1978年至今的近40年時間里,中國的電力領(lǐng)域改革經(jīng)歷了多輪改革,所取得的成果也是有目共睹。為了進行資源的高效配置,實現(xiàn)效益最大化,避免不必要的資源浪費,在近40年的時間里,國家一直對企業(yè)的合并重組進行試探與摸索。
過去的一年里,被合并重組緋聞淹沒的八家電力公司資產(chǎn)總額達到了5.9萬億元之巨,加上牽涉其中的煤炭企業(yè)和核電企業(yè),電力企業(yè)的重組問題波及范圍之大、任務之艱巨、影響力之深遠,都可以說是前無古人。
下面,國際能源網(wǎng)記者梳理了中國電力企業(yè)改革的整體脈絡(luò),并從不同角度對合并重組做出預測,歡迎業(yè)內(nèi)人士一起探討指正。
一、從“集資辦電”到國家電力公司
從1970年到1987年,中國連續(xù)18年缺電,此時,國務院已經(jīng)意識到“一家辦電,大家用電”的模式不可繼續(xù)。因此在1985年5月,國務院便頒布了《關(guān)于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規(guī)定》(下稱《集資辦電規(guī)定》),標志著電力改革已經(jīng)拉開帷幕。彼時,集資辦電有兩種主要方式,一是集資擴建、新建電廠;二是賣用電權(quán),將這部分資金作為電力建設(shè)資金。1985年,集資辦電首先從華東地區(qū)開始,到1988年1月1日,集資辦電模式向全國推開,當時的三峽、二灘水電站建設(shè)都利用了這筆資金。
與此同時,1985到1988年間,中國相繼成立了華能國際電力開發(fā)公司和國家能源投資公司。全國各省、自治區(qū)、直轄市也紛紛成立能源、電力、能交、信托等投資公司,如遼寧能源投資總公司、皖能投資公司、申能電力投資公司(申能集團公司)等。
1988年,水電部被撤銷,成立了能源部,并建立中國電力企業(yè)聯(lián)合會。1993年1月,經(jīng)國務院同意,能源部將電力聯(lián)合公司改組為電力集團公司,組建了華北、東北、華東、華中、西北五大電力集團。同一時期,高耗能的化工廠、有色冶煉企業(yè)也發(fā)展起來,針對供電不足的狀況,中央決定允許讓高耗能企業(yè)建自備電廠,自發(fā)自用。
大量的投資涌入電力領(lǐng)域,包括地方政府、民資、外資等,電源建設(shè)發(fā)展一日千里。但到了90年代后期,電力開始供過于求。實際上,到2002年廠網(wǎng)分開時,地方所有的發(fā)電容量已占據(jù)全國發(fā)電裝機總?cè)萘康?0%以上。
為了進一步推動電力企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度,建立新的企業(yè)機制,充分調(diào)動各方面辦電的積極性,更好地執(zhí)行多家辦電、多渠道籌資辦電的方針,加快電力工業(yè)的發(fā)展,更好地發(fā)揮電力工業(yè)在國民經(jīng)濟中的先行作用。在1996年底,國務院決定撤銷電力部,組建國家電力公司。
彼時有分析認為 ,國家電力公司的組建,將更充分地利用能源資源,滿足國民經(jīng)濟與社會發(fā)展對電力的需求。一直到廠網(wǎng)分開之前,國家電力公司都作為國家授權(quán)的投資主體及資產(chǎn)經(jīng)營主體,經(jīng)營跨區(qū)送電和國家電網(wǎng)的統(tǒng)一管理。
但很快,新的矛盾又出現(xiàn)了。
到1998年7月,二灘水電站一期建設(shè)完工,第一臺機組開始發(fā)電。1998年8月,在國家電力公司的主持協(xié)調(diào)下,二灘公司與四川省電力公司、重慶市電力公司重新簽訂了《電力電量購銷合同》。
根據(jù)該合同,二灘電站在1998-2000年間的合同上網(wǎng)電量分別為9.8億、66.3億、93.1億千瓦時。但其后,二灘在1998年和1999年二灘的實際上網(wǎng)電量僅為7.5億千瓦時和49.84千瓦時,棄水電量分別達15.6億千瓦時和81.16億千瓦時。投產(chǎn)兩年,二灘累計虧損已達12.5億元。
時任國家領(lǐng)導人表示:“現(xiàn)在一邊用煤發(fā)電,一邊卻建好了水電站把水白白放掉,這種做法不可理解,世界上有哪個國家會這樣做?”時任國家計委主任解釋,二灘水電站的電送不出去,既有電網(wǎng)瓶頸的問題,也有電力體制上的原因。當時,西部地區(qū)電力負荷低,大型電站電力地方難以消納,而各省電網(wǎng)互為獨立,都愿意先用本省的電。
