3月25日上午，“中國宏觀經(jīng)濟論壇”2018年一季度報告發(fā)布會在中國人民大學國學館116報告廳舉辦，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、經(jīng)濟學院副院長鄭新業(yè)作主報告演講《現(xiàn)代能源經(jīng)濟體系、權(quán)衡抉擇與能源“不可能三角”》。

中國能源經(jīng)濟的挑戰(zhàn)和紅利

十八大以來，我國的經(jīng)濟和社會發(fā)展進入了新階段。新時期挑戰(zhàn)和機遇并存。一方面，改革和開放的紅利中較為容易的部分已經(jīng)實現(xiàn)，改革進入了深水區(qū)。另一方面更要看到，資源錯配等仍然存在，有大量的紅利有待進一步挖掘。

(一) 產(chǎn)業(yè)組織視角下的現(xiàn)代能源體系建設

從產(chǎn)業(yè)組織視角來看，高效的現(xiàn)代能源經(jīng)濟體系需要確保“能競爭的地方充分競爭，不宜競爭的部分有效監(jiān)管”。從這一角度看，我國能源市場化改革尚未完成，政府監(jiān)管還不夠到位。以電力市場為例，我國還沒能建立獨立的調(diào)度機制；省內(nèi)市場集中度高，串謀問題嚴重；省際之間，壁壘森嚴。在石油領域，上游原油進口渠道尚未完全放開，政府的價格管制長期失效，零售市場處于高度寡占狀態(tài)，大型企業(yè)擁有行使市場勢力的充分空間。在天然氣領域，競爭性體制不到位，價格雙軌制引發(fā)的問題突出，城市燃氣的雙頭壟斷嚴重。在原油領域，上游原油進口渠道尚未完全放開，政府的價格管制長期失效，零售市場處于高度寡占狀態(tài)，大型企業(yè)擁有行使市場勢力的充分空間。在天然氣領域，競爭性體制不到位，價格雙軌制引發(fā)的問題突出，城市燃氣的雙頭壟斷嚴重。

監(jiān)管方面，在可競爭環(huán)節(jié)，反壟斷機制仍然匱乏，激勵監(jiān)管、份額監(jiān)管、行為監(jiān)管等監(jiān)管方式尚未確立，政府部門對市場勢力的監(jiān)測識別能力較弱。在自然壟斷監(jiān)管層面，電網(wǎng)監(jiān)管取得進步，但監(jiān)管工具單一，投資監(jiān)管缺位，城市燃氣公司的管網(wǎng)壟斷監(jiān)管嚴重滯后。

(二) 多重目標下的政策疊加與抵消

現(xiàn)代能源體系建設與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整、保障民生、環(huán)境保護與氣候變化等多個領域的工作是相互交織、相互影響的有機整體。建好現(xiàn)代能源體系的關鍵是注重政策的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。然而，目前的改革還缺乏政策的系統(tǒng)性思維。產(chǎn)業(yè)政策方面，現(xiàn)行新能源產(chǎn)業(yè)政策主要通過保證水電、風電和核電等新能源發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)價格來實現(xiàn)。這種通過價格保證的方式來推進的產(chǎn)業(yè)政策實際上是由電網(wǎng)來買單。而電網(wǎng)為了彌補針對新能源行業(yè)的損失必然會提高在火電等傳統(tǒng)發(fā)電行業(yè)所產(chǎn)生的利潤。這種對新能源行業(yè)的補貼全部由電網(wǎng)“買單”的產(chǎn)業(yè)政策實際上造成了對電力市場價格機制的扭曲，影響市場定價機制發(fā)揮作用。在社會政策方面，普遍服務融資問題在電網(wǎng)改革后將逐步顯現(xiàn)，交叉補貼的收益存在累退性，效率損失嚴重的同時，能源補貼由高收入群體獲得。在環(huán)境與氣候政策領域，我國采用扭曲市場的方式保障新能源上網(wǎng)消納，壓縮了市場規(guī)模。環(huán)境稅的設置與最優(yōu)稅收原則產(chǎn)生偏離，碳市場機制尚未完全確立，試點碳交易價格過低。

