今年上半年，國內(nèi)地面光伏電站新增11.23GW，同比增長110%。雙碳目標(biāo)催促以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)快速落地，但與數(shù)字上的繁榮相較，現(xiàn)實的“熱鬧”卻讓不少企業(yè)進(jìn)退兩難，快速發(fā)展的背后暗藏著諸多問題及風(fēng)險。

在分析了可再生能源發(fā)展面臨的形勢后，8月，工信部、市監(jiān)局、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈協(xié)同發(fā)展的通知》，明確要優(yōu)化營商環(huán)境，規(guī)范市場秩序，支持各類市場主體平等參與市場競爭，引導(dǎo)各類資本根據(jù)雙碳目標(biāo)合理參與光伏產(chǎn)業(yè)。在光伏發(fā)電項目開發(fā)建設(shè)中，不得囤積倒賣電站開發(fā)等資源、強制要求配套產(chǎn)業(yè)投資、采購本地產(chǎn)品。

9月，在國家能源局召開的8月份全國可再生能源開發(fā)建設(shè)形勢分析視頻會上，再次明確要進(jìn)一步抓好有關(guān)問題整改落實，對配套建設(shè)制造產(chǎn)業(yè)增加新能源企業(yè)負(fù)擔(dān)問題、未做好部門協(xié)調(diào)情況下項目搶建問題要抓緊組織整改，并舉一反三。

國家層面的多次強調(diào)也從側(cè)面說明了配套產(chǎn)業(yè)問題的嚴(yán)重性以及普遍性。隨著不斷上升的發(fā)電需求，對于正式進(jìn)入平價、進(jìn)行激烈市場競爭的光伏產(chǎn)業(yè)來講，此類問題更需要持續(xù)得到整治，不然貽害無窮。

但細(xì)究光伏配套產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的參與者，政府、投資商、設(shè)備制造商各有各的算盤，在一個多方博弈過程中，勢力不均等是無法取得平衡的，在政策的支撐以及資本的角逐下甚至頻現(xiàn)“獅子大開口”項目。

值得注意，近日，云南省硯山縣人民政府發(fā)布公告宣布撤銷今年8月下發(fā)的《硯山縣新能源項目優(yōu)選投資開發(fā)主體配置公告》，并取消原公告開發(fā)主體資格，開啟重新招標(biāo)，將項目規(guī)劃規(guī)模由187.5萬千瓦下調(diào)至182.5萬千瓦，并取消“開發(fā)權(quán)必須對應(yīng)100億元及以上的產(chǎn)業(yè)類項目的固定資產(chǎn)投資”的申報條件。但“推動延鏈、補鏈、強鏈實現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的能力”、“帶動當(dāng)?shù)叵冗M(jìn)裝備制造及配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力”及“企業(yè)自愿提供包括可體現(xiàn)企業(yè)投資實力和有利于推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、帶動地方國有企業(yè)發(fā)展的能力”三項在重點評分指標(biāo)中占比權(quán)重最高。

地方政府vs企業(yè)：有指標(biāo)沒環(huán)境

在未達(dá)成平價前，光伏產(chǎn)業(yè)由國家管理扶持以及補貼，能夠“集中力量辦大事”；現(xiàn)階段，無論是簡政放權(quán)，將光伏電站管理權(quán)限下放至省級主管部門，還是對地方而言，更能結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展情況制定符合實際情況的政策，引導(dǎo)各地依據(jù)條件健康發(fā)展，地方政府都切實成為了光伏管理的主導(dǎo)。

過去十幾年的發(fā)展過程中，在部分地區(qū)政府扶持以及企業(yè)大力發(fā)展之下，中國光伏制造產(chǎn)業(yè)在中國的遼闊疆域里已根據(jù)原料資源、營商環(huán)境、交通運輸、技術(shù)發(fā)展構(gòu)建起了相對完整的產(chǎn)業(yè)鏈版圖，上游制造主要分布在云南、內(nèi)蒙古和新疆，下游布局在江蘇、浙江沿海及安徽。

同時地面光伏電站的裝機量也依照各省光照條件做出大致劃分，但各省發(fā)展步伐不一，在2022年上半年，安徽、湖北、貴州三省裝機量大于100萬千瓦，領(lǐng)跑地面電站裝機量。

