最近，“14家單位聯(lián)名上書國家發(fā)展改革委、國家能源局，提出落實增量配電改革的八條建議”這一消息不脛而走，又把增量配電業(yè)務改革推到了風口浪尖。

“坑，大坑！”看到這一消息，華南理工大學電力經(jīng)濟與電力市場研究所所長陳皓勇教授直呼。2018年，中國電力改革發(fā)展30人論壇專門討論了“增量配電業(yè)務改革”，陳皓勇是該論壇第一屆成員之一，參與了增量配電業(yè)務改革試點的討論工作。

“2021年有可能是新一輪電力改革的‘終局’之年，包括增量配電業(yè)務改革。”陳皓勇告訴《中國科學報》，改革該啃的硬骨頭都被繞過了，所需的民心窗口期也已經(jīng)錯失。

增量配電業(yè)務改革本是新一輪電力改革的“棋子”，如今的一切是否意味著它將成為“棄子”？

一個新生事物的出現(xiàn)

陳皓勇所說的新一輪電力改革已經(jīng)是第二輪電力改革。2015年3月，中共中央、國務院頒布了《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），標志著新一輪電力體制改革正式開始。這一輪電力改革方案的基本思路被業(yè)內(nèi)專家總結(jié)為“三放開、一獨立、一加強”。其中，“三放開”包括的增量配電業(yè)務放開成為了新生事物。

消息一出，就像給社會寄望“打破配電網(wǎng)由電網(wǎng)企業(yè)壟斷經(jīng)營”注入了一支強心劑。“我對增量配電業(yè)務改革非常支持。”陳皓勇在接受記者采訪時表示。

他進一步解釋道，增量配電業(yè)務改革將在配電網(wǎng)投資與運營領(lǐng)域引入競爭，可以提高配電網(wǎng)投資和運營效率。與此同時，增量配電業(yè)務改革有助于厘清配電網(wǎng)真實成本，從而準確核算整個電網(wǎng)的真實成本，成為輸配電價改革的重要切入點。

更為關(guān)鍵的一點是，增量配電業(yè)務改革作為一種漸進式改革，可為“輸配分開”的進一步改革積累經(jīng)驗、打下基礎。

就在《若干意見》頒布1年后，2016年11月27日，第一批增量配電業(yè)務改革試點名單公布，到2020年8月21日第五批試點申報通知的發(fā)布，歷經(jīng)4年時間。國家發(fā)展改革委、國家能源局分5批次明確了459個試點（不含已取消的24個試點項目），發(fā)布25份文件。批復速度之快、力度之大，令業(yè)內(nèi)人士極為驚嘆。

早在2018年，專家在討論“增量配電業(yè)務改革”時，第一批試點已經(jīng)開始運營建設。“問題剛剛暴露出來，各方改革信心還很足。”陳皓勇說。

據(jù)《中國科學報》不完全統(tǒng)計，僅從《若干意見》頒發(fā)到2018年6月，國家發(fā)展改革委、國家能源局抑或兩機構(gòu)共同發(fā)布的政策文件至少有7個。一系列指導政策文件密集出臺，為增量配電業(yè)務改革提供了具體的管理規(guī)定，為推動增量配電業(yè)務改革構(gòu)建了具備可操作性的政策框架，也使各方的改革信心更足。

進展過于緩慢

正如中國能源工程集團建筑規(guī)劃設計院院長董建堯所說，參與各方起初對增量配電業(yè)務改革試點“紅利釋放”抱有積極樂觀的憧憬和預期。因此，短期內(nèi)成立了大量配售電公司，各地也提出增量配電業(yè)務改革試點項目申請。

然而，隨著改革進展不如預期，甚至對改革初衷有所偏離，大量售電公司和增量配網(wǎng)投資運營企業(yè)出現(xiàn)虧損，投入的沉沒成本無法回收，社會公眾對改革逐漸失去信心。“改革越來越存在于官方宣傳和專家論壇中，完全是‘雷聲大雨點小’。”陳皓勇說。

2020年底，華北電力大學國家能源發(fā)展戰(zhàn)略研究院聯(lián)合中國能源研究會中小配電企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究中心發(fā)布《2020年增量配電研究白皮書》），指出的問題同現(xiàn)有多數(shù)文獻基本一致，即前四批試點進展過于緩慢。