更為嚴重的是，各項能源政策相互分離，缺乏組合效應，甚至存在相互抵消的情形。以電改和環(huán)境政策為例，一方面，碳市場、環(huán)境稅等未能與電力市場建設相融合，這使得高效率機組在用煤上的成本優(yōu)勢不一定能夠彌補其高財務成本投入（高科技設備等），相應的，企業(yè)用高效率機組替代低效率機組的動力不高，從而使得電改對于氣候變化的影響無法落實；另一方面，電改中“理順價格機制”的措施放開了發(fā)售電側(cè)，電力供需雙方自主交易形成價格，從而實現(xiàn)價格紅利。但電價的降低可能會刺激高耗能產(chǎn)業(yè)的擴張，從而導致碳排放增加。

專欄六：能源品補貼都給了誰？

2009年9月25日，美國匹茲堡G20峰會上發(fā)布二十國集團領導人聲明，將要“在中期內(nèi)逐步取消并理順低效化石能源補貼，同時有針對性地為貧困人群提供支持。低效的化石能源補貼刺激浪費型消費行為，降低能源安全，阻礙清潔能源投資，破壞應對氣候變化的努力。”作為全球最大的化石能源消費國以及碳排放國，中國的能源補貼改革受到各方關注。

目前為止，已有眾多國內(nèi)外學者估計了中國能源補貼的規(guī)模，較為常用的有價差法和投入產(chǎn)出法兩種。Chen(2017)使用投入產(chǎn)出法估計了2010-2014年中國能源補貼的規(guī)模（如圖 23），其中2010-2013年，能源補貼規(guī)模從910億元逐年增長至2020億元，2014年補貼規(guī)模有所減少，降低到了1800億元。從補貼的結(jié)構(gòu)來看，從2011年起，化石能源補貼的比重逐年降低，從91.41%降至2014年的66.67%。

為了研究能源補貼在不同收入等級居民中的分配效應，Chen(2017)計算了不同收入等級的城鎮(zhèn)居民得到的能源補貼（如圖 24）。從消費結(jié)構(gòu)來看，能源補貼主要來自交通通信消費和食品消費，分別占能源補貼總額的52.75%和31.34%，其他幾類消費中能源補貼的比重都較低。從收入等級來看，收入水平越高的居民從各種產(chǎn)品及服務的消費中得到的能源補貼越多，最高收入戶人均能源補貼是最低收入戶的5.71倍，所以，能源補貼是“累退”的。

在不同種類的消費中，居住和食品類消費中的能源補貼差距較小，最高收入戶的人均居住和食品消費能源補貼分別是最低收入戶的3.77倍和2.11倍；而交通通信和文教娛樂消費中能源補貼的差距較大，最高收入戶/最低收入戶的值分別為8.23和7.74。所以，交通通信消費中的能源補貼是擴大能源消費分配差距的主要因素。

專欄七：顫抖著的政府之手

“市場之手”和“政府之手”是經(jīng)濟運行中的兩個最重要的調(diào)節(jié)力量。十八屆三中全會提出要“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。兩只手的協(xié)調(diào)配合體現(xiàn)了社會主義市場經(jīng)濟的基本規(guī)律，也是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的基本要求。但是如果“政府之手”對經(jīng)濟過度干預，或者違背了經(jīng)濟的客觀發(fā)展規(guī)律，就難以發(fā)揮預期的效果，最后演變成“顫抖著的政府之手”。

2016年2月，國務院發(fā)布《關于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，要求全國所有煤礦要按照全年作業(yè)時間不超過276個工作日，后續(xù)政策又將煤礦現(xiàn)有合規(guī)產(chǎn)能乘以0.84后取整，作為新的合規(guī)產(chǎn)能。這一舉措取得了比較明顯的效果。全國多數(shù)煤炭企業(yè)庫存迅速下降，煤炭價格企穩(wěn)回升，煤炭價格的漲勢超出監(jiān)管預期。如圖25所示，2016年下半年開始，全國電煤價格節(jié)節(jié)攀升，年終價格為年中低位的170%，漲幅驚人。短期來看，276政策對于化解煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能起到了積極的作用，并有助于緩解煤炭企業(yè)的發(fā)展困境。

