——對《關(guān)于加快儲氣設(shè)施建設(shè)和完善儲氣調(diào)峰輔助服務市場機制的意見》的若干亮點解讀

我國天然氣產(chǎn)業(yè)近年來保持了快速增長態(tài)勢，如何穩(wěn)定供氣逐漸成為關(guān)乎國計民生的重大問題。2017年入冬以來，受需求快速增長、進口氣源不穩(wěn)定、“煤改氣”快速發(fā)展等因素影響，全國天然氣供需出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、時段性、區(qū)域性矛盾。這再次說明，加快儲氣能力建設(shè)已經(jīng)成為保障我國天然氣穩(wěn)定供應最為緊迫的任務之一。國家發(fā)改委、國家能源局于4月26日印發(fā)的《關(guān)于加快儲氣設(shè)施建設(shè)和完善儲氣調(diào)峰輔助服務市場機制的意見》（以下簡稱“意見”），正是在這樣的背景下出臺的。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國地下儲氣庫工作氣量僅為消費量的3%，遠未達到12%-15%的世界平均水平，與美國17.4%、俄羅斯18%的差距更為明顯。未來我國天然氣消費還將快速增長，儲氣能力不足是最大風險。因此，文件出臺的目的就是要加快儲氣設(shè)施建設(shè)步伐，并適當提高各類市場主體的儲氣標準，力爭儲氣調(diào)峰能力的提升速度適應天然氣需求增速。應該說，意見目標明確、內(nèi)容全面、亮點較多。

首個系統(tǒng)性天然氣儲備調(diào)峰制度規(guī)定

“十二五”期間，在《關(guān)于建立保障天然氣穩(wěn)定供應長效機制的若干意見》（國辦發(fā)〔2014〕16號）、《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營管理辦法》（2014年國家發(fā)展改革委第8號令）、《國家發(fā)展改革委關(guān)于加快推進儲氣設(shè)施建設(shè)的指導意見》（發(fā)改運行[2014]603號）等文件中，分別就天然氣儲備調(diào)峰問題有過相關(guān)規(guī)定和要求。但是，這些政策均碎片化分散在有關(guān)部門的文件中，并沒有系統(tǒng)化統(tǒng)一起來。由此造成市場各方主體難以找到自己在儲備調(diào)峰領(lǐng)域的定位，同時也缺乏明確的權(quán)責要求。另外，規(guī)定的內(nèi)容均過于寬泛，缺乏系統(tǒng)性思維，沒有從天然氣儲備調(diào)峰全鏈條來考慮，市場化輔助和制裁手段缺失，造成政策難以落地，操作執(zhí)行困難。

而在此次意見中，將以往出臺的文件中涉及到的參與儲備調(diào)峰的各方市場主體和政府的職責、儲備調(diào)峰的任務分解、建設(shè)儲備調(diào)峰設(shè)施的期限等內(nèi)容包含進去；同時，還增加了儲備調(diào)峰指標核定的標準和范圍、構(gòu)建市場化調(diào)峰機制和輔助服務市場、進一步加強市場監(jiān)管和出臺相關(guān)財稅政策等內(nèi)容，從制度上對我國天然氣儲備調(diào)峰進行了全方位的、系統(tǒng)性的規(guī)定和要求。

明確提出儲氣指標核定體系的概念

在以往出臺的文件中，僅提出過要求供氣企業(yè)、下游城市燃氣企業(yè)和地方政府應該建立天然氣儲備，具備一定的儲氣能力，而對于儲氣能力通過哪些方式來實現(xiàn)，或者儲氣能力是什么，文件中均未提及。

但在此次意見中，第一次提出了儲氣能力通過三部分來體現(xiàn)，即儲氣庫工作氣量、LNG和CNG儲罐罐容。由于供氣企業(yè)同時擁有儲氣庫和LNG儲罐，因此對于供氣企業(yè)來說，其儲氣能力包括地下儲氣庫工作氣量和LNG接收站儲罐罐容；對于地方應急儲備，則分為地方城市燃氣企業(yè)的終端調(diào)峰LNG、CNG儲罐，以及城市燃氣企業(yè)單獨或者與地方政府合資建設(shè)的LNG接收站儲罐，或者由城市燃氣企業(yè)投資建設(shè)的地下儲氣庫設(shè)施。同時，意見明確了合資建設(shè)儲氣設(shè)施，其儲氣能力可以按照出資股比來計算。

意見還指出，可為下游輸配管網(wǎng)、終端氣化站等調(diào)峰的LNG、CNG 儲罐罐容，不包括液化廠、終端氣化站及瓶組站、車船加氣站及加注站的儲備量，原因在于此類天然氣來源較為分散、不易控制，且銷售渠道多受價格因素影響，在天然氣供應緊張的時候，無法發(fā)揮儲備調(diào)峰作用，因此，剔除了這些設(shè)施的儲備能力。

明確提出構(gòu)建四個層次的儲氣調(diào)峰體系

意見提出了構(gòu)建多層次的天然氣儲備體系，并將這一儲備體系分為“一主、一輔、一補充和一支撐”的四個層次。以地下儲氣庫和LNG接收站為主，這是第一個層次；重點地區(qū)的LNG、CNG應急儲氣為輔助，這是第二個層次；氣田調(diào)峰、可中斷氣量、可替代能源等手段作為補充，這是第三個層次；管網(wǎng)互聯(lián)互通作為支撐的第四個層次。

