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經(jīng)過(guò)近三年的改革實(shí)踐，“管住中間、放開(kāi)兩頭”的電力體制改革構(gòu)架已經(jīng)逐步深入人心。越來(lái)越明顯，增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)成為了此輪電改的“風(fēng)口”之一，越來(lái)越成為改革者們“管住中間”的重要“突破口”。
配電業(yè)務(wù)可以放開(kāi)的必要性
配電業(yè)務(wù)是需要“管住”的“中間”，具有典型的自然壟斷屬性，為什么要拿出來(lái)向社會(huì)資本開(kāi)放？這不是和壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)相矛盾嗎？又是否會(huì)形成新的壟斷？為什么不把農(nóng)村電網(wǎng)拿出來(lái)給社會(huì)資本投資？
由于自然壟斷的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)和成本弱加性等特點(diǎn)，一個(gè)區(qū)域內(nèi)的電網(wǎng)由一個(gè)公司獨(dú)家經(jīng)營(yíng)能實(shí)現(xiàn)成本最低，但不同區(qū)域的電網(wǎng)可以由不同的公司來(lái)經(jīng)營(yíng)。尤其是配電網(wǎng)，并不像輸電網(wǎng)那樣在較大范圍內(nèi)仍然存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)。雖然自然壟斷的區(qū)域內(nèi)不宜引入多個(gè)主體競(jìng)爭(zhēng)，但不同區(qū)域的多個(gè)經(jīng)營(yíng)主體之間可以對(duì)標(biāo)，從而形成競(jìng)爭(zhēng)，火電企業(yè)的標(biāo)桿電價(jià)實(shí)際上就是這個(gè)道理。如果建立自然壟斷區(qū)域的配電網(wǎng)特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制，明確特許經(jīng)營(yíng)期限，還可以形成準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)。更有意義的是，特許經(jīng)營(yíng)有明確的退出機(jī)制，這是做好自然壟斷領(lǐng)域監(jiān)管不可或缺的前提。另外，如果能把配電網(wǎng)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，就會(huì)發(fā)現(xiàn)配電網(wǎng)內(nèi)的具體項(xiàng)目投資也可以引入競(jìng)爭(zhēng)，真正具有自然壟斷屬性的是配電網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)，這同電網(wǎng)調(diào)度和電網(wǎng)運(yùn)維可以分離的道理是類似的。
建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的電網(wǎng)發(fā)展史就是一個(gè)從分散到不斷聯(lián)網(wǎng)的過(guò)程，全社會(huì)確實(shí)都從這個(gè)過(guò)程中受益了。但是這樣的一個(gè)聯(lián)網(wǎng)是有規(guī)模上限的，我們的認(rèn)識(shí)水平和實(shí)踐經(jīng)歷都沒(méi)有跨出這個(gè)局限。在過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家集中力量辦大事，在電力、石油、交通等基礎(chǔ)性工業(yè)領(lǐng)域形成了壟斷型企業(yè)，而隨著國(guó)家市場(chǎng)化程度的提高，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管顯得尤為重要。但監(jiān)管者則面臨信息不對(duì)稱和監(jiān)管俘獲兩大世界性難題，處于人才劣勢(shì)、信息劣勢(shì)、技術(shù)劣勢(shì)，乃至財(cái)力和輿論劣勢(shì)。至于農(nóng)村電網(wǎng)，首先，這是一個(gè)普遍服務(wù)的概念，中央政府投入了大量的資金用于農(nóng)網(wǎng)改造，農(nóng)網(wǎng)還貸也是通過(guò)電價(jià)附加由全體用戶承擔(dān)，電網(wǎng)企業(yè)則承擔(dān)具體的實(shí)施任務(wù)。其次，這里面存在交叉補(bǔ)貼，需要強(qiáng)調(diào)的是，交叉補(bǔ)貼是一類用戶補(bǔ)貼另一類用戶，而不是電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者在補(bǔ)貼，電網(wǎng)企業(yè)也是承擔(dān)執(zhí)行的角色。在監(jiān)管完善和交叉補(bǔ)貼明晰的情況下，既有工業(yè)園區(qū)又包含普遍服務(wù)的縣域配電網(wǎng)向社會(huì)資本放開(kāi)特許經(jīng)營(yíng)是完全可行的。
完善產(chǎn)權(quán)制度實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)
電網(wǎng)具有自然壟斷屬性，電力輸配服務(wù)具有很明顯的公共產(chǎn)品特點(diǎn)。如果是建立了完備的特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制，電網(wǎng)的所有權(quán)歸屬于相應(yīng)層級(jí)的政府，電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)授權(quán)經(jīng)營(yíng)電網(wǎng)資產(chǎn)，提供電力輸配服務(wù)和履行普遍服務(wù)責(zé)任。由于所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)清晰界定，沒(méi)有建立起完備的電網(wǎng)特許經(jīng)營(yíng)制度，尤其是沒(méi)有明確特許經(jīng)營(yíng)內(nèi)涵里重要的退出機(jī)制，不僅有效的監(jiān)管無(wú)從談起，甚至所有者實(shí)際上失去了控制權(quán)，經(jīng)營(yíng)者成為了事實(shí)上的所有者。
這也引出產(chǎn)權(quán)的一個(gè)話題，不同層級(jí)的電網(wǎng)資產(chǎn)，究竟由誰(shuí)來(lái)代表所有權(quán)，并行使特許經(jīng)營(yíng)的授權(quán)。這里一個(gè)維度是中央政府和省級(jí)政府的事權(quán)劃分問(wèn)題。從當(dāng)前電力體制改革的需要，以及有利于壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管的角度出發(fā)，可以將貼近用戶、低電壓等級(jí)的配電環(huán)節(jié)的事權(quán)通過(guò)國(guó)家法律法規(guī)授權(quán)給地方政府，中央政府層面行使輸電環(huán)節(jié)的事權(quán)。隨著簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)施，電網(wǎng)投資核準(zhǔn)已經(jīng)很大程度上交由地方政府，但投資核準(zhǔn)遠(yuǎn)不能不等同于管理事權(quán)。另一個(gè)維度則涉及到政府治理體系的分工問(wèn)題。在資產(chǎn)層面，電網(wǎng)的所有權(quán)由相應(yīng)層級(jí)的國(guó)資委代表，在行業(yè)管理和電網(wǎng)監(jiān)管層面，適合由行業(yè)管理部門負(fù)責(zé)，并行使特許經(jīng)營(yíng)的授權(quán)。對(duì)這兩個(gè)維度的討論，又帶出另一個(gè)長(zhǎng)期懸而未決的前提，如何選擇輸配業(yè)務(wù)的組織模式，發(fā)輸配售的垂直一體化已不復(fù)存在，是繼續(xù)廠網(wǎng)分開(kāi)后的輸配一體，或區(qū)域性的輸配一體，或配電更加多元化等等。清晰的輸配業(yè)務(wù)組織結(jié)構(gòu)是建立完備的監(jiān)管體系必要的前提，遺憾的是，當(dāng)前的“管住中間”改革回避了這個(gè)前提，直接的后果就是改革政策和電網(wǎng)監(jiān)管缺乏共識(shí)和基礎(chǔ)。
