)多沿地勢(shì)較高的山脊、山崗布設(shè)風(fēng)機(jī)，并配套建設(shè)道路和集電線路，點(diǎn)多線長(zhǎng)。這些地方既是山地生態(tài)系統(tǒng)的重要分水嶺，也是生態(tài)最脆弱的地帶。風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)大范圍擾動(dòng)地表，影響地表植被，如果處理不當(dāng)，極易造成大面積水土流失，加劇區(qū)域生態(tài)退化，對(duì)森林資源安全和森林生態(tài)整體功能產(chǎn)生較大影響。

《征求意見(jiàn)稿》提出，自然保護(hù)地、重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)以及沿?；闪謳В瑢亠L(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目禁止建設(shè)區(qū)域。上述區(qū)域內(nèi)已有風(fēng)電設(shè)施原則上不進(jìn)行改造升級(jí)，嚴(yán)禁擴(kuò)大現(xiàn)有規(guī)模與范圍，運(yùn)行期滿后，各地可結(jié)合實(shí)際，逐步有序退出。此外，《征求意見(jiàn)稿》還對(duì)風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)使用林地限制范圍、道路和臨時(shí)用地管理、使用林地手續(xù)辦理等作了較為細(xì)致的規(guī)定和說(shuō)明。

中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所森林資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究室主任吳水榮在接受記者采訪時(shí)指出：“此次發(fā)布的《征求意見(jiàn)稿》相較于2019年的文件，其社會(huì)背景和政策目的有所不同。2019版本文件發(fā)布時(shí)，風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)使用林地有關(guān)問(wèn)題比較突出；而經(jīng)過(guò)2019版本文件5年的指導(dǎo)和規(guī)制后，整體情況已經(jīng)有很大的好轉(zhuǎn)，故此次《征求意見(jiàn)稿》主要以‘雙碳’背景下，進(jìn)一步規(guī)范相關(guān)風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)使用林地有關(guān)工作為目的，力求在保護(hù)環(huán)境的前提下推動(dòng)風(fēng)電建設(shè)，推動(dòng)可再生能源高質(zhì)量發(fā)展?！?/p>

在吳水榮看來(lái)，此次發(fā)布的《征求意見(jiàn)稿》也更加注重發(fā)揮各級(jí)林草主管部門的主觀能動(dòng)性，更加注重林草部門與其他部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。“例如，在風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)使用林地禁止區(qū)域，并未‘一刀切’禁建，而是賦予省級(jí)主管部門更多權(quán)限?！?/p>

要破解產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地資源矛盾

近年來(lái)，我國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。來(lái)自國(guó)家能源局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2023年底，全國(guó)累計(jì)發(fā)電裝機(jī)容量約為29.2億千瓦，同比增長(zhǎng)13.9%。其中，風(fēng)電裝機(jī)容量約為4.4億千瓦，同比增長(zhǎng)20.7%。

風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地資源之間的矛盾也開始凸顯，甚至出現(xiàn)一些違規(guī)開發(fā)現(xiàn)象。比如，2023年5月，廣西壯族自治區(qū)第六生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組督察發(fā)現(xiàn)，來(lái)賓市風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目存在違規(guī)建設(shè)、野蠻施工問(wèn)題，毀林占林及生態(tài)破壞問(wèn)題多發(fā)，水土流失嚴(yán)重。

一方面是違規(guī)占地開發(fā)，另一方面是“紅線”之外的合規(guī)開發(fā)用地空間不足。

國(guó)家能源局局長(zhǎng)章建華日前在公開發(fā)表的署名文章中指出，當(dāng)前重大項(xiàng)目建設(shè)面臨諸多資源要素制約。集中連片新能源發(fā)展用地、用?？臻g不足，水電、核電、輸電通道等工程建設(shè)與生態(tài)敏感區(qū)協(xié)調(diào)難度大等。

