在分布式光伏火熱、屋頂資源爭奪激烈之際，多個地方政府出面力推的“特許經(jīng)營權”模式引發(fā)強烈關注。

8月11日，江蘇省溧陽市發(fā)布招標公告，以“轉讓特許經(jīng)營權”的形式，為溧陽市政府控制的屋頂光伏資源尋找合格開發(fā)者。資源總量約240.8萬平方米，目標安裝光伏總量348.10MW，特許經(jīng)營權轉讓費18億。

筆者注意到，此前幾個月，廣東茂名、汕頭、梅州、揭陽等地級市，廣東梅州下轄五華、興寧、梅縣，廣東河源下轄龍川、紫金，廣東汕頭潮南區(qū)、河源江東新區(qū)等縣（區(qū)），以及廣西柳州市，已陸續(xù)啟動了政府可控的屋頂光伏特許經(jīng)營權招標。

此外，廣東省汕尾、赤坎、恩平、大埔?guī)讉€縣市，也正在籌劃以光伏特許經(jīng)營形式，盤活公共機構屋頂資源，開發(fā)屋頂光伏項目。

上述種種現(xiàn)象表明，屋頂光伏“特許經(jīng)營權招標”模式正在成為潮流。這對于地方政府增加財政收入、盤活沉淀的屋頂資源有積極意義。但從企業(yè)角度看，參與的積極性并不大，招標價格過高、開發(fā)落地權益無保障等問題成為障礙，特許經(jīng)營模式的大面積鋪開充滿難度。

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把競爭擺上桌面

從各縣市的招標文件看，招標屋頂主要是當?shù)卣煽乜衫玫拇媪课蓓斮Y源，包括黨政機關、學校、醫(yī)院、國有企業(yè)、事業(yè)單位、農(nóng)貿(mào)市場等相關單位的建筑物屋頂。

招標合作的方式是：當?shù)卣畬⒋媪课蓓斮Y源整體打包給中標企業(yè)，政府收取特許經(jīng)營費，從幾個億到十多個億不等；企業(yè)通過并網(wǎng)售電獲得收入，在特許經(jīng)營期滿（經(jīng)營年限一般為30年）后，將屋頂資源和屋頂光伏項目無償、完好的一并移交給政府。

目前推出招標的項目，大多數(shù)還在前期階段。政策推出較早的廣西柳州市，據(jù)當?shù)卣嫉男畔?，已?jīng)完成了對“市政府控制建筑屋頂資源（光伏項目）經(jīng)營權”招標的第一階段（下圖所示）。

廣東省佛山市新能源行業(yè)協(xié)會會長譽江華，一直在密切關注“整縣推進”政策。他向筆者介紹，此前屋頂光伏項目從未出現(xiàn)過整體打包公共建筑屋頂進行特許經(jīng)營的模式，“這樣的政策試驗，可以說是被逼出來的。在‘整縣推進’政策沒有取得效果后，這些市縣需要探索出一條新的道路，廣東、江蘇等市場經(jīng)濟活躍的地區(qū)走在了前面。”

2021年，國家能源局推出屋頂光伏“整縣推進”政策。鼓勵各地以縣為單位整體“打包”大面積開發(fā)分布式光伏，政府可控的建筑屋頂是其中重要組成部分。

但“整縣推進”的實際效果卻與初衷相悖。

“光禿禿”的屋頂，突然成了可以謀利的資源，引來各方爭搶。最積極的是地方政府，在土地財政難以為繼后，屋頂成了新的財政增收點；其次是國有企業(yè)，憑借資源優(yōu)勢，獨家壟斷了很多縣的資源，民營企業(yè)則被排除在外。最后的結果，是分布式光伏“整縣推‘不’進”。

“一個縣的屋頂資源，有很多企業(yè)盯著。給了這家，別家就會有意見。”譽江華表示，政府控制的屋頂資源也是如此，以往沒有明確的市場規(guī)則，各路人等都來“公關”，很容易滋生腐敗。“一些市縣干脆定個新規(guī)則，搞特許經(jīng)營，讓各方去競爭吧，競爭不到的也就怨不得別人了，這比之前公平?！?/p>

從這個意義上看，特許經(jīng)營模式確實是一種進步，有望成為規(guī)范光伏屋頂市場競爭的一種手段。由地方政府來制定規(guī)則，各參與方將競爭擺在桌面上，盡量避免了桌下面的權力尋租。

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“天價”轉讓費遭詬病

特許經(jīng)營是屋頂光伏開發(fā)模式的一種創(chuàng)新，但不少業(yè)內人士并不看好，認為這種模式恐難以真正落地。

原因之一，是“天價”的特許經(jīng)營費。

“這些項目商業(yè)價值太低，幾乎看不到前景。”一位光伏企業(yè)從業(yè)者告訴筆者，政府招標文件中把特許經(jīng)營費定太高，抬高了成本，也導致項目的投資回報周期過長。

目前公開招標的特許經(jīng)營項目，轉讓費在幾億到十幾億元不等，換算成光伏電站的投資成本，相當于每瓦增加了2-4.5元。其中，江蘇溧陽開出的特許經(jīng)營權轉讓費高達18億元，相當于讓投資成本每瓦增加了5.17元。

市場上分布式光伏項目的平均初始投資成本，約在3-3.5元/瓦。“天價”特許經(jīng)營費，導致企業(yè)投資成本翻上一倍還多。這也難怪光伏企業(yè)應者寥寥，實力強大的龍頭企業(yè)不見有一家主動參與的。

