在現(xiàn)有能源法律體系中，究竟應該如何定位能源法仍是普遍爭論的一個焦點問題。筆者認為，在能源法的體系化過程中，我國能源市場的發(fā)展亟須補入的不是一部“大而全”的能源市場監(jiān)管法，而是一部旨在總量調控、結構調控、區(qū)域調控的產(chǎn)業(yè)促進型能源調控法，即將能源法定位為能源調控法更為可取。

 

立法取向應直面能源問題的宏觀性

 

能源是人類社會生存發(fā)展的重要物質基礎，能源供應和安全直接關系到國計民生與國家戰(zhàn)略競爭力?；谀茉磳?jīng)濟安全與社會公眾生活的至關重要性，現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家一直把能源首先作為一種基本公共服務來提供，其次才將其作為一種商品來進行監(jiān)管。

 

歸納起來，我國當前能源領域現(xiàn)存的主要問題是：能源領域的結構性、體制機制性等深層次矛盾日益凸顯，傳統(tǒng)能源產(chǎn)能結構性過剩問題突出，可再生能源發(fā)展面臨多重瓶頸，天然氣消費水平明顯偏低與其供應能力階段性富余問題并存，部分地區(qū)能源生產(chǎn)消費的環(huán)境承載能力接近上限，電力、熱力、燃氣等不同供能系統(tǒng)集成互補、梯級利用程度不高，跨省區(qū)能源資源配置矛盾日益加劇，等等。

 

凡此種種，更多反映出來的是能源市場宏觀層面的總量問題、結構問題和區(qū)域問題等，這給能源調控立法提出了多重任務，需要能源法作出積極回應，并增加制度供給?？梢哉f，從問題導向看，能源法應該重在調控，而不是監(jiān)管。

 

避免監(jiān)管立法的簡單重復

 

能源法的制度設計是中國能源法律制度與其他法律制度相連接的起點與歸屬，直接決定中國能源法律制度績效與制度成本之比，決定中國能源法律的制度結構。能源法律制度結構的形成與完善，必須立足于我國能源市場發(fā)展和能源法制體系化的客觀現(xiàn)實。

 

不少人提出，應將能源法定位為市場監(jiān)管型的能源基本法，以此區(qū)別于《煤炭法》、《電力法》、《礦產(chǎn)資產(chǎn)法》、《可再生能源法》等能源單行法。但筆者對此持不同看法。我國現(xiàn)行能源法律體系一直沿用監(jiān)管型立法路徑，并已在諸多立法中確立了“多頭監(jiān)管”的能源管理體制。試圖通過能源法完成從多頭監(jiān)管體制向統(tǒng)一監(jiān)管體制的轉型，既無必要也不現(xiàn)實。通過對現(xiàn)行監(jiān)管立法的統(tǒng)一修改，并在多頭監(jiān)管中建立有效的監(jiān)管協(xié)調機制，是解決實踐中監(jiān)管沖突和監(jiān)管真空問題的可行路徑。

 

能源的安全、有效和持續(xù)供給以及能源結構的科學調整與節(jié)約利用，應是能源法律制度是否獲得合理安排以及評價其實施效果的重要標準。在產(chǎn)業(yè)結構、經(jīng)濟增長方式、政府管理機制、社會平衡模式與自然生態(tài)體系等方面，能源法需要區(qū)別于現(xiàn)行立法，并真正發(fā)揮其應有的調控作用，以立法轉型真正帶動能源發(fā)展的戰(zhàn)略轉型。

 

能源法需要促進能源的市場化改革，放松對能源市場的政府管制，在激勵競爭中著力提高能源供給效率和生態(tài)效益，改變能源供給結構并優(yōu)化用能方式，最終實現(xiàn)節(jié)能減耗與清潔環(huán)保的目標。

 

確立能源調控體制機制

 

多年來，我國確立了能源領域的市場化改革方向，寄希望于通過還原能源的商品屬性，并利用價格杠桿來充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用并更好發(fā)揮政府作用。但到目前，國家對能源市場一直重監(jiān)管輕調控，能源法的缺位使能源調控體制機制尚未理順，調控政策的實施效果在能源市場上不盡人意。

 