增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)作為當(dāng)前“管住中間”改革工作的重要構(gòu)成，最首要工作的是正本清源，完善電網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)制度，明晰電網(wǎng)的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，并將所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度。增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)提供了配電網(wǎng)特許經(jīng)營(yíng)實(shí)踐的可能，同時(shí)也為探索電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整提供了可能。
采用激勵(lì)性監(jiān)管提升治理水平
正在推進(jìn)的增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)市場(chǎng)化方式選擇業(yè)主，但并未就此著手建立針對(duì)性的監(jiān)管體系，而現(xiàn)有的監(jiān)管已難以適應(yīng)新形勢(shì)的需要。理論和實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，不把壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管做好，不僅服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格得不到保障，還會(huì)牽扯到整個(gè)電改工作進(jìn)程和成效。如果增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)沒(méi)有做好，原有的電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)和監(jiān)管體系必然延續(xù)，既有的利益格局必然得以維持，這也是為何這項(xiàng)改革阻力重重的根源。
政府對(duì)壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管分為社會(huì)性監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管兩部分，前者主要涉及環(huán)境、健康和安全等，后者的主要內(nèi)容包括：準(zhǔn)入退出、規(guī)劃、投資、運(yùn)行和價(jià)格監(jiān)管等。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)側(cè)重于電網(wǎng)的社會(huì)性監(jiān)管，習(xí)慣于把電網(wǎng)作為一個(gè)市場(chǎng)化的企業(yè)，忽略了其自然壟斷屬性和公共屬性，形成了事實(shí)上經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管缺位或弱化，就更談不上電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的改革。加之政府處于信息不對(duì)稱的劣勢(shì)地位，電網(wǎng)投資核準(zhǔn)、行業(yè)監(jiān)管和價(jià)格監(jiān)管分屬不同部門，沒(méi)有形成有效的監(jiān)管閉環(huán)，而第三方機(jī)構(gòu)也難以確保獨(dú)立性，更不用說(shuō)監(jiān)管俘獲的困擾，政府很難對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的電網(wǎng)形成有效監(jiān)管。面對(duì)監(jiān)管失效或低效的狀況，常規(guī)的思路和做法是更進(jìn)一步強(qiáng)化政府的行政手段和搜尋企業(yè)投資成本信息。通過(guò)強(qiáng)化規(guī)劃不斷追求規(guī)劃的準(zhǔn)確性，試圖避免無(wú)效投資或低效投資的源頭，通過(guò)強(qiáng)化投資核準(zhǔn)評(píng)估、制訂投資限額等措施來(lái)追求投資成本控制和投資效率。但大量的理論研究和長(zhǎng)期的實(shí)踐告訴我們，這些方式方法都克服不了信息不對(duì)稱等制約，操作起來(lái)監(jiān)管成本高而效率低。
黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持全面深化改革，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)越性。改變當(dāng)前基于成本加成的傳統(tǒng)監(jiān)管方式，建立激勵(lì)性監(jiān)管新體系，是當(dāng)前電力體制改革推進(jìn)過(guò)程中具有重要現(xiàn)實(shí)意義而且非常迫切的一項(xiàng)任務(wù)。建立配電網(wǎng)特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制，通過(guò)周期性的準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)和退出壓力消除壟斷環(huán)節(jié)的進(jìn)入壁壘；從配電網(wǎng)企業(yè)的外部信息入手，通過(guò)建立多個(gè)配電業(yè)務(wù)樣本的服務(wù)質(zhì)量和績(jī)效指標(biāo)的比較，揭示有限但滿足監(jiān)管所必要的信息，減少和克服監(jiān)管面臨的信息不對(duì)稱的困擾；透過(guò)多個(gè)配電業(yè)務(wù)的績(jī)效比較建立標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)被監(jiān)管對(duì)象服務(wù)質(zhì)量和績(jī)效的不斷提高。改善配電網(wǎng)企業(yè)的會(huì)計(jì)制度，建立和規(guī)范被監(jiān)管對(duì)象信息披露和申報(bào)規(guī)則；將配電網(wǎng)投資和運(yùn)行的成本和效率，與配電價(jià)格監(jiān)管真正關(guān)聯(lián)起來(lái)。在有效監(jiān)管的前提下，明晰增量配電網(wǎng)投資者回報(bào)預(yù)期，給予企業(yè)更多自主權(quán)，放松規(guī)劃和投資監(jiān)管。最終形成基于特許經(jīng)營(yíng)的增量配電網(wǎng)“準(zhǔn)入退出、規(guī)劃、投資、運(yùn)行和價(jià)格”的閉環(huán)監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)用戶享有服務(wù)，投資者合理收益和政府有效監(jiān)管多方滿意的共贏格局。