但是，在化解產(chǎn)能的問題上，能否完全依賴“政府之手”呢？從目前來看，煤炭行業(yè)的276限產(chǎn)政策，至少產(chǎn)生了三個負面的連鎖效應：

第一，煤炭限產(chǎn)政策，在一定程度上，相當于政府人為造了卡特爾。一般來說，企業(yè)自發(fā)形成的“卡特爾”組織是不穩(wěn)定的，因為成員企業(yè)有動機偏離卡特爾設定的產(chǎn)量。而政府設定產(chǎn)量天花板，實際上是通過“政府之手”維持了卡特爾的穩(wěn)定?？ㄌ貭柧S持的利潤使低效率企業(yè)得以生存，長期來看并不有利于化解煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能，不利于經(jīng)濟發(fā)展。

第二，政府之手幫助煤炭企業(yè)恢復盈利的同時，增大了下游企業(yè)的成本。因為煤炭屬于上游行業(yè)，目前，我國60%以上的煤炭用于發(fā)電，煤炭價格的上漲必然導致拉升發(fā)電成本，對電力行業(yè)造成嚴重影響，擠壓了火電企業(yè)的利潤空間。在此情況下，即使政府再出手救了火電企業(yè)，也只是把壓力轉(zhuǎn)到下游的鋼鐵等行業(yè)。從全局來看，政府之手不可能拯救所有的行業(yè)，只能逐漸變成“顫抖著的政府之手”。

第三，276限產(chǎn)政策并沒有充分考慮全球貿(mào)易。在并不封閉的經(jīng)濟體內(nèi)通過政府制造卡特爾提高國內(nèi)煤炭價格，形成價格高地，導致世界煤炭大量涌向中國；國內(nèi)供不應求的情況反而使得澳大利亞、印尼等經(jīng)濟體的貿(mào)易煤炭高價賣入；雖然通過港口延時、入關檢驗等方式進行了一定的限制，但是在如今WTO相關貿(mào)易規(guī)則的情況下很難持久，并不能從根本上解決煤炭貿(mào)易成本提升帶來的損失問題。

因此，真正解決煤炭行業(yè)的困境，要化解落后產(chǎn)能，淘汰低效率煤炭企業(yè)，要讓市場發(fā)揮決定性作用；要正視上游市場供需關系，從源頭遏制市場勢力；要推進能源價格形成的市場化，能源政策必須要相互配套，政府不能對市場進行過多地干預，同時不斷加強政府的監(jiān)管能力，讓政府之手更強有力，更加精準。

(三) 全球視角下的中國能源定位

從全球視野看，對自身作為全球最大的能源消費和能源貿(mào)易國的定位不清，與美國、日本、韓國、印度以及其他OECD國家等能源進口主體以及IEA等國際能源機構(gòu)缺乏深度合作，在應對國際能源賣方卡特爾方面缺乏主動意識。與俄羅斯、澳大利亞、沙特阿拉伯等主要能源供應國缺乏深度互惠合作，對能源供應能力建設和能源供應穩(wěn)定度的關注程度不足。在能源海外投資方面，缺乏對非財務風險的考慮，政治風險、政策風險、外匯風險等重要因素制約我國海外投資收益。

專欄八：當中國電改與特朗普相遇

2015年“中發(fā)9號文”啟動了我國的電力體制改革，通過發(fā)電領域的競爭和自然壟斷部分的科學監(jiān)管，發(fā)電成本和輸配電成本雙雙下降，終端用戶電價得以實質(zhì)下降。

