“由于用地問題，我們很多項目遲遲拿不到備案、上不了網(wǎng)，握在手上成了擺設(shè)，想賣也賣不出去。比如在東北某地，電站建設(shè)之初，項目所在位置還是一片荒地，為明確土地性質(zhì)問題，公司通過多種渠道多次向主管部門提交用地申請，但均未得到答復(fù)。結(jié)果電站建好后，又說那是一般農(nóng)業(yè)用地，最終只能拆除。”近日在接受記者采訪時，中利騰暉光伏技術(shù)有限公司原國內(nèi)戰(zhàn)略發(fā)展總裁陳杰大倒苦水，“商業(yè)電站遇到的土地問題不計其數(shù)，現(xiàn)在公司一步步被拖垮，與此有很大關(guān)系。”

上述情況，只是高歌猛進中的可再生能源行業(yè)面臨土地約束的“冰山一角”。記者了解到，除了“荒地變農(nóng)田”的問題外，在基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線（以下簡稱“三線”）等限制下，光伏、風電項目土地供給不足的現(xiàn)象愈發(fā)凸顯。“除了部分海上風電，未來需要3-4萬平方公里的土地或空間，才能滿足可再生能源的實際發(fā)展需求。雖然用地面積看起來只占國土面積的千分之三四，但現(xiàn)在寸土寸金，地從哪兒來已成為制約行業(yè)發(fā)展的最大問題。”中國工程院院院士江億稱。

特別是在“30·60”雙碳目標下，“十四五”期間，我國風、光年均新增裝機將不能低于1.2億千瓦。一邊是激增的光伏、風電裝機需求，一邊是巨大的項目建設(shè)用地供應(yīng)缺口，棘手矛盾如何化解？

“既要千方百計擴大裝機，又要克服種種用地限制，風電、光伏大規(guī)模開發(fā)土地‘卡脖子’問題越來越突出”

江億指出，隨著光伏發(fā)電、風電設(shè)備及安裝成本大幅降低，土地成本愈發(fā)凸顯。“1平方米土地，對應(yīng)約150瓦的光伏安裝量，風電最多200瓦。風、光屬于低密度能源，必須達到一定規(guī)模才能產(chǎn)生效益，土地空間就成了最寶貴的資源。但是，這些空間在哪兒？”

江億的擔憂不無道理。以電力裝機大省山西為例，中國能源建設(shè)集團投資有限公司山西分公司發(fā)布的報告——《“十四五”期間山西光伏發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和機遇》（下稱《報告》）明確指出，“土地資源緊缺可能成為光伏項目發(fā)展最大攔路虎”。

《報告》顯示，受“三線”劃定控制的土地面積占山西全省國土面積的一半，其中劃入耕地紅線的土地雖然僅占25%左右，但山西省內(nèi)多為黃土覆蓋的山地高原，山區(qū)面積占比80.1%，少量平原地帶幾乎全部是基本農(nóng)田，開發(fā)建設(shè)光伏項目的機會少之又少。城郊的部分一般農(nóng)田多數(shù)已被規(guī)劃為各類開發(fā)區(qū)，利用一般農(nóng)田建設(shè)光伏復(fù)合項目的機會同樣很少。此外，部分縣市為擴大工業(yè)、城鎮(zhèn)用地，一些原本適合用來建設(shè)光伏項目的荒山荒坡被劃為基本農(nóng)田，因土地屬性變更而無法作為光伏用地。

約束不止在山西一地。一位不愿具名的風電企業(yè)人士稱，各地每年的建設(shè)用地指標有限，往往優(yōu)先分配給城建、交通等領(lǐng)域，很難為風電項目預(yù)留空間。風電要想占用農(nóng)田、荒地，必須先由政府將土地屬性調(diào)整為建設(shè)用地，這在實際操作中困難重重。在此背景下，中東部、南部地區(qū)的風電開發(fā)已出現(xiàn)嚴重的用地問題。

