政策力推下，全社會(huì)有望形成共同參與可再生能源電力消納的氛圍，進(jìn)一步提高我國可再生能源電力的利用水平。

2020年3月，國家發(fā)改委和國家能源局聯(lián)合印發(fā)了《省級可再生能源電力消納保障實(shí)施方案編制大綱的通知》（以下簡稱《大綱》），這是繼去年5月印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》（以下簡稱《通知》）之后的又一個(gè)推動(dòng)可再生能源發(fā)展、保障可再生能源電力消納的政策文件。該《大綱》規(guī)定了省級行政區(qū)域內(nèi)承擔(dān)可再生能源電力消納責(zé)任的市場主體，明確了消納責(zé)任的履行、考核、任務(wù)分工等內(nèi)容，將推進(jìn)我國可再生能源電力消納機(jī)制盡快落地。

政策體系漸成

近年來，在能源革命戰(zhàn)略的指引下，我國可再生能源保持快速發(fā)展。截至2019年年底，全國可再生能源發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)7.94億千瓦，較2015年年底增長了65.4%；2019年，全國可再生能源發(fā)電量達(dá)2.04萬億千瓦時(shí)，較2015年增長了50%。為促進(jìn)可再生能源電力消納，國家出臺(tái)了一系列措施，棄電量、棄電率逐步下降。2019年，全國可再生能源棄電量約515億千瓦時(shí)，同比下降約395億千瓦時(shí)。“三棄”（棄風(fēng)、棄光、棄水）現(xiàn)象雖有所好轉(zhuǎn)，但形勢依然不容樂觀，2019年“三棄”總量相當(dāng)于舍棄了超過1/2個(gè)三峽電站的發(fā)電量（2019年三峽電站發(fā)電量為969億千瓦時(shí)），消納仍有相當(dāng)大的提升空間，且隨著可再生能源滲透率的提高，電力消納壓力將進(jìn)一步凸顯。隨著未來幾年可再生能源平價(jià)上網(wǎng)的推廣和財(cái)政補(bǔ)貼的退出，如何從機(jī)制上保證可再生能源穩(wěn)定發(fā)展面臨很大挑戰(zhàn)。

為解決可再生能源發(fā)展面臨的問題，國家出臺(tái)了多項(xiàng)政策文件加以引導(dǎo)。2019年5月，國家發(fā)改委印發(fā)《通知》，明確了按照“規(guī)劃導(dǎo)向，分區(qū)設(shè)定”的原則來確定各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重，即可再生能源電量占全社會(huì)用電量的比重要達(dá)到多少，并且根據(jù)重大可再生能源發(fā)電項(xiàng)目和輸電通道建設(shè)情況按年度動(dòng)態(tài)調(diào)整。省級能源主管部門按照“區(qū)域統(tǒng)籌，保障落實(shí)”的原則，將所需消納的可再生能源電量分解至省內(nèi)的供售電公司和電力用戶，并監(jiān)督考核完成情況。今年3月發(fā)布的《大綱》進(jìn)一步明確了管理機(jī)制和任務(wù)分工，并為省級能源主管部門編制本地區(qū)的具體實(shí)施方案提供了參考模板?！锻ㄖ访鞔_了可再生能源電力消納保障機(jī)制的整體思路，《大綱》推動(dòng)了保障機(jī)制的落地實(shí)施，兩個(gè)文件一脈相承，共同建立了促進(jìn)可再生能源電力消納的機(jī)制，有利于調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量共同推動(dòng)可再生能源的開發(fā)利用，為能源轉(zhuǎn)型發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。

如何履行涉及多方

《通知》和《大綱》共同確立的可再生能源電力消納保障機(jī)制可以從市場主體的劃分、消納責(zé)任權(quán)重的分配、消納責(zé)任的履行方式以及可再生能源電力消納的組織四個(gè)方面來分析。

從承擔(dān)可再生能源電力消納責(zé)任的市場主體來看，可以分為兩類。第一類是供售電企業(yè)，主要包含省級電網(wǎng)企業(yè)、省屬地方電網(wǎng)企業(yè)、各類直接向電力用戶供（售）電的企業(yè)、獨(dú)立售電公司以及擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司。無論是電網(wǎng)企業(yè)，還是售電企業(yè)，都是承擔(dān)一個(gè)批發(fā)轉(zhuǎn)零售的角色，并不直接消耗電力。但是接受它們服務(wù)的電力零售用戶并沒有能力選擇自己所用電量的電源構(gòu)成，所以由第一類市場主體代表電力零售用戶通過購買可再生能源電力來完成消納責(zé)任。第二類是有選擇權(quán)的電力用戶，主要包含通過電力批發(fā)市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)，這類市場主體有能力自己選擇用電來源，從而可以主動(dòng)地完成消納責(zé)任。這兩類市場主體的劃分，既考慮了我國當(dāng)前電力體制的實(shí)際情況，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了由全社會(huì)電力用戶共同承擔(dān)可再生能源電力消納的責(zé)任，體現(xiàn)了消納機(jī)制的公平性。