如果以全球視野看，電價降低減輕了企業(yè)（尤其是下游高耗能企業(yè)）的用能負擔，提升企業(yè)了在國內(nèi)外市場的競爭力。以電解鋁行業(yè)為例，有數(shù)據(jù)統(tǒng)計，電力成本占電解鋁行業(yè)全部成本的40%-50%左右，降電價會直接導致行業(yè)供給曲線的移動，在降低電解鋁價格的同時提升產(chǎn)量。由圖26可知，在2014年底2015年初，我國電解鋁產(chǎn)量有一個大幅上升，這與輸配電價改革試點（降電價）的開始時間一致。但是，明顯低于其他出口方的產(chǎn)品價格會很快引起進口國家的注意。2017年3月，美國對中國產(chǎn)鋁箔啟動了反傾銷反補貼調(diào)查，2018年3月8日，美國總統(tǒng)特朗普在白宮簽署命令，宣布將于15天后對進口鋼鐵課征25%關稅，對進口鋁材課征10%關稅。于是，降下來的電價又被國外的關稅政策加回到高耗能企業(yè)身上，不但抵消了企業(yè)競爭力，還使美國消費者以更低的價格獲取了產(chǎn)品。

從國內(nèi)經(jīng)濟角度考慮，降電價導致的生產(chǎn)成本下降會刺激高耗能產(chǎn)業(yè)擴張，雖然短期內(nèi)可以實現(xiàn)地區(qū)GDP的增長，但隨之而來的是大量污染物排放和環(huán)境成本的上升。同時，電價優(yōu)惠和輸配電價扶持也削弱電網(wǎng)盈利能力，影響電網(wǎng)的持續(xù)發(fā)展和普遍服務等政策安排。

所以，任何政策都不是免費的，有必要意識到電價支持高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展所付出的成本。

(四) 能源體系改革紅利識別

上述能源領域中的不充分、不平衡問題，既是問題所在，也是改革紅利的潛力所在。通過還原能源商品屬性的等改革，能源價格將反映真實成本和市場供需關系，從而釋放正確的價格信號引導市場的運行；市場勢力將得到抑制，能源交易的收益在生產(chǎn)者和消費者中合理分配；能源不平等水平將降低，普遍服務水平將不斷提升；能源結(jié)構(gòu)將向更清潔環(huán)保的方向轉(zhuǎn)變；能源安全將得到保障。能源體系改革紅利如表 9所示：

專欄九：為何能源體系改革這么難？

建設現(xiàn)代能源體系，關鍵一步是深入推進能源市場化改革，形成能源品、能源市場主體公平競爭的市場化境，理順價格形成機制以及完善市場監(jiān)管體系。近年來，盡管能源市場化改革全面加碼，但距離現(xiàn)代能源市場體系的建成還有很長一段路要走：

一是來自政府的阻力。能源市場化改革要求減少政府干預，發(fā)揮市場監(jiān)管的職能。然而在實踐過程中，政府并沒有很好的履行這兩點。就前者而言，政府是一個具有多目標的組織，既需要確保能源安全和穩(wěn)定供應，又需要保障能源價格可負擔，還需要確保環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。這些目標對應的職能分散在各個政府部門，相互之間各自為政，政策之間缺乏協(xié)調(diào)和整合，導致我國能源領域多次受不合理干預，影響市場效率。

二是來自企業(yè)和民眾的阻力。就企業(yè)而言，能源市場化改革，特別是電力和天然氣市場化改革要求保證可競爭環(huán)節(jié)的充分競爭，這意味者市場份額較高的在位企業(yè)將會有所“縮水”。也就是說改革會傷及這部分企業(yè)的利益，難免會遭到部分群體的抵制。就民眾而言，能源市場化改革的目的是還原能源的商品屬性，讓能源價格反映能源成本，而不是能源價格的降低。以電價為例，隨著新能源的進入、環(huán)境稅的開征與碳市場的運行，可以預想未來的能源價格不僅包含生產(chǎn)成本，還將包含能源生產(chǎn)過程中的外部性成本。所以能源市場化改革后的平均電價還是應該比現(xiàn)有的高。另一方面，能源價格理順后，工商業(yè)和居民部門的價格差將會逐步消除，這也將導致居民能源價格上升，導致民眾的反對和不理解，改革阻力進一步加大。