“按照國(guó)家碳達(dá)峰碳中和任務(wù)目標(biāo)要求，風(fēng)電等可再生能源還需要大規(guī)模發(fā)展，因此也需要加大土地資源要素供給和保障力度。目前，這方面的制約性因素還比較多，具體表現(xiàn)為風(fēng)電等新能源項(xiàng)目沒(méi)有國(guó)土空間用途專項(xiàng)規(guī)劃、復(fù)合用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)要求不明確、土地性質(zhì)認(rèn)定不統(tǒng)一、林地限制較多等問(wèn)題?！敝袊?guó)可再生能源學(xué)會(huì)風(fēng)能專業(yè)委員會(huì)秘書長(zhǎng)秦海巖對(duì)記者表示。

青島安華新元風(fēng)能股份有限公司董事長(zhǎng)魯中間告訴記者：“目前，國(guó)家對(duì)基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護(hù)紅線以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線這‘三線’的規(guī)定很明確，是不能觸碰的。經(jīng)過(guò)近十幾年來(lái)的大規(guī)模開發(fā)，未來(lái)符合要求的光伏風(fēng)電建設(shè)用地量會(huì)越來(lái)越少?！?/p>

除此之外，當(dāng)前還存在土地性質(zhì)不明確的問(wèn)題。“各部門土地性質(zhì)認(rèn)定不統(tǒng)一是目前在風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)中面臨的最大問(wèn)題?！濒斨虚g坦言，“找到一塊適合安裝風(fēng)電的場(chǎng)地，前期需要做大量的調(diào)研工作，并且要通過(guò)很多部門的審批確認(rèn)；我們常遇到土地政策模糊的情況，有的部門說(shuō)是荒地，有的部門說(shuō)是林地或農(nóng)地。在這種情況下，我們的前期開發(fā)投入可能就‘打水漂’了?！?/p>

建議制定更具彈性的用地政策

發(fā)展風(fēng)電產(chǎn)業(yè)是我國(guó)推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型、應(yīng)對(duì)氣候變化的重要途徑之一，與此同時(shí)，我國(guó)生態(tài)脆弱，如何正確處理好風(fēng)電開發(fā)與森林資源保護(hù)的關(guān)系至關(guān)重要。

國(guó)家林業(yè)和草原局在《征求意見(jiàn)稿》中提出，建立風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目使用林地審查協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各級(jí)林業(yè)和草原主管部門要與同級(jí)發(fā)展改革、能源、自然資源主管部門做好風(fēng)電開發(fā)建設(shè)規(guī)劃和核準(zhǔn)工作的銜接，提前介入風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目選址，指導(dǎo)用地單位避讓生態(tài)脆弱區(qū)域和生態(tài)敏感區(qū)域。

在秦海巖看來(lái)，風(fēng)電開發(fā)與生態(tài)資源保護(hù)不是對(duì)立的關(guān)系，而是互利共生、和諧發(fā)展的關(guān)系?！皩?shí)際上，風(fēng)電項(xiàng)目是最節(jié)約土地的發(fā)電形式，占地面積非常小。在不影響農(nóng)作物產(chǎn)量、不影響林草地和自然保護(hù)區(qū)的情況下，可制定更富有彈性的用地政策，鼓勵(lì)節(jié)地技術(shù)應(yīng)用，避免‘一刀切’或主觀性排斥，給予風(fēng)電適度的發(fā)展空間。”

“建議為新能源開發(fā)預(yù)留足夠國(guó)土空間，保障新能源發(fā)展用地用海需求；同時(shí)，結(jié)合實(shí)際情況制定和完善新能源復(fù)合用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)要求等，鼓勵(lì)與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)風(fēng)電項(xiàng)目，允許采用租地方式發(fā)展分散式風(fēng)電項(xiàng)目，在風(fēng)電項(xiàng)目占用林地草地方面給與適當(dāng)彈性，根據(jù)不同占地面積設(shè)置不同審批級(jí)別，下放部分審批權(quán)限。”秦海巖表示。

“此外，建議建立自然資源、生態(tài)環(huán)境與能源主管部門之間的土地規(guī)劃協(xié)同機(jī)制，制定風(fēng)電項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，鼓勵(lì)‘環(huán)境友好型、生態(tài)效益型’風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)，助力實(shí)現(xiàn)風(fēng)電場(chǎng)與周邊生態(tài)環(huán)境的和諧共處?！鼻睾r指出。