今年年初25省市發(fā)布新能源作為2022年重點任務(wù)，無論是對于擁有多家制造企業(yè)的省份，還是對于大規(guī)模電站裝機的省份，在雙碳目標(biāo)下，光伏裝機都是重點項目。各省在面對光伏項目的配套產(chǎn)業(yè)方面態(tài)度不盡相同，但亦有共通之處。

筆者整理了近一年各省關(guān)于光伏配套產(chǎn)業(yè)的明文政策。

可以看出，近一年，多省發(fā)改委、能源局在紅頭文件中明確表示，不得將配套產(chǎn)業(yè)作為項目開發(fā)建設(shè)的門檻，包括寧夏、陜西省、山西省、江西省等，其中有一個特殊事件為：去年河南省面對商丘市下文中的強制配套產(chǎn)業(yè)政策緊急下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化可再生能源項目建設(shè)環(huán)境切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的通知》，對部分地方政府的行為進(jìn)行規(guī)范。

除了規(guī)定不得配套產(chǎn)業(yè)的省份外，部分省份用詞曖昧卻指向明確，如：自愿提出合理方案、以資源換產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈、制定經(jīng)濟貢獻(xiàn)指標(biāo)等；更有省份將產(chǎn)能配套及項目置換光伏電站規(guī)模明確標(biāo)出，彼時湖北省標(biāo)準(zhǔn)是1GW項目指標(biāo)大約對應(yīng)10億元投資總額，現(xiàn)今山西省10億元大致對應(yīng)300MW光伏裝機規(guī)模，產(chǎn)業(yè)配套指標(biāo)進(jìn)一步膨脹。

而在省級文件之下，各市、縣又各有要求。尤以云南為例，盡管7月省級下發(fā)通知要求各州市優(yōu)化營商環(huán)境，但顯然并未起到強制作用，各地政府仍將產(chǎn)業(yè)配套明碼標(biāo)價給新能源投資商，并未給予投資商商量的余地。

據(jù)悉，西藏因日照時間較長，項目收益率目前全國最高，青海、內(nèi)蒙古、寧夏等省份光伏項目能獲得高于8%的收益率。而云南省投資收益率在7%左右，部分地區(qū)還達(dá)不到這種資源標(biāo)準(zhǔn)，扣除電價分成及碳收益分成，企業(yè)收益率會大額縮水。項目落地還面臨建設(shè)環(huán)境復(fù)雜、工程量較大等問題，在此基礎(chǔ)上疊加以億為單位的固定資產(chǎn)投資或產(chǎn)業(yè)項目支持當(dāng)?shù)匕l(fā)展，投資企業(yè)承受較大壓力。

但在高壓之下，仍有大量企業(yè)或主動或被迫參與到光伏裝機指標(biāo)競爭中。跨界光伏的山東魏橋創(chuàng)業(yè)集團有限公司曾中標(biāo)配套100億元及以上的產(chǎn)業(yè)類項目固定投資的硯山縣項目。蒙自縣項目由新疆粵水電能源、中電建新能源中標(biāo)，將在項目所在地引入千萬級配套資產(chǎn)投資。

賽拉弗能源集團、國電電力發(fā)展股份有限公司、廣東能源集團貴州有限公司3家公司成為云南廣南950MW項目優(yōu)選投資主體，并簽訂了總資產(chǎn)105.6億元的配套產(chǎn)業(yè)項目，包括光伏支架、單晶硅棒、組件制造等全產(chǎn)業(yè)鏈項目，對此廣南縣投資促進(jìn)局表示要“從缺到全”完善光伏產(chǎn)業(yè)鏈，在云南打造“世界光伏之都”中占有一席之地。

先不論這一目標(biāo)是否能夠達(dá)成，各地政府的“野心”倒是一目了然，光伏市場招商引資吸引來的了不止有光伏方面的投資商、開發(fā)商、建設(shè)方，還有路條方以及來自各行各業(yè)的強大資本，火熱的市場持續(xù)喂大了地方政府的胃口，從縣、市到省層層要求層層競爭。為了獲得優(yōu)質(zhì)資源且滿足政府需求，頭部玩家早已卷入到這場火熱的風(fēng)暴中，而資金不夠強大的中小玩家或許早被排除在了這場風(fēng)暴外。