以此為導火索,2000年,中央開會討論“十五”計劃后,在“二灘水電站有關(guān)情況”上有了這樣的批示:“造成如此大的浪費,主要是電力體制改革之后,必須改變省為實體的現(xiàn)狀,實行跨區(qū)域設(shè)公司,廠網(wǎng)分開,競價上網(wǎng),多發(fā)水電,限制火電,關(guān)停小電廠,這樣每年可能節(jié)約發(fā)電成本以百億元計。”
由此,針對國家電力公司的電力體制改革緩緩拉開了序幕。
二、拆分國家電力公司
實際上,從1997年1月開始,到2002年2月,在其存在的5年時間里,國家電力公司成為了電力改革領(lǐng)域的主角,在這一時期,電力改革主要分為三個階段。
第一階段是國電公司與電力部雙軌運行時期。1996年12月,國務院《關(guān)于組建國電公司的通知》(48號文)發(fā)布,決定組建國電公司。該通知規(guī)定:國電公司由國務院出資設(shè)立,采取國有獨資的形式,是國務院界定的國有資產(chǎn)出資者和國務院授權(quán)的投資主體及資產(chǎn)經(jīng)營主體,是經(jīng)營跨區(qū)送電的經(jīng)濟實體和統(tǒng)一管理國網(wǎng)的企業(yè)法人,按企業(yè)集團模式經(jīng)營管理。
1997年1月國電公司正式成立,實行與電力部雙軌運行的制度。與其他部委的改革不同,由于電力部掌握著下面電力集團的產(chǎn)權(quán),因而就能夠順理成章地過渡到電力公司。當時除了五大電力集團外,還有一些獨立的省公司,與電力部有產(chǎn)權(quán)關(guān)系的是福建、云南、貴州、廣西、四川等五省區(qū);與之沒有產(chǎn)權(quán)關(guān)系的有四家,包括廣東、海南、西藏和內(nèi)蒙古中西部。在最后的國電公司重組廠網(wǎng)分開時,廣東、海南劃歸南方電網(wǎng),西藏由國網(wǎng)代管,內(nèi)蒙古中西部仍然獨立。
第二階段,撤銷電力部,國電公司單軌運行。在1998年新一屆政府成立后進行的機構(gòu)改革過程中,電力部被撤銷。國電公司在國家經(jīng)貿(mào)委的領(lǐng)導下,開始了新一輪的公司化改制和電力工業(yè)市場化改革。
1998年10月,國電公司頒布《國電公司系統(tǒng)公司制改組實施方案》,確定了“政企分開、省為實體”和“廠網(wǎng)分開”的主要改革思路,并確定了實施的四個具體步驟。第一步,1997—1998年,成立國電公司,撤銷電力部,政企分開;第二步,1998—2000年,國電公司制改組,實體化,“廠網(wǎng)分開”,進行競價上網(wǎng)試點;第三步,2001-2010年,全國聯(lián)網(wǎng)并全面推開,“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”,形成電力市場;第四步,2010年后,配電和售電放開,最終形成國家輸電網(wǎng)公司。
1998年12月,國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于深化電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題的意見》(146號文),“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”開始在上海、浙江、山東、遼寧、吉林和黑龍江省推行;同時,建立省級電力公司的工作全面鋪開,東北三省率先成立省級公司。
第三階段,國電公司被取消式拆分階段。2000年10月17日,國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題的通知》(69號文),對1998年12月國家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于深化電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題的意見》(146號文)進行了一定調(diào)整,明確提出電力體制改革工作“由國家計委牽頭,會同國家經(jīng)貿(mào)委等有關(guān)部門和單位,組成電力體制改革協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組負責”。原本由國電公司提出的“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”試點工作不再擴大范圍,除原有的企業(yè)公司化改制以外,國電公司省市一級的體制改革工作都宣告暫停。
2002年2月10日,國務院頒布了《電力體制改革方案》(5號文),國電公司被重組為一個國網(wǎng)公司和華北、東北、西北、華東、華中五個具有獨立法人地位的大區(qū)電網(wǎng)子公司,五大區(qū)網(wǎng)公司不再在國家計劃單列。同時,國網(wǎng)公司用云、貴、桂三省電網(wǎng)資產(chǎn)參股以廣東電力公司為主的南方電網(wǎng)公司,由此形成了“2+5”模式下的中國電網(wǎng)格局。