增量配電業(yè)務(wù)的得與失
早期的電力體制改革往往是多個(gè)或某個(gè)群體受益，同時(shí)又不損害其他群體，即“帕累托改進(jìn)”。隨著改革的深入，往往是要觸及某個(gè)群體利益的“卡爾多改進(jìn)”。增量配電業(yè)務(wù)改革消除了準(zhǔn)入壁壘，引入新的進(jìn)入者，必然要觸動(dòng)既有群體的利益。改革者需要充分權(quán)衡其政策的得失。
增量配電業(yè)務(wù)改革意在“促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展，提高配電網(wǎng)運(yùn)行效率”，為配電網(wǎng)供電服務(wù)創(chuàng)新與綜合能源服務(wù)發(fā)展創(chuàng)造外部環(huán)境。一般認(rèn)為，綜合能源服務(wù)是指依托多能互補(bǔ)智慧能源系統(tǒng)，面向用戶提供冷熱電水氣等綜合供能服務(wù)，廣義的綜合能源服務(wù)可以延伸至投融資、設(shè)計(jì)施工、運(yùn)行維護(hù)、需求側(cè)管理、節(jié)能服務(wù)等全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)，其綜合產(chǎn)業(yè)價(jià)值顯而易見(jiàn)。 如果外延擴(kuò)展到碳資產(chǎn)管理、碳排放權(quán)交易、項(xiàng)目資產(chǎn)證券化、數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘等能源金融服務(wù)和大數(shù)據(jù)服務(wù)等等，其價(jià)值潛力更是驚人。增量配電業(yè)務(wù)改革帶來(lái)的改變，自然會(huì)促進(jìn)存量配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)內(nèi)涵和服務(wù)水平的提升，對(duì)于我國(guó)終端能源生產(chǎn)消費(fèi)方式的全面升級(jí)具有重要意義，甚至有可能改變傳統(tǒng)的配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)模式和盈利模式，進(jìn)而改變配電網(wǎng)單純的公用事業(yè)屬性。
增量配電業(yè)務(wù)將不再是一個(gè)單純的配電網(wǎng)項(xiàng)目，它直接面向用戶創(chuàng)新提供能源、信息、金融等多種服務(wù)，是能源生產(chǎn)和消費(fèi)模式轉(zhuǎn)變乃至革命的開(kāi)始。對(duì)于外部投資者而言，如果仍將投資決策拘泥于項(xiàng)目本身的內(nèi)部收益率等傳統(tǒng)要求，忽視掉增量配電業(yè)務(wù)承載的諸多價(jià)值發(fā)現(xiàn)的機(jī)會(huì)，必然會(huì)錯(cuò)過(guò)進(jìn)入的機(jī)會(huì)?，F(xiàn)行的管理機(jī)制明顯制約了國(guó)有企業(yè)在增量配電業(yè)務(wù)改革領(lǐng)域的響應(yīng)能力，積極貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的推進(jìn)混合所有制改革，有助于國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，更好地參與增量配電業(yè)務(wù)改革。增量配電業(yè)務(wù)多是工業(yè)負(fù)荷集中的區(qū)域，是未來(lái)電力市場(chǎng)發(fā)電企業(yè)和售電公司重要的售電客戶，誰(shuí)擁有了客戶資源誰(shuí)就擁有了發(fā)掘客戶價(jià)值的機(jī)會(huì)，而增量配電業(yè)務(wù)改革是極佳的切入點(diǎn)。
作為監(jiān)管者，不用擔(dān)心增量配電業(yè)務(wù)如何發(fā)展，投資者能不能生存下去，會(huì)不會(huì)盈利，要相信市場(chǎng)放開(kāi)后通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)迸發(fā)的活力和創(chuàng)造力，要給企業(yè)發(fā)展的時(shí)間，政府要做的就是創(chuàng)造和維護(hù)良好的外部政策環(huán)境，尤其是監(jiān)管電網(wǎng)企業(yè)做好公平無(wú)歧視開(kāi)放。
對(duì)于參與增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)的地方政府而言，尤其項(xiàng)目所在的工業(yè)園區(qū)，增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)帶來(lái)了選擇權(quán)，過(guò)去由地方政府、園區(qū)或用戶出資建設(shè)并無(wú)償移交或有償委托電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)的局面得到根本改變，極大地減輕電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施上的資金壓力和工作壓力，以往的投資也將不再是“負(fù)擔(dān)”，而是獲得價(jià)值體現(xiàn)甚至增值的機(jī)會(huì)。隨著增量配網(wǎng)步入正軌，必然會(huì)有效降低區(qū)域內(nèi)配電服務(wù)的成本，提高配電服務(wù)的質(zhì)量，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更為有利的條件。如果綜合能源服務(wù)得到實(shí)現(xiàn)，或者更廣泛的價(jià)值得到挖掘，將對(duì)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響。對(duì)于地方政府而言，關(guān)鍵是要有推動(dòng)改革的意識(shí)和決心，有識(shí)別“不可置信威脅”的眼光，有消除噪音和雜音的能力。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步明確地方政府在增量配電業(yè)務(wù)上的事權(quán)和責(zé)任，在責(zé)權(quán)清晰的情況下進(jìn)一步推動(dòng)激勵(lì)性監(jiān)管體現(xiàn)的建立和貫徹落實(shí)。
按照中發(fā)9號(hào)文件精神，電網(wǎng)企業(yè)將不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，主要從事電網(wǎng)投資運(yùn)行、電力傳輸配送，負(fù)責(zé)電網(wǎng)系統(tǒng)安全，保障電網(wǎng)公平無(wú)歧視開(kāi)放，按國(guó)家規(guī)定履行電力普遍服務(wù)義務(wù)。電網(wǎng)企業(yè)不再以上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)價(jià)差作為收入來(lái)源，按照政府核定的輸配電價(jià)收取過(guò)網(wǎng)費(fèi)。增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)后，電網(wǎng)企業(yè)將不再承擔(dān)該區(qū)域內(nèi)配電設(shè)施的投資，同時(shí)不再擁有相應(yīng)的配電服務(wù)收入。