應該說，構(gòu)建完成這樣的四個層次后，可以儲存天然氣的幾乎所有設(shè)施和手段都將包含進來。意見同時對各市場參與主體和政府應該在四個層次中承擔哪些任務都做出了規(guī)定和安排：

在“一主”方面，明確提出了鼓勵各類投資主體參與地下儲氣庫建設(shè)運營，這其中既包括了天然氣企業(yè)（供應企業(yè)、管道企業(yè)、城市燃氣企業(yè)），也涵蓋了其他性質(zhì)的企業(yè)，范圍更為寬泛；在“一輔”方面，明確了LNG接收站之間以及與主干管網(wǎng)互聯(lián)互通，并盡可能增加LNG 槽車裝車撬，以應對去年出現(xiàn)的LNG接收站接卸氣后，受接收站與主干管網(wǎng)無法連通以及槽車裝車撬不足等因素的制約，無法快速進入管道或通過槽車運輸?shù)教烊粴夤o張的地區(qū)的現(xiàn)象；在“一補充”方面，統(tǒng)籌地方政府與城市燃氣企業(yè)的任務，這主要是因為地方政府承擔的3天需求量的任務，也會交由城市燃氣企業(yè)來完成，具體方式有可能是政府投資、企業(yè)建設(shè)和運營或者企業(yè)投資建設(shè)運營，政府給予投資補助和價格補貼；在“一支撐”方面，強調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管網(wǎng)互聯(lián)互通兩手抓的重要性，既要做足增量，也要挖潛存量。

構(gòu)建儲氣調(diào)峰輔助服務市場機制

輔助服務市場機制的說法在電力行業(yè)改革中曾經(jīng)被使用過，這一說法在天然氣行業(yè)中是首次使用。

由于政府強制要求各市場主體建設(shè)一定數(shù)量的儲備調(diào)峰設(shè)施，而在目前天然氣體制機制、價格機制尚未健全的情況下，規(guī)范如何投資、建設(shè)、使用儲備設(shè)施，投資儲備設(shè)施后天然氣成本如何分攤并在價格中予以體現(xiàn)，都需要通過輔助服務市場加以解決。

政府不再參與定價

意見中指出儲氣服務（儲氣設(shè)施注采、存儲服務等）價格和儲氣設(shè)施天然氣購銷價格由市場競爭形成，明確了政府不再參與儲氣環(huán)節(jié)定價。

政府過去直接指定儲氣庫價格存在較為突出的矛盾。受地質(zhì)條件影響，不同儲氣庫投資差異巨大，相應價格差異也非常大。政府直接制定儲氣庫價格，不僅價格水平難以和市場自主形成的淡旺季價差（合理的儲氣庫價格）吻合，而且容易引起社會對定價部門自由裁量權(quán)過大的質(zhì)疑。

從天然氣產(chǎn)業(yè)鏈來看，儲氣是一種主要用于調(diào)峰的氣源，具備與管道氣、液化天然氣等其他氣源競爭的條件，不適于自然壟斷環(huán)節(jié)，價格改革方向是讓市場定價。目前，國內(nèi)40%以上的氣量價格已經(jīng)由市場形成。其余不到60%的天然氣門站價格雖然由政府管理，但由于實行最高上限價格管理，具有較好的價格彈性。因此，儲氣庫經(jīng)營企業(yè)可以根據(jù)市場供需情況，在價格彈性空間內(nèi)自主確定淡旺季不同的價格，由淡旺季價差形成儲氣庫價格。未來天然氣價格全面放開后，價格彈性還會進一步增加，市場形成儲氣庫價格的機制將進一步完善。

可能導致下游城市燃氣市場整合

以往，我國的天然氣下游市場主體主要通過獲取特許經(jīng)營權(quán)的方式獲得城市燃氣項目，再通過發(fā)展區(qū)域內(nèi)用戶的方式獲取收益。特許經(jīng)營是政府授予燃氣企業(yè)獲得收益的一種權(quán)利，但是這種權(quán)利的獲得是要以企業(yè)承擔必要的社會普遍服務義務為依托，而這種普遍服務義務就是要保障天然氣的供應不能中斷，而如何確保不中斷，適當?shù)貎湟徊糠痔烊粴庥糜谡{(diào)峰是有效的手段之一。但是，受項目投資過大、建庫地址條件復雜、終端用氣結(jié)構(gòu)不合理等因素的影響，很多燃氣企業(yè)并未考慮建設(shè)天然氣儲備調(diào)峰設(shè)施問題。因此，在天然氣供應緊張時，大部分燃氣企業(yè)缺乏保障天然氣的供應的手段和措施。

此次意見明確將儲備調(diào)峰職責與企業(yè)獲得特許經(jīng)營權(quán)相掛鉤，實質(zhì)上也是督促部分燃氣企業(yè)要承擔起保證供應的義務，而不是出現(xiàn)供應問題就推給政府。應該說，一批缺乏必要的儲備調(diào)峰能力、只顧獲得特許經(jīng)營權(quán)而不顧用戶穩(wěn)定供氣和提供普遍服務的企業(yè)，將逐漸被市場淘汰或者被有實力的燃氣企業(yè)收購，在天然氣儲備調(diào)峰設(shè)施建設(shè)的大潮中，城市燃氣行業(yè)可能將面臨又一輪的市場整合。

意見出臺只是第一步，要真正落實文件中的相關(guān)內(nèi)容，還需要地方政府、市場各參與主體的團結(jié)協(xié)作，在較短的時間內(nèi)攻堅克難、壓實責任，不退不讓地從根本上補齊天然氣儲備調(diào)峰的短板，保障全國天然氣的穩(wěn)定供應。