與此同時,國電公司還拆分出5家發(fā)電集團和4家輔業(yè)集團,至此,5號文背景下的中國電力體制改革方案最終確定。按照國務院統(tǒng)一部署,國網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司和各發(fā)電集團公司于2002年12月掛牌并正式運轉(zhuǎn)。
1997年成立的國電公司在經(jīng)歷五年運轉(zhuǎn)之后,最終退出了歷史舞臺。
這輪改革實際上是將發(fā)電側(cè)和設(shè)計施工企業(yè)推向了市場,引入了競爭機制,這在電力短缺的年代,不僅必要,而且效果異常顯著——在過去14年多的時間內(nèi),中國從電力嚴重短缺,一躍成為世界第一發(fā)電裝機大國。
2002年廠網(wǎng)分開時,中國當時的電力總裝機約3.5億千瓦,而截至2016年年底,我國裝機總量已經(jīng)達到16.5億千瓦,14年時間裝機規(guī)模增長了4.7倍,取得的成就有目共睹,這在國際電力發(fā)展史上也絕無僅有。
三、迫在眉睫的新電改
2002年,拆分國家電力公司、“廠網(wǎng)分開”之后,主管部門決定開始電價改革試點,探索建立區(qū)域電力市場。2003年6月,剛成立的國家電監(jiān)會,開始在東北電網(wǎng)和華東電網(wǎng)試點建設(shè)區(qū)域電力市場,實行競價上網(wǎng)。
經(jīng)過一年的籌備,2004年1月15日,東北區(qū)域電力市場在沈陽東北電網(wǎng)公司模擬運行。此輪電價改革的設(shè)計,分為部分電量競價和全電量競價兩種思路,因為擔心全部競價之后,電廠投資驟降,東北實行兩步制,華東區(qū)域電力市場實行單一制。
東北“兩步制”執(zhí)行之后,火電的建設(shè)成本不斷飆升,銷售電價卻無法傳導出去,電企出現(xiàn)虧損,被迫中途暫停。再次啟動時,東北電網(wǎng)北部發(fā)電高價上網(wǎng),南部用電低價銷售,以致東北電網(wǎng)公司16天虧損了32億人民幣。于是,到了2006年5月,東北區(qū)域電力市場就“進入了學習總結(jié)階段”。分析認為,在當時東北區(qū)域電力市場單一購買的競價市場條件下,上網(wǎng)電價和銷售電價不能聯(lián)動才是試點失敗的主要原因。
即便華東電力市場的試點比東北市場做了更精細的設(shè)計,但在電力供不應求的大背景下,也沒有實際交易。真正落地的是內(nèi)蒙古多邊電力交易市場。經(jīng)濟危機后的2009年,內(nèi)蒙古電力供遠大于求,當?shù)卣_始推動電力多邊交易市場試點。但后來因為各種原因,多邊市場也被叫停。
此后,電改進入了十年的沉默期,直到2015年電改9號文件的公布。
另一方面,拆分國家電力公司帶來了相對充分的競爭和無序的野蠻擴張,讓事情走向了另一個極端——發(fā)電裝機的嚴重過剩。尤其是最近幾年,隨著經(jīng)濟增速的放緩,全社會用電量增速回落,而發(fā)電側(cè)的跑馬圈地卻沒有因此停歇,每年超過1億千瓦的新增裝機,讓中國發(fā)電過剩時代迅速到來。尤其是火電裝機大幅增加,導致設(shè)備利用小時快速下降,2016年,中國火電設(shè)備利用小時數(shù)僅為4165小時,創(chuàng)下52年來新低。
從2016年的數(shù)據(jù)來看,五大電力在營業(yè)收入方面,除國電電力上漲2.95%外,其余四家均較上年同期有所減少,除去非電業(yè)務影響后,其營收降幅在6.67%到11.71%不等;從發(fā)電量上看,四家營收降低的公司2016年發(fā)電量變化幅度不大,僅在-2.1%到1.6%之間。
因此,在2016年7月,國務院對外公布了《關(guān)于推動中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組的指導意見》,規(guī)定石油天然氣主干管網(wǎng)、電網(wǎng)等實行國有獨資或絕對控股,同時明確表示推進電力行業(yè)并購重組,這有望揭開能源領(lǐng)域企業(yè)重組大幕。
四、隱約可見的改革重組大潮
事實上,電力企業(yè)的合并重組一直都在進行中。2002年電力體制改革后成立的4家輔業(yè)公司,即中國電力工程顧問集團公司、中國水電工程顧問集團公司、中國水利水電建設(shè)集團公司、中國葛洲壩集團公司,早已在2011年與多家設(shè)計院一起重組成了兩家綜合服務公司:中國電建和中國能建。而作為五大發(fā)電之一的中電投集團,也在2015年與國家核電技術(shù)公司進行了重組合并。