多位業(yè)內(nèi)人士向記者直言，新能源開發(fā)用地問題若得不到妥善解決，將直接影響“30·60”雙碳目標的實現(xiàn)。“構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，意味著風、光將是未來主力電源。據(jù)此預(yù)估，到2025年，風、光年均新增裝機不能低于1.2億千瓦。”陽光電源董事長曹仁賢稱，雖正經(jīng)歷飛速發(fā)展，但迄今為止我國風電、光伏裝機規(guī)模從未達到上述體量，即便是按照近年的正常速度推進，達標也存在一定難度。“既要千方百計擴大裝機，又要克服種種用地限制，風電、光伏大規(guī)模開發(fā)土地‘卡脖子’問題將越來越突出。”

“長期以來，我國可再生能源規(guī)劃與土地生態(tài)功能保護、國土空間規(guī)劃等銜接不暢”

記者了解到，在供應(yīng)不足的情況下，光伏、風電項目用地的界定、審批更是難上加難。

“我們經(jīng)常遇到土地政策模糊的情況，電站建設(shè)之初，地方上不說能建，也沒說不能建，部門之間互相推諉、說法不一。作為開發(fā)企業(yè)，我們有時只能先行建設(shè)。”陳杰說，“同一片地，可以說是荒灘荒地，長幾根草、有點植被又被說成林地，全憑辦事人員‘一張嘴’，沒有見到明確標準。”

中國循環(huán)經(jīng)濟協(xié)會可再生能源專業(yè)委員會執(zhí)行秘書長李丹也稱，盡管國家積極推進“多規(guī)合一”，但各主管部門的業(yè)務(wù)出發(fā)點不同，規(guī)劃、標準存在不協(xié)調(diào)、不一致的地方。而可再生能源項目審批涉及能源、國土、林草、環(huán)保等多個部門，“不一致”給企業(yè)帶來非常大的程序成本。“比如，同一個項目，能源主管部門同意批復(fù)，到了國土資源部門就通不過。再如，項目在實施過程中，某個部門一旦調(diào)整規(guī)劃，很可能導(dǎo)致項目陷入停滯狀態(tài)，或重復(fù)提交審批材料。”

金風科技董事長武鋼指出，由于針對風電項目環(huán)境生態(tài)影響的系統(tǒng)研究不足，一些地區(qū)在生態(tài)保護、草地林地使用等問題上實施“一刀切”政策，既缺乏科學依據(jù)，也嚴重影響了行業(yè)發(fā)展。“長期以來，我國可再生能源規(guī)劃與土地生態(tài)功能保護、國土空間規(guī)劃等銜接不暢，相關(guān)政策波動也導(dǎo)致部分地區(qū)已核準項目建設(shè)難、已建設(shè)項目并網(wǎng)難。”

武鋼進一步舉例稱，目前，風電項目建設(shè)用地管理主要依據(jù)2012年3月1日起施行的《電力工程項目建設(shè)用地指標（風電場）》，其中對于風電機組用地采用基礎(chǔ)底板輪廓尺寸計算，單臺機組在180-450平方米之間。“該標準出臺時間較早，已不適用當前主流機型，且當前廣泛使用的風機基礎(chǔ)，對土地表面農(nóng)作物正常耕種并無影響。建議修訂用地指標規(guī)定要求，可按風電機組實際占地地表面積進行計算，降低風電機組的建設(shè)用地指標占用。”

“不是要求給可再生能源企業(yè)開綠燈，而是希望在充分論證的基礎(chǔ)上，合理規(guī)劃土地資源”

作為硬約束，“三線”是新能源項目開發(fā)的必要前提。自然資源部（原國土資源部）法律顧問吳永高告訴記者，早在2015年，原國土資源部已下發(fā)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》等文件，明確對新能源項目用地作出規(guī)范和界定。以光伏為例，自上述政策實施后，部分地方允許光伏項目占用農(nóng)用地的政策不再實施，部分項目投資因此無法落地。“2021年中央一號文件重申，堅決守住18億畝耕地紅線，這是第一位的。土地作為生態(tài)環(huán)境的組成部分，其使用也要兼顧生態(tài)承載能力，生態(tài)紅線又是一條硬約束。絕不能因為風、光建設(shè)需要用地，主管部門就開這個口子，項目選址首先必須規(guī)避紅線。”