鑒于增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)對(duì)電網(wǎng)企業(yè)存量配電資產(chǎn)影響極為有限，因此對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的存量過(guò)網(wǎng)費(fèi)收入影響微乎其微，主要是影響其增量收入的增長(zhǎng)來(lái)源。但畢竟增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)的數(shù)量和范圍也是有限的，其中有一部分還是非電網(wǎng)企業(yè)的存量配電網(wǎng)資產(chǎn)，加上普遍認(rèn)為核定的輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)中配電價(jià)格偏低，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)過(guò)網(wǎng)費(fèi)的收益水平影響也是有限的。
增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)真正影響到的是原來(lái)依附在配電網(wǎng)壟斷經(jīng)營(yíng)上滋生的既得利益生態(tài)，這是一個(gè)灰色地帶。最初寄希望于售電側(cè)改革推進(jìn)，用戶側(cè)的用電工程和服務(wù)市場(chǎng)隨之放開(kāi)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)提高效率降低成本，從而釋放改革紅利。然而售電公司的出現(xiàn)不僅沒(méi)有撼動(dòng)這個(gè)市場(chǎng)，反而是表現(xiàn)得完全沒(méi)有招架之力，不合理的現(xiàn)象依然存在，就像有業(yè)內(nèi)人士評(píng)論的，“當(dāng)年電信也是這么打壓移動(dòng)的，廣電也是這么打壓電信的”。如果我們能夠認(rèn)識(shí)到這塊市場(chǎng)牽扯到的利益有多大，就不難明白增量配電業(yè)務(wù)推廣難度為什么那么大。由于對(duì)壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管并沒(méi)有那么到位，也由于配電網(wǎng)深深嵌入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，配電網(wǎng)企業(yè)依然或多或少的承載著行業(yè)行政色彩，基層地方政府在面對(duì)改革阻力的時(shí)候往往是非常的無(wú)力和無(wú)奈。“皮之不存，毛將焉附”，隨著增量配電業(yè)務(wù)的放開(kāi)，確保監(jiān)管到位，這個(gè)依附于配電網(wǎng)壟斷經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)必然會(huì)向市場(chǎng)開(kāi)放，只要是有資質(zhì)、有實(shí)力的企業(yè)都可以為用戶服務(wù)，這將是降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用電價(jià)格之外，最能切實(shí)降低用電成本的有效途徑。
對(duì)當(dāng)前實(shí)踐的觀察
增量配電業(yè)務(wù)改革的實(shí)踐過(guò)程，實(shí)質(zhì)就是監(jiān)管者與被監(jiān)管者博弈和行業(yè)監(jiān)管格局重構(gòu)的過(guò)程。截至目前，這個(gè)過(guò)程折射出濃烈的工程思維特點(diǎn)，尚未站到行業(yè)治理的高度。各方聚焦于增量配電業(yè)務(wù)技術(shù)層面的問(wèn)題，諸如供電區(qū)域劃分、價(jià)格核定、存量資產(chǎn)處理等等。技術(shù)問(wèn)題掩蓋了背后的行業(yè)管理如監(jiān)管體系建設(shè)問(wèn)題，也就涉及不到產(chǎn)權(quán)關(guān)系和電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，更談不上從體制上推動(dòng)改革。如果不能在根源問(wèn)題上作出方向性選擇，增量配電業(yè)務(wù)改革技術(shù)層面問(wèn)題處理的再好，也是緣木求魚(yú)。
增量配電業(yè)務(wù)改革推進(jìn)過(guò)程的第二個(gè)特點(diǎn)是，把確定項(xiàng)目業(yè)主作為完成這項(xiàng)改革工作的目標(biāo)，把是否通過(guò)市場(chǎng)化方式選擇業(yè)主作為衡量這項(xiàng)改革工作的原則，一定程度上忽略或淡化了增量配電業(yè)務(wù)監(jiān)管背后的體制機(jī)制建設(shè)。業(yè)主的確定只是這項(xiàng)工作的開(kāi)始，建立和不斷完善增量配電業(yè)務(wù)特許經(jīng)營(yíng)的各項(xiàng)法律文件和監(jiān)管內(nèi)涵，做好事中事后監(jiān)管才是重中之重。
增量配電業(yè)務(wù)改革推進(jìn)過(guò)程中反映出來(lái)的另一個(gè)特點(diǎn)，出于對(duì)電力系統(tǒng)安全運(yùn)行和電力可靠保障的擔(dān)憂，改革步履小心翼翼?；鶎拥胤秸环矫嬗袇⑴c意愿，想借此實(shí)現(xiàn)要素成本降低、釋放改革紅利等多重效應(yīng)，另一方面稍有壓力就徘徊觀望或蟄伏不前，甚至偃旗息鼓。改革者與被改革對(duì)象在操作層面無(wú)法形成均衡的博弈，這是增量配電業(yè)務(wù)改革推進(jìn)近兩年來(lái)，仍處于膠著狀態(tài)，尚無(wú)明顯起色的現(xiàn)實(shí)原因。
黨的十九大報(bào)告明確要求“堅(jiān)持全面深化改革”，中發(fā)9號(hào)文件確定的“放開(kāi)兩頭，管住中間”的新一輪電力體制改革已不可逆轉(zhuǎn)。一方面，增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)代表著未來(lái)電力行業(yè)發(fā)展的方向，另一方面，具體工作推動(dòng)起來(lái)上上下下都感覺(jué)到困難重重。這也就反映出該項(xiàng)改革的第四個(gè)特點(diǎn)，戰(zhàn)略層面正確性和確定性與實(shí)踐層面弱操作性和不確定性的矛盾。
增量配電業(yè)務(wù)改革的實(shí)踐過(guò)程中，既有觀念認(rèn)識(shí)上的不一致，也有來(lái)自利益相關(guān)方的阻力，還有監(jiān)管能力建設(shè)的挑戰(zhàn)，更有行業(yè)治理體系關(guān)鍵前提尚待明確。面對(duì)改革的阻力、困難和挑戰(zhàn)，不能簡(jiǎn)單的歸咎于被改革對(duì)象維護(hù)其既有利益，這是極為正常也必須正視和接納的現(xiàn)象。我們要反思阻力和困難產(chǎn)生的深層次原因，也就是既有電力行業(yè)治理體系長(zhǎng)期以來(lái)的欠缺和不足。也只有如此，才有可能真正找到解決增量配電業(yè)務(wù)改革的正確路徑。
增量配電業(yè)務(wù)改革才剛剛起步，要推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)“管住中間”還有很長(zhǎng)的路要走。如果要在電改歷史上尋找一個(gè)參照物，增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)與1978年開(kāi)始的“集資辦電”有異曲同工之處。隨著體制外發(fā)電企業(yè)不斷發(fā)展壯大的量能積累，最終以“二灘事件”觸發(fā)上一輪電力體制改革的“廠網(wǎng)分開(kāi)”。面對(duì)諸多挑戰(zhàn)，要確實(shí)推動(dòng)增量配電業(yè)務(wù)改革，需要全行業(yè)的共同參與，尤其是新進(jìn)入者注入新的生機(jī)和活力，但更需要改革者們有充分的戰(zhàn)略堅(jiān)定，以及直面矛盾的智慧和勇氣。（本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)）