深入推進政企分開，分離自然壟斷業(yè)務和競爭性業(yè)務，放開競爭性領域和環(huán)節(jié)，是深化國有能源企業(yè)改革，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代能源市場體系的必然選擇。通過能源法，依法確立能源產(chǎn)業(yè)調控體制機制和調控原則，在依法調控理念下，建立調控目標決策制度、調控權力配置制度、調控工具搭配制度、調控程序法定制度以及調控責任追究制度，是正確處理好能源調控政策與法律的關系，合理引導和規(guī)范市場主體的能源生產(chǎn)與消費行為，優(yōu)化能源結構，促進能源技術創(chuàng)新，提高能源生產(chǎn)和利用效率，促進能源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

 

從五個方面構建能源調控法律制度

 

一是能源發(fā)展規(guī)劃制度

 

我國《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014-2020年)》指出，要堅持節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略、立足國內(nèi)戰(zhàn)略、綠色低碳戰(zhàn)略和創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略。為實施上述戰(zhàn)略，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》在其第三十章中明確了建立現(xiàn)代能源體系的任務和目標。目前我國能源發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃業(yè)已形成體系化的規(guī)劃群，形成了國家規(guī)劃與地方規(guī)劃相結合、行業(yè)總體規(guī)劃與行業(yè)專項規(guī)劃相結合的縱橫交錯型規(guī)劃格局，具有典型的時代性和指導性特征。

 

科學培育和發(fā)展能源產(chǎn)業(yè)，需要通過能源法的制定。從我國國情和能源發(fā)展的實際出發(fā)，著眼長遠，統(tǒng)籌處理好新型清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展與傳統(tǒng)常規(guī)能源改造提升、自主創(chuàng)新與開放發(fā)展、整體推進與重點突破以及市場基礎性作用與政府引導推動的關系，明確不同規(guī)劃的編制依據(jù)和效力，做好各類規(guī)劃之間的有效銜接和協(xié)調，建立高效透明的能源規(guī)劃實施評價制度和能源規(guī)劃實施監(jiān)管體系，適時對各類能源規(guī)劃進行動態(tài)評估，確保規(guī)劃的目標任務落到實處。

 

二是能源結構優(yōu)化制度

 

這些年來，我國在北方和西部太陽能資源和土地資源豐富地區(qū)，致力于科學、合理、有序地推進光伏電站建設。在水能資源豐富的西南地區(qū)，則借助水電站外送通道和靈活調節(jié)能力，大力開發(fā)建設多能互補形式的大型新能源基地。可以說，能源結構的轉型升級已經(jīng)在國家層面形成基本共識，但只有統(tǒng)籌好資源、環(huán)境和市場條件，積極轉變能源生產(chǎn)和消費理念，才能在調整能源產(chǎn)業(yè)結構和消費結構中實現(xiàn)優(yōu)化目標。

 

基于全國主體功能區(qū)規(guī)劃和大氣污染防治要求，立法需要充分考慮產(chǎn)業(yè)轉移與升級、資源環(huán)境約束以及能源流轉成本，著力于能源生產(chǎn)總量和生產(chǎn)結構、能源消費總量和消費結構、能源供應能力和自給保障、能源系統(tǒng)效率和公共服務以及能源低碳環(huán)保和節(jié)約利用等方面的調控制度建設，有效化解實踐中棄風、棄光、棄水和部分輸電通道閑置等資源浪費問題。能源法一方面需要明確優(yōu)先發(fā)展可再生能源，安全高效發(fā)展核電，從而在多能互補前提下推進能源替代，在降低煤炭消費比重的同時提高天然氣消費比重；另一方面，需要強化工業(yè)、交通、建筑節(jié)能和需求側管理，重視生活節(jié)能，嚴格控制能源消費總量過快增長，這樣才能切實扭轉粗放用能方式，不斷提高能源使用效率。

 

三是鼓勵能源技術創(chuàng)新制度

 

從能源生產(chǎn)消費大國到能源科技裝備強國，我國還有很長的路要走。目前來看，我國需要堅持推進基礎性、綜合性、戰(zhàn)略性能源科技研發(fā)，不斷提升能源科技領域的整體競爭力，培育能源領域的新技術、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)與新模式。尤其需要抓住能源綠色、低碳、智能發(fā)展的戰(zhàn)略方向，圍繞保障安全、優(yōu)化結構和節(jié)能減排等長期目標，在重點創(chuàng)新領域投入更多資金和人力，提高能源科技自主創(chuàng)新能力和裝備制造國產(chǎn)化水平，最終帶動和提升全產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展質量和效益。

 