從可再生能源電力消納責(zé)任的權(quán)重分配來看，包括兩個(gè)指標(biāo)和兩個(gè)層面。兩個(gè)指標(biāo)是指“可再生能源發(fā)電總量消納責(zé)任權(quán)重”和“非水電可再生能源發(fā)電消納責(zé)任權(quán)重”，分別對全部可再生能源電力消納量和非水電可再生能源電力消納量進(jìn)行考核。主要是考慮到水電發(fā)電量受不同年份來水影響波動(dòng)較大，分兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行考核可以避免對風(fēng)電、太陽能發(fā)電等電力消納造成影響。兩個(gè)層面是指省級總量和省內(nèi)分解兩個(gè)層面，首先確定省級層面的消納責(zé)任權(quán)重，然后再在省內(nèi)各個(gè)市場主體之間進(jìn)行分配。省級消納責(zé)任權(quán)重主要是國務(wù)院主管部門、各省級能源主管部門根據(jù)各省自發(fā)、凈輸入可再生能源發(fā)電量和全社會(huì)用電量共同確定。各省級能源主管部門，根據(jù)市場主體的實(shí)際售電量或用電量，將省級責(zé)任權(quán)重在市場主體之間進(jìn)行分配。從《大綱》給出的方案編制模板來看，各省級能源主管部門可以對省內(nèi)電網(wǎng)企業(yè)、售電企業(yè)、通過電力市場購電的用戶以及擁有自備電廠的企業(yè)制定不同的消納責(zé)任權(quán)重。因?yàn)椴煌袌鲋黧w購買可再生能源電力的能力有所不同，例如電網(wǎng)企業(yè)由于承擔(dān)著全額收購可再生能源保障性年利用小時(shí)數(shù)內(nèi)發(fā)電量的責(zé)任，而通過市場化購電的用電企業(yè)只能購買可再生能源保障性收購電量以外的市場交易電量，有可能導(dǎo)致不同市場主體承擔(dān)不同的消納責(zé)任權(quán)重。當(dāng)然，實(shí)際情況還需各省級能源主管部門結(jié)合自身特點(diǎn)在本省的實(shí)施方案中加以明確。

從市場主體完成可再生能源電力消納量的途徑來看，可以分為兩種方式。第一種為直接消費(fèi)可再生能源電力的方式，包括直接購買可再生能源電力和自發(fā)自用可再生能源電力，按照實(shí)際交易結(jié)算電量和自發(fā)自用電量計(jì)入市場主體的消納量。第二種為間接購買等價(jià)物的方式，包括購買其他市場主體的超額消納量或者可再生能源發(fā)電企業(yè)的綠證，交易后的超額消納量或綠證對應(yīng)的電量計(jì)入購買方的消納量。將可再生能源與綠證交易進(jìn)行銜接，是此《大綱》關(guān)于可再生能源消納保障機(jī)制的一大亮點(diǎn)，可以有效推動(dòng)綠證交易制度的實(shí)施。雖然早在2017年國家就出臺(tái)了綠證交易制度，但是由于此前一直是自愿購買，沒有強(qiáng)制性約束，根據(jù)綠證認(rèn)購平臺(tái)（.cn/）數(shù)據(jù)計(jì)算,綠證的交易量僅占核發(fā)量的0.14%，遠(yuǎn)未形成規(guī)?；袌觥４恕洞缶V》明確提出，市場主體可以通過購買綠證來抵消未能完成的可再生能源電力消納量，以綠證為紐帶將可再生能源電力約束性消納與可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼聯(lián)系起來，有望激發(fā)綠證交易市場，幫助可再生能源發(fā)電企業(yè)回流資金。根據(jù)《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》，自2021年1月1日起，可再生能源發(fā)電企業(yè)將全面通過綠證交易獲得收入替代財(cái)政補(bǔ)貼。值得注意的是，由于購買綠證和購買其他市場主體的超額消納量是兩種可以互相替代的方式，因此超額消納量和綠證兩者的交易價(jià)格會(huì)實(shí)現(xiàn)一種動(dòng)態(tài)平衡。而且隨著非水可再生能源發(fā)電成本逐步下降，綠證價(jià)格也將逐步走低。