配電業(yè)務(wù)是需要“管住”的“中間”，具有典型的自然壟斷屬性，為什么要拿出來(lái)向社會(huì)資本開(kāi)放？這不是和壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)相矛盾嗎？又是否會(huì)形成新的壟斷？為什么不把農(nóng)村電網(wǎng)拿出來(lái)給社會(huì)資本投資？
由于自然壟斷的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)和成本弱加性等特點(diǎn)，一個(gè)區(qū)域內(nèi)的電網(wǎng)由一個(gè)公司獨(dú)家經(jīng)營(yíng)能實(shí)現(xiàn)成本最低，但不同區(qū)域的電網(wǎng)可以由不同的公司來(lái)經(jīng)營(yíng)。尤其是配電網(wǎng)，并不像輸電網(wǎng)那樣在較大范圍內(nèi)仍然存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)。雖然自然壟斷的區(qū)域內(nèi)不宜引入多個(gè)主體競(jìng)爭(zhēng)，但不同區(qū)域的多個(gè)經(jīng)營(yíng)主體之間可以對(duì)標(biāo)，從而形成競(jìng)爭(zhēng)，火電企業(yè)的標(biāo)桿電價(jià)實(shí)際上就是這個(gè)道理。如果建立自然壟斷區(qū)域的配電網(wǎng)特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制，明確特許經(jīng)營(yíng)期限，還可以形成準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)。更有意義的是，特許經(jīng)營(yíng)有明確的退出機(jī)制，這是做好自然壟斷領(lǐng)域監(jiān)管不可或缺的前提。另外，如果能把配電網(wǎng)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，就會(huì)發(fā)現(xiàn)配電網(wǎng)內(nèi)的具體項(xiàng)目投資也可以引入競(jìng)爭(zhēng)，真正具有自然壟斷屬性的是配電網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)，這同電網(wǎng)調(diào)度和電網(wǎng)運(yùn)維可以分離的道理是類似的。
建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的電網(wǎng)發(fā)展史就是一個(gè)從分散到不斷聯(lián)網(wǎng)的過(guò)程，全社會(huì)確實(shí)都從這個(gè)過(guò)程中受益了。但是這樣的一個(gè)聯(lián)網(wǎng)是有規(guī)模上限的，我們的認(rèn)識(shí)水平和實(shí)踐經(jīng)歷都沒(méi)有跨出這個(gè)局限。在過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家集中力量辦大事，在電力、石油、交通等基礎(chǔ)性工業(yè)領(lǐng)域形成了壟斷型企業(yè)，而隨著國(guó)家市場(chǎng)化程度的提高，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管顯得尤為重要。但監(jiān)管者則面臨信息不對(duì)稱和監(jiān)管俘獲兩大世界性難題，處于人才劣勢(shì)、信息劣勢(shì)、技術(shù)劣勢(shì)，乃至財(cái)力和輿論劣勢(shì)。至于農(nóng)村電網(wǎng)，首先，這是一個(gè)普遍服務(wù)的概念，中央政府投入了大量的資金用于農(nóng)網(wǎng)改造，農(nóng)網(wǎng)還貸也是通過(guò)電價(jià)附加由全體用戶承擔(dān)，電網(wǎng)企業(yè)則承擔(dān)具體的實(shí)施任務(wù)。其次，這里面存在交叉補(bǔ)貼，需要強(qiáng)調(diào)的是，交叉補(bǔ)貼是一類用戶補(bǔ)貼另一類用戶，而不是電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者在補(bǔ)貼，電網(wǎng)企業(yè)也是承擔(dān)執(zhí)行的角色。在監(jiān)管完善和交叉補(bǔ)貼明晰的情況下，既有工業(yè)園區(qū)又包含普遍服務(wù)的縣域配電網(wǎng)向社會(huì)資本放開(kāi)特許經(jīng)營(yíng)是完全可行的。
完善產(chǎn)權(quán)制度實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)
電網(wǎng)具有自然壟斷屬性，電力輸配服務(wù)具有很明顯的公共產(chǎn)品特點(diǎn)。如果是建立了完備的特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制，電網(wǎng)的所有權(quán)歸屬于相應(yīng)層級(jí)的政府，電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)授權(quán)經(jīng)營(yíng)電網(wǎng)資產(chǎn)，提供電力輸配服務(wù)和履行普遍服務(wù)責(zé)任。由于所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)清晰界定，沒(méi)有建立起完備的電網(wǎng)特許經(jīng)營(yíng)制度，尤其是沒(méi)有明確特許經(jīng)營(yíng)內(nèi)涵里重要的退出機(jī)制，不僅有效的監(jiān)管無(wú)從談起，甚至所有者實(shí)際上失去了控制權(quán)，經(jīng)營(yíng)者成為了事實(shí)上的所有者。
這也引出產(chǎn)權(quán)的一個(gè)話題，不同層級(jí)的電網(wǎng)資產(chǎn)，究竟由誰(shuí)來(lái)代表所有權(quán)，并行使特許經(jīng)營(yíng)的授權(quán)。這里一個(gè)維度是中央政府和省級(jí)政府的事權(quán)劃分問(wèn)題。從當(dāng)前電力體制改革的需要，以及有利于壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管的角度出發(fā)，可以將貼近用戶、低電壓等級(jí)的配電環(huán)節(jié)的事權(quán)通過(guò)國(guó)家法律法規(guī)授權(quán)給地方政府，中央政府層面行使輸電環(huán)節(jié)的事權(quán)。隨著簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)施，電網(wǎng)投資核準(zhǔn)已經(jīng)很大程度上交由地方政府，但投資核準(zhǔn)遠(yuǎn)不能不等同于管理事權(quán)。另一個(gè)維度則涉及到政府治理體系的分工問(wèn)題。在資產(chǎn)層面，電網(wǎng)的所有權(quán)由相應(yīng)層級(jí)的國(guó)資委代表，在行業(yè)管理和電網(wǎng)監(jiān)管層面，適合由行業(yè)管理部門負(fù)責(zé)，并行使特許經(jīng)營(yíng)的授權(quán)。對(duì)這兩個(gè)維度的討論，又帶出另一個(gè)長(zhǎng)期懸而未決的前提，如何選擇輸配業(yè)務(wù)的組織模式，發(fā)輸配售的垂直一體化已不復(fù)存在，是繼續(xù)廠網(wǎng)分開(kāi)后的輸配一體，或區(qū)域性的輸配一體，或配電更加多元化等等。清晰的輸配業(yè)務(wù)組織結(jié)構(gòu)是建立完備的監(jiān)管體系必要的前提，遺憾的是，當(dāng)前的“管住中間”改革回避了這個(gè)前提，直接的后果就是改革政策和電網(wǎng)監(jiān)管缺乏共識(shí)和基礎(chǔ)。