這一現(xiàn)象與2019年3月國家發(fā)展改革委、國家能源局的通報不謀而合。根據(jù)通報，截至2019年1月，第一批106個增量配電業(yè)務改革試點項目中，僅有5個建成投產(chǎn)，尚有12個未確定業(yè)主，23個確定業(yè)主但未劃定供電區(qū)域，28個仍未開工建設；第二批、第三批的 214個增量配電業(yè)務改革試點項目中，僅有 62個確定業(yè)主。

“增量配電業(yè)務改革也是資金密集型和技術(shù)密集型項目，面臨復雜的利益和權(quán)力博弈，改革初期，各方期望過高而對困難估計不足。”陳皓勇表示，國家發(fā)展改革委、國家能源局對試點的批復僅僅只是發(fā)張“放行證”，而僅僅發(fā)布文件并不意味著改革成功了。

在他看來，增量配電業(yè)務改革進展緩慢有諸多原因，包括增量配網(wǎng)定位不明、定價機制不合理以及其他相關(guān)配套政策不完善等。

中國能源研究會中小配電企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究中心副秘書長賈豫在接受媒體采訪時指出，支持增量配電業(yè)務改革的文件很多，但目前不少試點與電網(wǎng)尚處于“膠著狀態(tài)”，應盡快對焦點、難點問題以拔釘子的精神進行破解。

“增量配網(wǎng)應作為有獨立地位的‘局域電網(wǎng)’來對待”“增量配電價格應按照‘準許成本加合理收益’的原則獨立核算，一事一議”……相關(guān)建議也隨之而出。

應該減緩或暫停試點

陳皓勇坦承，“2021年將是新一輪電力改革‘終局’之年”的說法可能有些夸張，但“2015～2020年的所謂改革成效大多是信息不對稱和發(fā)電側(cè)單邊讓利的結(jié)果，對電網(wǎng)體制特別是調(diào)度體制觸動很小，第一階段的這種改革基本走到了盡頭”。

在他看來，如果包括增量配電業(yè)務改革的相關(guān)體制機制問題在內(nèi)的“硬骨頭”沒有實質(zhì)性突破，新一輪電力改革將成為“雞肋”。

除此之外，從歷史經(jīng)驗看，2002年啟動的第一輪電力改革，到2007年基本偃旗息鼓。“2015年啟動的第二輪電力改革，到2021年可能也差不多了。”

“不能將增量配電試點項目的批復納入改革成效統(tǒng)計。”陳皓勇向《中國科學報》介紹，比較合理的改革路徑是減緩試點項目的批復速度或暫停批復新的試點項目，并在已批復的項目中尋找?guī)讉€改革比較成功的樣板，總結(jié)經(jīng)驗，研究相關(guān)對策和政策，并從國家層面出臺指導意見和相關(guān)政策。

而前四期增量配電改革試點并不是沒有成效，最大成效之一就是“炸出了另一雷”，即社會上大量存在的獨立供電主體，包括地方電網(wǎng)、園區(qū)和獨立工礦自供區(qū)。“這是改革的一個積極效果，應將獨立供電主體納入增量配電業(yè)務范圍，并規(guī)范其運營。”陳皓勇說。

雖然增量配電業(yè)務改革問題不少，但陳皓勇對其的支持態(tài)度自始至終沒有變化。“希望能克服困難進一步往前走，最后實現(xiàn)‘輸配分開’。”

14家單位提出的8條建議包括落實增量配電網(wǎng)直接接入風電、光伏等新能源及微電網(wǎng)的政策；落實配電網(wǎng)直接接入各類電源的權(quán)利；在公用電網(wǎng)不能滿足供電需要等特殊情況下，配電網(wǎng)可以直接接入火電、水電等傳統(tǒng)電源；進一步落實配電區(qū)域劃分承諾制；落實配電網(wǎng)的電網(wǎng)地位，明確與省級電網(wǎng)之間的結(jié)算規(guī)則；督促電網(wǎng)企業(yè)制定可操作的存量資產(chǎn)、用戶處置細則；修訂相關(guān)配電及供電政策文件；建立督察問責機制，對阻撓改革的行為進行相應處理。這些單位希望引起主管部門的重視，推動改革進一步前行。（秦志偉）