通過能源法的制定，依法建立以企業(yè)為主體、市場為導向、政產(chǎn)學研用相結合的能源創(chuàng)新體系，并鼓勵建立多元化的能源科技風險投資基金。需要強調的是，能源創(chuàng)新體系建設需要遵循能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢和發(fā)展規(guī)律，積極開展能源與互聯(lián)網(wǎng)技術的融合標準及融合模式的國際合作，實現(xiàn)新一代光伏、大功率高效風電、生物質能、氫能與燃料電池、智能電網(wǎng)、新型儲能裝置等核心關鍵技術的突破及其產(chǎn)業(yè)化，發(fā)展分布式新能源技術綜合應用體，大幅降低二氧化碳排放強度和污染物排放水平，并逐步降低風電、光伏發(fā)電的價格水平與補貼標準，深入推廣熱、電、冷、氣一體化集成供能和智能化供能用能方式，科學合理地引導市場預期，并通過自由公平競爭來促進技術進步和產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

 

四是能源儲備應急制度

 

能源安全不僅是經(jīng)濟問題，也是政治和軍事問題，是國家安全體系的重要組成部分。我國雖為能源生產(chǎn)和消費第一大國，但油氣對外依存度依舊節(jié)節(jié)升高，進而帶動我國能源整體對外依存度也在快速上升。《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014-2020年)》提出，我國應建立國家儲備與企業(yè)儲備相結合、戰(zhàn)略儲備與生產(chǎn)運行儲備并舉的儲備體系，建立健全國家能源應急保障體系，提高能源安全保障能力。

 

能源儲備和應急制度是能源供應安全的重要保障性措施，被稱為能源供應的“安全閥”。建立健全能源儲備制度是能源法的重要任務之一，其涉及能源儲備的戰(zhàn)略與規(guī)劃、能源儲備模式的選擇、能源儲備資金的籌措以及能源國際合作等多方面的內(nèi)容，在應對能源供應嚴重短缺、供應中斷或者價格劇烈波動等突發(fā)事件時作用顯著，可以在特殊時期保障能源有效供給，滿足國計民生的基本需求。能源應急與能源儲備緊密聯(lián)系在一起，能源應急制度則主要涉及應急的組織體系、應急預案的編制、應急措施的確定以及應急過程中相關主體的權力、權利、義務、責任等內(nèi)容。從長遠看，需要通過可操作性強的法律規(guī)則實現(xiàn)能源法的產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)化和人本化，繼而促進經(jīng)濟增長、能源安全與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。

 

五是能源需求側導引制度

 

在能源結構改革中，除了做好能源生產(chǎn)總量和生產(chǎn)結構的供給側調控外，還需要重視能源消費導向，充分發(fā)揮能源法和現(xiàn)行《節(jié)約能源法》等在消費側的調控作用。譬如，要控制煤炭消費總量，實施煤炭消費的減量替代，不斷降低煤炭消費的比重，與此同時逐步提高天然氣消費比重。在居民能源消費中采取多種形式做好宣傳工作，積極提倡綠色生活方式，引導居民科學合理用能，使節(jié)約用能成為全社會的自覺行動。

 

能源法需要強化能源需求側的制度導引，把能源消費總量和能源消費強度作為經(jīng)濟社會發(fā)展重要的約束性指標，堅持需求側與供給側調控并重，完善市場機制與能源科技支撐體系，通過差別性的能源價格政策與價格調控工具等，引導電力、天然氣用戶自主參與調峰與錯峰用能，有效調節(jié)能源需求側的市場響應。通過智能電網(wǎng)、能源微網(wǎng)、電動汽車和儲能等技術支撐，增強用戶參與能源供需平衡調節(jié)的行動力與適應力。在此過程中，還需要把能源消費政策與能源產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、投資政策、價格政策等有機協(xié)調起來，加強消費者教育和消費者權利保護，不斷豐富用戶的能源使用選擇權并提高用戶滿意度，吸引用戶主動參與用能管理，使售電、售氣企業(yè)從傳統(tǒng)的強制用戶被動接受消費逐步轉向支持用戶自主選擇消費。另外，也需要通過能源法不斷挖掘農(nóng)村地區(qū)的能源消費潛力，在能源需求側管理中合理引導農(nóng)民的清潔能源消費行為，通過調控創(chuàng)新激勵地方淘汰其落后產(chǎn)能，有效保護生態(tài)資源環(huán)境。