增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)作為當(dāng)前“管住中間”改革工作的重要構(gòu)成，最首要工作的是正本清源，完善電網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)制度，明晰電網(wǎng)的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，并將所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度。增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)提供了配電網(wǎng)特許經(jīng)營(yíng)實(shí)踐的可能，同時(shí)也為探索電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整提供了可能。
采用激勵(lì)性監(jiān)管提升治理水平
正在推進(jìn)的增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)市場(chǎng)化方式選擇業(yè)主，但并未就此著手建立針對(duì)性的監(jiān)管體系，而現(xiàn)有的監(jiān)管已難以適應(yīng)新形勢(shì)的需要。理論和實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，不把壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管做好，不僅服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格得不到保障，還會(huì)牽扯到整個(gè)電改工作進(jìn)程和成效。如果增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)沒(méi)有做好，原有的電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)和監(jiān)管體系必然延續(xù)，既有的利益格局必然得以維持，這也是為何這項(xiàng)改革阻力重重的根源。
政府對(duì)壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管分為社會(huì)性監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管兩部分，前者主要涉及環(huán)境、健康和安全等，后者的主要內(nèi)容包括：準(zhǔn)入退出、規(guī)劃、投資、運(yùn)行和價(jià)格監(jiān)管等。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)側(cè)重于電網(wǎng)的社會(huì)性監(jiān)管，習(xí)慣于把電網(wǎng)作為一個(gè)市場(chǎng)化的企業(yè)，忽略了其自然壟斷屬性和公共屬性，形成了事實(shí)上經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管缺位或弱化，就更談不上電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的改革。加之政府處于信息不對(duì)稱的劣勢(shì)地位，電網(wǎng)投資核準(zhǔn)、行業(yè)監(jiān)管和價(jià)格監(jiān)管分屬不同部門，沒(méi)有形成有效的監(jiān)管閉環(huán)，而第三方機(jī)構(gòu)也難以確保獨(dú)立性，更不用說(shuō)監(jiān)管俘獲的困擾，政府很難對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的電網(wǎng)形成有效監(jiān)管。面對(duì)監(jiān)管失效或低效的狀況，常規(guī)的思路和做法是更進(jìn)一步強(qiáng)化政府的行政手段和搜尋企業(yè)投資成本信息。通過(guò)強(qiáng)化規(guī)劃不斷追求規(guī)劃的準(zhǔn)確性，試圖避免無(wú)效投資或低效投資的源頭，通過(guò)強(qiáng)化投資核準(zhǔn)評(píng)估、制訂投資限額等措施來(lái)追求投資成本控制和投資效率。但大量的理論研究和長(zhǎng)期的實(shí)踐告訴我們，這些方式方法都克服不了信息不對(duì)稱等制約，操作起來(lái)監(jiān)管成本高而效率低。
黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持全面深化改革，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)越性。改變當(dāng)前基于成本加成的傳統(tǒng)監(jiān)管方式，建立激勵(lì)性監(jiān)管新體系，是當(dāng)前電力體制改革推進(jìn)過(guò)程中具有重要現(xiàn)實(shí)意義而且非常迫切的一項(xiàng)任務(wù)。建立配電網(wǎng)特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制，通過(guò)周期性的準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)和退出壓力消除壟斷環(huán)節(jié)的進(jìn)入壁壘；從配電網(wǎng)企業(yè)的外部信息入手，通過(guò)建立多個(gè)配電業(yè)務(wù)樣本的服務(wù)質(zhì)量和績(jī)效指標(biāo)的比較，揭示有限但滿足監(jiān)管所必要的信息，減少和克服監(jiān)管面臨的信息不對(duì)稱的困擾；透過(guò)多個(gè)配電業(yè)務(wù)的績(jī)效比較建立標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)被監(jiān)管對(duì)象服務(wù)質(zhì)量和績(jī)效的不斷提高。改善配電網(wǎng)企業(yè)的會(huì)計(jì)制度，建立和規(guī)范被監(jiān)管對(duì)象信息披露和申報(bào)規(guī)則；將配電網(wǎng)投資和運(yùn)行的成本和效率，與配電價(jià)格監(jiān)管真正關(guān)聯(lián)起來(lái)。在有效監(jiān)管的前提下，明晰增量配電網(wǎng)投資者回報(bào)預(yù)期，給予企業(yè)更多自主權(quán)，放松規(guī)劃和投資監(jiān)管。最終形成基于特許經(jīng)營(yíng)的增量配電網(wǎng)“準(zhǔn)入退出、規(guī)劃、投資、運(yùn)行和價(jià)格”的閉環(huán)監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)用戶享有服務(wù)，投資者合理收益和政府有效監(jiān)管多方滿意的共贏格局。
增量配電業(yè)務(wù)的得與失
早期的電力體制改革往往是多個(gè)或某個(gè)群體受益，同時(shí)又不損害其他群體，即“帕累托改進(jìn)”。隨著改革的深入，往往是要觸及某個(gè)群體利益的“卡爾多改進(jìn)”。增量配電業(yè)務(wù)改革消除了準(zhǔn)入壁壘，引入新的進(jìn)入者，必然要觸動(dòng)既有群體的利益。改革者需要充分權(quán)衡其政策的得失。