從可再生能源電力消納的組織來看，主要涉及能源主管部門、交易機(jī)構(gòu)、企業(yè)三類機(jī)構(gòu)。國務(wù)院能源主管部門負(fù)責(zé)確定并考核各省的消納責(zé)任權(quán)重，省級能源主管部門負(fù)責(zé)本省省內(nèi)市場主體消納責(zé)任權(quán)重的分配、考核以及對可再生能源消納保障機(jī)制的落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督。電力交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織可再生能源電力的交易以及超額消納量的交易，綠證交易機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)組織綠證的交易。除電網(wǎng)企業(yè)外的售電企業(yè)、有選擇權(quán)的用電企業(yè)等作為承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體，負(fù)責(zé)在交易機(jī)構(gòu)按照規(guī)定注冊賬戶并履行消納責(zé)任。而電網(wǎng)企業(yè)除了履行消納責(zé)任外，還承擔(dān)著配合政府部門組織經(jīng)營區(qū)內(nèi)市場主體完成消納責(zé)任權(quán)重的任務(wù)。這里的組織任務(wù)包括了對經(jīng)營區(qū)內(nèi)承擔(dān)消納責(zé)任權(quán)重的市場主體的用（售）電量進(jìn)行準(zhǔn)確計(jì)量和上報(bào)，以及對于全額保障性收購的可再生能源電量，扣除非經(jīng)營性用戶用電和非市場化用電量對應(yīng)的消納責(zé)任后，剩余部分在經(jīng)營區(qū)內(nèi)市場主體之間進(jìn)行分配等工作。

更需統(tǒng)籌完善

《通知》和《大綱》的出臺(tái)，明確了政府、交易機(jī)構(gòu)、電網(wǎng)企業(yè)、售電公司以及電力用戶在可再生能源電力消納機(jī)制中的具體責(zé)任，有望形成全社會(huì)共同參與的可再生能源電力消納氛圍，提高我國可再生能源電力利用水平，有力推動(dòng)我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。但是相關(guān)機(jī)制在落實(shí)過程中仍面臨一些挑戰(zhàn)，建議在執(zhí)行過程中進(jìn)一步明確和完善，確保可再生能源發(fā)電消納機(jī)制落地、可再生能源開發(fā)利用有序。

一是進(jìn)一步明確可再生能源電力消納與綠證交易的銜接機(jī)制。目前仍有大量跨年度的存量綠證尚未交易，而可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重是按年度考核的，并且不同省份、不同類型可再生能源發(fā)電企業(yè)的綠證價(jià)格存在較大差異，截至2020年4月，網(wǎng)上掛牌的綠證價(jià)格為128.6~872.8元。建議國家明確兩類市場主體能否購買跨年度的綠證來抵消當(dāng)年的消納量，以及購買綠證的方式和途徑，并研究合理機(jī)制確保綠證價(jià)格處于合理區(qū)間，確保各方收益平衡合理。

二是進(jìn)一步加強(qiáng)可再生能源發(fā)電與配套電網(wǎng)及靈活性資源的統(tǒng)籌規(guī)劃。各省可再生能源發(fā)電消納責(zé)任權(quán)重的確定與本省可再生能源發(fā)電量、消納能力、輸送通道能力密切相關(guān)，為保證消納責(zé)任權(quán)重合理完成，建議各省在開發(fā)可再生能源項(xiàng)目的同時(shí)，應(yīng)協(xié)調(diào)好配套電網(wǎng)送出工程的建設(shè)和靈活性資源的開發(fā)，通過火電機(jī)組靈活性改造、增加燃?xì)怆娬?、用戶?cè)儲(chǔ)能等方式，提升本地區(qū)可再生能源消納能力。

三是進(jìn)一步完善電力市場建設(shè)，豐富電力市場交易手段。除了少部分具有自發(fā)自用能力的電力用戶外，市場主體完成消納任務(wù)的主要手段就是通過電力市場購入可再生能源電力或綠證。建議逐步完善電力市場交易機(jī)制，豐富交易品種，發(fā)揮消費(fèi)端市場主體的消納能力，利用市場化手段提高可再生能源發(fā)電利用率。目前仍有大量跨年度的存量綠證尚未交易，而可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重是按年度考核的，并且不同省份、不同類型可再生能源發(fā)電企業(yè)的綠證價(jià)格存在較大差異。