成本增加，投資回報周期就會相應拉長。

根據(jù)公開資料，目前在廣東的工商業(yè)廠房屋頂架設光伏板，所發(fā)電賣給業(yè)主的價格為0.7元/度左右；如果業(yè)主用不完，余電賣給電網(wǎng)的價格是0.4元/度。

以汕頭市的招標信息為例，該市分布式光伏項目的總投資額為188545.27萬元（包括特許經(jīng)營費），該市公布的分布式光伏標準發(fā)電量為25779萬kWh/年。

雖然無法獲知業(yè)主的用電量，但我們按最理想的發(fā)電情況來測算——即屋頂光伏所發(fā)電量全部以0.7元/度賣給業(yè)主——不難算出，每年收入將有約18045.3萬元。對照投資額，這需要10年才有望收回投資。但若以0.4元/度價格賣給電網(wǎng)來測算，一年的收入為10311.6萬元，中標企業(yè)需要18年才能收回投資。

還有一點不能忽略的是，光伏電站正式運營前，往往有1-2年左右的建設期。這意味著中標企業(yè)收回投資的時間還得拉長。

按照當前市場的平均水平，開發(fā)運營工商業(yè)屋頂光伏，差不多的項目5-6年就可回本；戶用屋頂光伏的投資回報期較長，但一般也在8年以內。相比之下，特許經(jīng)營權招標的項目吸引力就小很多。

不僅僅是轉讓費超高，付款條件也很苛刻。筆者注意到，在多數(shù)招標公告中，都要求中標企業(yè)在協(xié)議簽訂后一次性支付大部分或者全額的特許經(jīng)營費。在江蘇溧陽的招標公告中，就要求中標企業(yè)“在中標通知書發(fā)放后15個工作日內”支付特許經(jīng)營權轉讓費，逾期未付款的取消中標資格。

地方政府急于將特許經(jīng)營費拿到手，但后續(xù)如何約束政府行為，如何保障中標企業(yè)的利益，各地的公告中均未提及。如若地方政府“拿錢不辦事”，中標企業(yè)恐怕也哭告無門了。

在一些地方的招標中，更是把賬算的很細，盡最大可能從屋頂資源這塊“肥肉”中“熬油”。例如，在汕頭市的項目招標公告中就寫明：項目公司應提供本項目的相關資料積極協(xié)助政府方爭取國家、省、市的補助、補貼和財政撥款。本項目獲得的補助、補貼和財政撥款，由政府和項目公司共享。

補貼政策本意是扶持光伏項目推進的，招標政府也要分一杯羹。在業(yè)內人士看來，既然是收取了高額轉讓費，招標政府還要拿補貼款就不太合理了。

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模式創(chuàng)新要怎么搞？

對特許經(jīng)營權模式，中國新能源電力投融資聯(lián)盟秘書長彭澎直言不諱地對筆者表示：很難推進下去，“因為政府只是給了光伏企業(yè)開發(fā)權，每一個公共建筑都有所屬機構，地方政府很難將各方協(xié)調到位。”

集中招標的屋頂資源，涉及到很多家單位，開發(fā)建設需要每一個屋頂單位的支持配合。但很明顯各個單位不會很積極，轉讓費政府財政拿走了，跟這家單位沒有關系，但建設的時候破壞了防水、破壞了景觀，受損的是這家單位。

筆者注意到，針對這個問題，在廣東興寧市的做法是專門成立領導小組，專注于“統(tǒng)籌推進全市公共機構屋頂光伏資源特許經(jīng)營項目工作”。小組組長由市委常委、副市長劉東峰擔任，小組成員中包含了13個市屬行政機構的一把手，以及興寧所轄全部3個街道辦、17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一把手。興寧是為數(shù)不多讓中標企業(yè)感覺有保障的，其他更多市縣并沒有明確的執(zhí)行落地機制。

國家能源局數(shù)據(jù)顯示，截至今年6月底，全國光伏累計并網(wǎng)容量47000.2萬千瓦，其中分布式光伏19822.8萬kW。據(jù)測算到2050年，分布式光伏裝機將超過20億kW，尚有9倍的增長空間。

分布式的大發(fā)展，需要將大量沉淀的公共屋頂資源激活起來，這離不開各地政府的積極參與。特許經(jīng)營，雖然有所爭議，但也算是一種有益嘗試，根本上是在向“市場化”靠近了，至少要比之前企業(yè)想開發(fā)找不到人的狀況有所進步。

公共建筑分布式開發(fā)，需要在特許經(jīng)營基礎上進一步完善，探索出行之有效的商業(yè)模式。

譽江華告訴筆者，在分布式光伏中，無論是哪種模式，都要注意三點：

一是平衡各方利益。無論是光伏企業(yè)、屋頂?shù)臉I(yè)主、電網(wǎng)企業(yè)，都是分布式光伏發(fā)展中的重要參與方，哪一方消極對待，都會阻礙分布式光伏的發(fā)展。

二是深化“市場化”。市場化的競爭可以提高項目質量、降低成本?！胺植际焦夥耐七M，地方政府需要考慮，如何細化規(guī)則，以便納入更多企業(yè)，尤其是民營企業(yè)參與競爭。民營企業(yè)的市場化優(yōu)勢，可以為屋頂光伏帶來更多可能性?！?/p>

三是要讓商業(yè)模式服務于光伏發(fā)電本身。無論選擇何種模式，都是為了讓光伏發(fā)揮出自身的最大價值。拘泥于某種模式，很可能就會忽略了“雙碳”目標的實現(xiàn)。

“特許經(jīng)營模式存在爭議，不是壞事。至少向其他探討未來分布式光伏運營模式的省市，提供了一個良好的嘗試樣板。更多的探索與政策創(chuàng)新，還在后面。”譽江華說道。