增量配電業(yè)務(wù)改革意在“促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展，提高配電網(wǎng)運(yùn)行效率”，為配電網(wǎng)供電服務(wù)創(chuàng)新與綜合能源服務(wù)發(fā)展創(chuàng)造外部環(huán)境。一般認(rèn)為，綜合能源服務(wù)是指依托多能互補(bǔ)智慧能源系統(tǒng)，面向用戶提供冷熱電水氣等綜合供能服務(wù)，廣義的綜合能源服務(wù)可以延伸至投融資、設(shè)計(jì)施工、運(yùn)行維護(hù)、需求側(cè)管理、節(jié)能服務(wù)等全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)，其綜合產(chǎn)業(yè)價(jià)值顯而易見(jiàn)。 如果外延擴(kuò)展到碳資產(chǎn)管理、碳排放權(quán)交易、項(xiàng)目資產(chǎn)證券化、數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘等能源金融服務(wù)和大數(shù)據(jù)服務(wù)等等，其價(jià)值潛力更是驚人。增量配電業(yè)務(wù)改革帶來(lái)的改變，自然會(huì)促進(jìn)存量配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)內(nèi)涵和服務(wù)水平的提升，對(duì)于我國(guó)終端能源生產(chǎn)消費(fèi)方式的全面升級(jí)具有重要意義，甚至有可能改變傳統(tǒng)的配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)模式和盈利模式，進(jìn)而改變配電網(wǎng)單純的公用事業(yè)屬性。
增量配電業(yè)務(wù)將不再是一個(gè)單純的配電網(wǎng)項(xiàng)目，它直接面向用戶創(chuàng)新提供能源、信息、金融等多種服務(wù)，是能源生產(chǎn)和消費(fèi)模式轉(zhuǎn)變乃至革命的開(kāi)始。對(duì)于外部投資者而言，如果仍將投資決策拘泥于項(xiàng)目本身的內(nèi)部收益率等傳統(tǒng)要求，忽視掉增量配電業(yè)務(wù)承載的諸多價(jià)值發(fā)現(xiàn)的機(jī)會(huì)，必然會(huì)錯(cuò)過(guò)進(jìn)入的機(jī)會(huì)?，F(xiàn)行的管理機(jī)制明顯制約了國(guó)有企業(yè)在增量配電業(yè)務(wù)改革領(lǐng)域的響應(yīng)能力，積極貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的推進(jìn)混合所有制改革，有助于國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，更好地參與增量配電業(yè)務(wù)改革。增量配電業(yè)務(wù)多是工業(yè)負(fù)荷集中的區(qū)域，是未來(lái)電力市場(chǎng)發(fā)電企業(yè)和售電公司重要的售電客戶，誰(shuí)擁有了客戶資源誰(shuí)就擁有了發(fā)掘客戶價(jià)值的機(jī)會(huì)，而增量配電業(yè)務(wù)改革是極佳的切入點(diǎn)。
作為監(jiān)管者，不用擔(dān)心增量配電業(yè)務(wù)如何發(fā)展，投資者能不能生存下去，會(huì)不會(huì)盈利，要相信市場(chǎng)放開(kāi)后通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)迸發(fā)的活力和創(chuàng)造力，要給企業(yè)發(fā)展的時(shí)間，政府要做的就是創(chuàng)造和維護(hù)良好的外部政策環(huán)境，尤其是監(jiān)管電網(wǎng)企業(yè)做好公平無(wú)歧視開(kāi)放。
對(duì)于參與增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)的地方政府而言，尤其項(xiàng)目所在的工業(yè)園區(qū)，增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)帶來(lái)了選擇權(quán)，過(guò)去由地方政府、園區(qū)或用戶出資建設(shè)并無(wú)償移交或有償委托電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)的局面得到根本改變，極大地減輕電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施上的資金壓力和工作壓力，以往的投資也將不再是“負(fù)擔(dān)”，而是獲得價(jià)值體現(xiàn)甚至增值的機(jī)會(huì)。隨著增量配網(wǎng)步入正軌，必然會(huì)有效降低區(qū)域內(nèi)配電服務(wù)的成本，提高配電服務(wù)的質(zhì)量，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更為有利的條件。如果綜合能源服務(wù)得到實(shí)現(xiàn)，或者更廣泛的價(jià)值得到挖掘，將對(duì)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響。對(duì)于地方政府而言，關(guān)鍵是要有推動(dòng)改革的意識(shí)和決心，有識(shí)別“不可置信威脅”的眼光，有消除噪音和雜音的能力。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步明確地方政府在增量配電業(yè)務(wù)上的事權(quán)和責(zé)任，在責(zé)權(quán)清晰的情況下進(jìn)一步推動(dòng)激勵(lì)性監(jiān)管體現(xiàn)的建立和貫徹落實(shí)。
按照中發(fā)9號(hào)文件精神，電網(wǎng)企業(yè)將不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，主要從事電網(wǎng)投資運(yùn)行、電力傳輸配送，負(fù)責(zé)電網(wǎng)系統(tǒng)安全，保障電網(wǎng)公平無(wú)歧視開(kāi)放，按國(guó)家規(guī)定履行電力普遍服務(wù)義務(wù)。電網(wǎng)企業(yè)不再以上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)價(jià)差作為收入來(lái)源，按照政府核定的輸配電價(jià)收取過(guò)網(wǎng)費(fèi)。增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)后，電網(wǎng)企業(yè)將不再承擔(dān)該區(qū)域內(nèi)配電設(shè)施的投資，同時(shí)不再擁有相應(yīng)的配電服務(wù)收入。