另據(jù)介紹，在強化“三線”約束、規(guī)范項目用地的同時，主管部門其實也出臺了多項土地管理政策，支持風、光產(chǎn)業(yè)發(fā)展。吳永高舉例，諸如“林光互補”等項目，雖然占用林地、草地，但基本不破壞原來的土地狀態(tài)，對土地功能影響較?。徊糠止夥?、風電項目使用戈壁、荒漠等未利用土地，不占壓土地、不改變地表形態(tài)。對于這些情況，主管部門采取差別化用地政策，均已給予政策優(yōu)惠及便利。

“我們不是要求放寬耕地、生態(tài)等紅線限制，更不是要求給可再生能源企業(yè)開綠燈，而是希望在充分論證的基礎(chǔ)上，合理規(guī)劃土地資源，給光伏、風電留足發(fā)展空間。從整體出發(fā)加強評估，每年1.2億千瓦以上的新增裝機，到底裝在哪里合適？當前，推進雙碳目標的緊迫性，不允許因用地問題來回扯皮而造成太多時間浪費。”曹仁賢表示，土地利用要算“大賬”，要統(tǒng)籌推進可再生能源推廣應(yīng)用與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

“可考慮由自然資源部門牽頭，建立光伏、風電項目用地的‘負面清單’”

重重矛盾如何破解？

曹仁賢建議：“可考慮由自然資源部門牽頭，建立光伏、風電項目用地的‘負面清單’，比如包括基本農(nóng)田、草原、林地、國家級公益林、重要濕地等，放開清單以外的用地限制，增加土地供給范圍，為光伏、風電大規(guī)模開發(fā)提供用地保障的綠色通道。”

武鋼建議，各地在編制國土空間規(guī)劃時要充分考慮“雙碳”目標，采用風電專項規(guī)劃或規(guī)劃留白的形式保障項目用地。同時，應(yīng)開展風電對生態(tài)環(huán)境影響的研究評估，科學制定生態(tài)紅線劃定標準和辦法，避免“一刀切”政策影響行業(yè)發(fā)展。

“針對可再生能源項目用地問題，各方有過幾次激烈交鋒，所以才出現(xiàn)諸如農(nóng)光互補等開發(fā)形式。”國家發(fā)改委能源研究所研究員王斯成告訴記者，表面上看，可再生能源開發(fā)面臨著用地難的問題，但背后實際涉及非常復(fù)雜的因素，需多管齊下推動解決。

王斯成認為，在中東部地區(qū)，土地資源已非常緊張，大面積占用土地的新能源項目應(yīng)該明令禁止，轉(zhuǎn)而鼓勵建筑光伏、屋頂分布式光伏等形式。而在土地相對充裕的西部地區(qū)，特別是諸如青海、甘肅、新疆等有大量戈壁、荒灘資源的省份，可推進大型可再生能源項目的開發(fā)，尤其是集合了風、光、水、火、儲的綜合能源基地。

李丹也稱，中東部地區(qū)人口密度大，土地用途更多，在可行范圍內(nèi)，新能源開發(fā)應(yīng)盡量以分布式光伏、分散式風電為主，西部地區(qū)則是集中式開發(fā)的主戰(zhàn)場。“之所以存在土地獲取難的問題，很大程度上是因為土地是地方推動經(jīng)濟發(fā)展的重要資源，因此當?shù)卣陧椖繉徟?、實施的過程中會主動提高用地門檻。對此，還需探索更好的商業(yè)模式，讓各方均能從項目開發(fā)中獲取合理收益。通過利益綁定的方式，避免當?shù)卣逄У貎r，企業(yè)也可減少不必要的土地成本。”

“新能源產(chǎn)業(yè)正迎來規(guī)模爆發(fā)期，而我國建設(shè)用地指標長期稀缺，在兼顧各行業(yè)用地需求時，地方政府可根據(jù)實際情況，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。此外在用地審批時，考慮適當簡化流程，切實減輕企業(yè)負擔。”吳永高說。