2017年兩會,發(fā)改委副主任寧吉喆指出,煤電今年采取多種方式去產(chǎn)能,包括淘汰、重組、改造等方式。國資委相關(guān)領(lǐng)導表示,堅持以“成熟一戶、重組一戶”的原則推動央企重組,聚焦重點領(lǐng)域搞重組,加快推進煤電行業(yè)重組整合,推動解決產(chǎn)能過剩。
行業(yè)認為五大國有電力集團的合并,將有利于提高其在國際市場的競爭力,有助于降低相關(guān)大型國企之間的惡性競爭,降低其內(nèi)耗影響。如果確有合并,可以有效減少五大發(fā)電集團近年來的重復建設(shè)和無效投資,成為巨無霸型的電力集團,為走出去戰(zhàn)略服務,和國際一流電力集團相抗衡。
歸結(jié)目前各種電企合并重組的消息,總共存在三種推測:一,電企橫向兼并重組;二,煤炭企業(yè)與發(fā)電企業(yè)的縱向重組;三,跨行業(yè)重組。從面上來看,這三種重組方案各有其特點,都存在著一定的合理性與不足之處。
方案一:五大發(fā)電之間橫向兼并重組。從五大發(fā)電集團自身看,經(jīng)歷十幾年的大干快上,五大發(fā)電做大做強的同時面臨產(chǎn)能過剩、重復建設(shè)、惡性競爭、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的窘境,通過重組整合有利于優(yōu)化資源、改善競爭格局,提高行業(yè)集中度。這種方式的重組可以參考南北車合并、寶鋼武鋼合并。
不足的是這種重組方式其實沿襲了最初國資委“五進三”的思想,能適當提高行業(yè)集中度,但并不能有效解決發(fā)電企業(yè)無序競爭、電力產(chǎn)能過剩問題,而且合并企業(yè)難以短時間內(nèi)進行很好地融合。更為關(guān)鍵的是,這種重組方式也不能從根本上化解煤電矛盾,對于發(fā)電集團轉(zhuǎn)型升級、提升核心競爭力,單純的“五變?nèi)?rdquo;重組意義不大。
方案二:煤炭企業(yè)與發(fā)電企業(yè)的縱向重組。其中,中國神華和大唐發(fā)電合并的傳聞由來已久,業(yè)務上的重合度、國企改革的大風向都給兩家公司的合并增加了可能。電力產(chǎn)業(yè)鏈上的緊密相鄰的兩個相關(guān)行業(yè)——火電和煤炭行業(yè)之間供需矛盾仍是制約中國社會發(fā)展的問題之一,而在煤炭價格下行期間,火電企業(yè)受制于電網(wǎng)也并未將煤炭價格的降幅完全轉(zhuǎn)嫁到終端消費者的消費電價上。重提煤電一體化,或許能夠扭轉(zhuǎn)煤炭行業(yè)當前的低迷現(xiàn)狀,并為電力體制改革的推進提供助力。
另外,今年3月,中國神華在市場沒有預期的情況下豪氣分紅,總額達590.72億元,有分析認為,神華巨額分紅或許是為煤炭企業(yè)兼并重組提供資金;而且,國企管理層關(guān)鍵崗位人員的調(diào)動歷來被認為是改革的先行指標。巨額分紅之后,母公司神華集團在短時間內(nèi)出現(xiàn)重要人士變動。3月28日,原神華集團公司董事長、黨組書記張玉卓調(diào)任天津市委常委、濱海新區(qū)區(qū)委書記。頻繁的人事調(diào)整,再次讓這種重組預期升溫。
方案三:跨行業(yè)重組或合并其他電力央企,實現(xiàn)規(guī)模擴張和價值互補。參考中電投和國家核電的重組模式,將目前主要火電企業(yè)和核電企業(yè),通過合并,重組為3家。重組的一個選項是:將神華、中廣核和大唐合并為一家公司;將華電、國電和中核合并為一家公司;將華能和國電投合并為一家公司。
目前這種重組方式的呼聲最為高漲。可以肯定,這種核電和火電整合在一起的模式,將有利于基礎(chǔ)負荷的結(jié)構(gòu)變化。核電的投資回報率好,核電的原材料、價格、成本都非常穩(wěn)定,對于火電企業(yè)來說,核電是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。業(yè)內(nèi)認為,從收入和盈利的角度來看,合并對核電企業(yè)的好處并不明顯,但是從長遠來看,核電在沿海發(fā)展一定會有上限,今后一定會發(fā)展內(nèi)陸核電,而火電企業(yè)在當?shù)赜休^豐富的資源。
回顧近40年的電力體制改革歷程,我們會發(fā)現(xiàn):企業(yè)合并重組并不是企業(yè)資產(chǎn)的簡單疊加,而是通過資源的重新配置產(chǎn)生提高效率的效果,可以預見,這一原則將伴隨著電力體制改革的始終。
事實上,無論哪種形式的重組,重組都只是第一步,除了資本融合,資源融合,還包括戰(zhàn)略融合、管理融合、文化融合。尤其是跨行業(yè)重組,要實現(xiàn)“書同文、車同軌”,重組后的融合才是更大難題。