鑒于增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)對(duì)電網(wǎng)企業(yè)存量配電資產(chǎn)影響極為有限，因此對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的存量過(guò)網(wǎng)費(fèi)收入影響微乎其微，主要是影響其增量收入的增長(zhǎng)來(lái)源。但畢竟增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)的數(shù)量和范圍也是有限的，其中有一部分還是非電網(wǎng)企業(yè)的存量配電網(wǎng)資產(chǎn)，加上普遍認(rèn)為核定的輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)中配電價(jià)格偏低，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)過(guò)網(wǎng)費(fèi)的收益水平影響也是有限的。
增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)真正影響到的是原來(lái)依附在配電網(wǎng)壟斷經(jīng)營(yíng)上滋生的既得利益生態(tài)，這是一個(gè)灰色地帶。最初寄希望于售電側(cè)改革推進(jìn)，用戶側(cè)的用電工程和服務(wù)市場(chǎng)隨之放開(kāi)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)提高效率降低成本，從而釋放改革紅利。然而售電公司的出現(xiàn)不僅沒(méi)有撼動(dòng)這個(gè)市場(chǎng)，反而是表現(xiàn)得完全沒(méi)有招架之力，不合理的現(xiàn)象依然存在，就像有業(yè)內(nèi)人士評(píng)論的，“當(dāng)年電信也是這么打壓移動(dòng)的，廣電也是這么打壓電信的”。如果我們能夠認(rèn)識(shí)到這塊市場(chǎng)牽扯到的利益有多大，就不難明白增量配電業(yè)務(wù)推廣難度為什么那么大。由于對(duì)壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管并沒(méi)有那么到位，也由于配電網(wǎng)深深嵌入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，配電網(wǎng)企業(yè)依然或多或少的承載著行業(yè)行政色彩，基層地方政府在面對(duì)改革阻力的時(shí)候往往是非常的無(wú)力和無(wú)奈。“皮之不存，毛將焉附”，隨著增量配電業(yè)務(wù)的放開(kāi)，確保監(jiān)管到位，這個(gè)依附于配電網(wǎng)壟斷經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)必然會(huì)向市場(chǎng)開(kāi)放，只要是有資質(zhì)、有實(shí)力的企業(yè)都可以為用戶服務(wù)，這將是降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用電價(jià)格之外，最能切實(shí)降低用電成本的有效途徑。
對(duì)當(dāng)前實(shí)踐的觀察
增量配電業(yè)務(wù)改革的實(shí)踐過(guò)程，實(shí)質(zhì)就是監(jiān)管者與被監(jiān)管者博弈和行業(yè)監(jiān)管格局重構(gòu)的過(guò)程。截至目前，這個(gè)過(guò)程折射出濃烈的工程思維特點(diǎn)，尚未站到行業(yè)治理的高度。各方聚焦于增量配電業(yè)務(wù)技術(shù)層面的問(wèn)題，諸如供電區(qū)域劃分、價(jià)格核定、存量資產(chǎn)處理等等。技術(shù)問(wèn)題掩蓋了背后的行業(yè)管理如監(jiān)管體系建設(shè)問(wèn)題，也就涉及不到產(chǎn)權(quán)關(guān)系和電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，更談不上從體制上推動(dòng)改革。如果不能在根源問(wèn)題上作出方向性選擇，增量配電業(yè)務(wù)改革技術(shù)層面問(wèn)題處理的再好，也是緣木求魚(yú)。
增量配電業(yè)務(wù)改革推進(jìn)過(guò)程的第二個(gè)特點(diǎn)是，把確定項(xiàng)目業(yè)主作為完成這項(xiàng)改革工作的目標(biāo)，把是否通過(guò)市場(chǎng)化方式選擇業(yè)主作為衡量這項(xiàng)改革工作的原則，一定程度上忽略或淡化了增量配電業(yè)務(wù)監(jiān)管背后的體制機(jī)制建設(shè)。業(yè)主的確定只是這項(xiàng)工作的開(kāi)始，建立和不斷完善增量配電業(yè)務(wù)特許經(jīng)營(yíng)的各項(xiàng)法律文件和監(jiān)管內(nèi)涵，做好事中事后監(jiān)管才是重中之重。
增量配電業(yè)務(wù)改革推進(jìn)過(guò)程中反映出來(lái)的另一個(gè)特點(diǎn)，出于對(duì)電力系統(tǒng)安全運(yùn)行和電力可靠保障的擔(dān)憂，改革步履小心翼翼?；鶎拥胤秸环矫嬗袇⑴c意愿，想借此實(shí)現(xiàn)要素成本降低、釋放改革紅利等多重效應(yīng)，另一方面稍有壓力就徘徊觀望或蟄伏不前，甚至偃旗息鼓。改革者與被改革對(duì)象在操作層面無(wú)法形成均衡的博弈，這是增量配電業(yè)務(wù)改革推進(jìn)近兩年來(lái)，仍處于膠著狀態(tài)，尚無(wú)明顯起色的現(xiàn)實(shí)原因。
黨的十九大報(bào)告明確要求“堅(jiān)持全面深化改革”，中發(fā)9號(hào)文件確定的“放開(kāi)兩頭，管住中間”的新一輪電力體制改革已不可逆轉(zhuǎn)。一方面，增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)代表著未來(lái)電力行業(yè)發(fā)展的方向，另一方面，具體工作推動(dòng)起來(lái)上上下下都感覺(jué)到困難重重。這也就反映出該項(xiàng)改革的第四個(gè)特點(diǎn)，戰(zhàn)略層面正確性和確定性與實(shí)踐層面弱操作性和不確定性的矛盾。
增量配電業(yè)務(wù)改革的實(shí)踐過(guò)程中，既有觀念認(rèn)識(shí)上的不一致，也有來(lái)自利益相關(guān)方的阻力，還有監(jiān)管能力建設(shè)的挑戰(zhàn)，更有行業(yè)治理體系關(guān)鍵前提尚待明確。面對(duì)改革的阻力、困難和挑戰(zhàn)，不能簡(jiǎn)單的歸咎于被改革對(duì)象維護(hù)其既有利益，這是極為正常也必須正視和接納的現(xiàn)象。我們要反思阻力和困難產(chǎn)生的深層次原因，也就是既有電力行業(yè)治理體系長(zhǎng)期以來(lái)的欠缺和不足。也只有如此，才有可能真正找到解決增量配電業(yè)務(wù)改革的正確路徑。
增量配電業(yè)務(wù)改革才剛剛起步，要推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)“管住中間”還有很長(zhǎng)的路要走。如果要在電改歷史上尋找一個(gè)參照物，增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)與1978年開(kāi)始的“集資辦電”有異曲同工之處。隨著體制外發(fā)電企業(yè)不斷發(fā)展壯大的量能積累，最終以“二灘事件”觸發(fā)上一輪電力體制改革的“廠網(wǎng)分開(kāi)”。面對(duì)諸多挑戰(zhàn)，要確實(shí)推動(dòng)增量配電業(yè)務(wù)改革，需要全行業(yè)的共同參與，尤其是新進(jìn)入者注入新的生機(jī)和活力，但更需要改革者們有充分的戰(zhàn)略堅(jiān)定，以及直面矛盾的智慧和勇氣。（本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)）
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