商業(yè)邏輯vs政策邏輯：不合理卻無可奈何

在建設(shè)光伏電站這條產(chǎn)業(yè)鏈上，政府占據(jù)核心資源，投資商占據(jù)巨量資本，設(shè)備制造商占據(jù)落地產(chǎn)能。有行業(yè)人士如此表述：“組件、儲能價格上漲讓新能源項目利潤空間很有限，政策又要央企降低資產(chǎn)負(fù)債率，地方又設(shè)置條條框框限制新能源發(fā)展?！倍喾捷犞葡?，各方想要發(fā)展順暢都需下一番苦工。不僅是在地面光伏建設(shè)中，有相關(guān)信息指出隨著整縣光伏政策的推動，地方政府將整縣屋頂作為與投資方換取利益的重要籌碼，不僅卡住其他分布式光伏項目備案，還影響了本身整縣光伏項目的推動。

對以央國企為投資開發(fā)主力軍、輔以強勢民企的投資企業(yè)陣列來說，“以發(fā)電為主營業(yè)務(wù)的企業(yè)通常業(yè)務(wù)單一，并不具備相關(guān)制造產(chǎn)業(yè)布局?！敝袕V核相關(guān)代表曾在公開平臺如此表示。另外據(jù)某央企透露，“央國企與民企沒有某家具有絕對優(yōu)勢，主要看誰能給到政府更好的條件。”

當(dāng)然，政府有保民生、保就業(yè)的核心職責(zé)，亦有推動雙碳落地的必要任務(wù)，想要以新能源開發(fā)帶動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)互利共贏很好理解，但如果只想通過新能源捆綁產(chǎn)業(yè)投資，帶動當(dāng)?shù)貏?chuàng)收走“近路”卻是一種赤裸裸地懶政行為，尤其提出遠(yuǎn)高于市場及企業(yè)承載能力的要求往往會付出一定代價，最終擾亂正常的市場秩序。

正是“上有政策，下有對策”，有媒體曾報道，在拿到項目建設(shè)指標(biāo)后，真實落地投產(chǎn)的企業(yè)很少，有些制造業(yè)只是走過場，找理由說做不下去，最后不了了之。對于制造企業(yè)來說，缺少實際優(yōu)惠何談產(chǎn)業(yè)落地，對當(dāng)?shù)匕l(fā)展既帶不來助力只能帶來一地雞毛。

光伏電站畢竟不能只興一時，更需要“可持續(xù)”發(fā)展。面對無可奈何的現(xiàn)狀，大部分企業(yè)能做的只有適應(yīng)，央國企具有明確的降碳任務(wù)，需要拿到新能源開發(fā)權(quán)，因此已演變出投資商加碼制造業(yè)或與設(shè)備企業(yè)、本地企業(yè)聯(lián)合等方式推進(jìn)項目開發(fā)模式。比如去年11月份，中國華能集團有限公司廣西分公司與合肥中南光電簽約在百東新區(qū)和右江區(qū)投資光伏產(chǎn)業(yè)，總投資約22億元建設(shè)光伏組件、逆變器、鋁邊框、支架等智能化生產(chǎn)線，打造新能源光伏發(fā)電裝備智能科技產(chǎn)業(yè)園；今年5月，中核匯能與寧夏同心縣人民政府、英利能源共同簽訂了寧夏同心(中核)清潔能源產(chǎn)業(yè)園2GW高效光伏組件智能制造項目投資協(xié)議；三峽聯(lián)合一道新能源在山西設(shè)廠，10GW電池組件項目于今年8月在山西忻州開工，等。

結(jié)語——

紅頭文件是一桿指引方向的大旗，政策是否真正落地，關(guān)鍵還是要看政府后續(xù)措施。國家級及省級政策文件中多次強調(diào)的“優(yōu)化營商環(huán)境，規(guī)范市場秩序”、“不得強制要求配套產(chǎn)業(yè)投資”。

但這一要求是否淪為一紙空談，還需要看國家能源局及省級政府的持續(xù)監(jiān)管力度，以及各地政府是否真正做到優(yōu)化營商環(huán)境，深化對光伏行業(yè)的理解，光靠政策驅(qū)動而不顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展邏輯，很難行穩(wěn)致遠(yuǎn)，地方政府再需要產(chǎn)業(yè)，也需尊重市場規(guī)律，“栽下梧桐樹才能引得鳳凰來”。