風電、光伏項目普遍占地范圍較大，且涉及土地類型復雜、用途多樣，加之各省各地也存在不同規(guī)定，用地相關事項一直是風電、光伏及其他新能源項目開發(fā)建設過程中容易產(chǎn)生項目合規(guī)性風險的主要問題。

中倫律師事務所合伙人郝利律師帶領團隊在《新能源項目開發(fā)建設與投資并購法律實務》一書，就光伏、風電項目所涉不同用途和不同類型用地所應取得的手續(xù)和用地中存在的風險進行了具體詳實的介紹，本文僅摘抄部分內容，供讀者參考（本書具體章節(jié)框架詳見文末，如需進一步了解相關內容，歡迎購買，目前JD/TB均有在售）。

光伏、風電項目所涉永久用地

一直以來，我國的項目建設需要使用土地的，均需依法申請使用國有土地，取得方式通常為劃撥和出讓。建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉為建設用地的，應當辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)；涉及征收農(nóng)用地的，應由有權批準部門在批準農(nóng)用地轉用時，同時辦理征地審批手續(xù)。因此，光伏項目升壓站、綜合樓、風電項目風機基礎等永久用地部分，原則上均應按照建設用地進行管理，一般而言，其取得流程如圖1所示。

圖1 項目永久用地取得流程

光伏、風電項目承包租賃用地

《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》規(guī)定，光伏、風力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得。

《國土資源部門國務院扶貧辦國家能源局關于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》（下稱《關于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》國土資規(guī)【2017】8號）明確光伏復合項目場內道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；利用農(nóng)用地布設的光伏方陣可不改變原用地性質；采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。

1、承包租賃用地的前提

根據(jù)《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》和《關于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》的規(guī)定，能夠通過租賃等方式取得用地的部分，僅針對風電、光伏項目中不占壓土地，不改變地表形態(tài)的用地部分。根據(jù)風電、光伏項目的用地實際情況，光伏陣列、風電項目的吊裝平臺及施工道路等用地，通?？砂丛仡愓J定，不改變土地用途和原有的用地性質，通過租賃方式解決用地，但不得占用永久基本農(nóng)田。

其次，從光伏項目角度而言，若光伏項目涉及農(nóng)用地承包、租賃的，項目應被認定為光伏復合項目，項目性質一般均體現(xiàn)在備案文件中。不過部分地區(qū)（如寧夏）明文要求光伏復合項目必須編制土地復合利用方案，在項目所在地發(fā)展改革部門、自然資源部門報備，故項目投資方應關注當?shù)貙秃享椖康木唧w要求。

2、用地方式及注意事項

光伏、風電項目用地方式包括三種，分別為：直接發(fā)包、租賃方式、轉包方式。各種方式需要注意事項如圖2：

圖2 三種用地方式及注意事項

值得注意的是，各種用地方式，如果處理不當，就可能存在各種風險，拿直接發(fā)包方式舉例，如果與不當主體簽訂土地承包合同，可能會導致土地發(fā)包無效，引發(fā)爭議，并可能嚴重影響項目進程。未經(jīng)過民主決策程序即對外發(fā)包的用地將存在瑕疵，可能導致土地發(fā)包無效。

光伏、風電項目道路及送出線路用地

風電、光伏項目的進場、檢修道路及送出線路是項目整體不可或缺的部分，進場與檢修道路大體可以分為項目場內與場外兩部分，場內道路還包含光伏方陣場內道路、風電場內道路和其他場內道路。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，道路所處的位置不同，用地規(guī)劃也不同。

光伏方陣場內道路屬于光伏方陣用地，其他場內道路應按照項目性質區(qū)分管理，具體情況如圖3：

圖3 光伏方陣場內外道路用地

光伏、風電項目的進場道路、運營期檢修道路等嚴格來說應為永久用地，需要按照建設用地進行管理。不過實踐中存在較多采用租用、共用農(nóng)村道路、防火通道等作為進場、檢修通道的做法。

在實際使用過程中，項目公司應及時足額支付道路使用費，因項目建設運營等原因導致道路受損的，需按照協(xié)議要求和法律規(guī)定進行修復，避免發(fā)生爭議。建議進場道路盡量使用原有農(nóng)村道路，合作共建時關注道路性質。

對于場外送出線路，根據(jù)《土地管理法》及《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》《電力工程項目建設用地指標（風電場）》等規(guī)定，風電、光伏項目送出線路桿塔基礎用地為永久用地，應按照建設用地管理，其面積按基礎外輪廓尺寸計算，涉及農(nóng)用地的，還需辦理農(nóng)用地轉用手續(xù)。

不過，在實踐層面存在“以償代征”的模式，即一次性給予相應補償，不再另行組織征地。但是，采用此種模式的前提是項目當?shù)卮嬖诿鞔_的規(guī)定，或項目地發(fā)展改革局、自然資源部門明確以書面函件的方式予以明確或批復。

另外，對于送出線路用地是否可以采取“以償代征”的模式，項目公司應根據(jù)實際情況，對當?shù)氐囊?guī)定進行調研，必要時直接向發(fā)展改革委及自然資源部門進行咨詢。

光伏、風電項目特殊用地

林地、草地、永久基本農(nóng)田等特殊區(qū)域均受特殊保護，風電、光伏項目占用此類特殊區(qū)域時，除了應按照規(guī)定辦理建設用地手續(xù)，或簽署相關租賃協(xié)議之外，還須在此之前履行額外的審批手續(xù)，否則不僅項目可能遭到拆除，同時項目公司還可能遭受行政處罰，甚至承擔刑事責任。

圖4 光伏、風電項目特殊用地注意事項

1、光伏、風電項目涉及林地的，項目申請使用林地審核主體如圖5：

圖5：項目申請使用林地審核主體

另外，不同保護等級林地的限制使用情況如表6：

圖6：不同保護等級林地的限制使用情況

同時，光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地。

風機基礎、施工和檢修道路、升壓站、集電線路等，禁止占用天然喬木林（竹林）地、年降雨量400毫米以下區(qū)域的有林地、一級國家級公益林地和二級國家級公益林中的有林地。

臨時使用林地的期限一般不超過兩年，并不得在臨時使用的林地上修建永久性建筑物。

此外，用地單位需要采伐已經(jīng)批準占用或者征收、征用的林地上的林木時，應當向林地所在地的縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門或者國務院林業(yè)主管部門申請林木采伐許可證。否則會受到行政機關的處罰，嚴重的將可能涉嫌“盜伐、濫發(fā)林木罪”，承擔刑事法律責任。

2、光伏、風電項目涉及草地時，就審核主體而言，具體權限劃分如圖7：

圖7

3、永久基本農(nóng)田作為光伏、風電項目建設的紅線，項目投資方應當盡量避讓，提前修改項目選址，否則后續(xù)的用地風險極大，并且非法占用基本農(nóng)田5畝以上即可構成非法占用農(nóng)用地罪，項目投資方必須重點關注。

4、對于濕地，風電、光伏建設項目應當不占或者少占濕地。

《國家林業(yè)局關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》的規(guī)定，各類自然保護區(qū)、森林公園（含同類型國家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護工程區(qū)以及東北內蒙古重點國有林區(qū)，為光伏電站禁止建設區(qū)域。

《國家林業(yè)和草原局關于規(guī)范風電場項目建設使用林地的通知》的規(guī)定，自然遺產(chǎn)地、國家公園、自然保護區(qū)、森林公園、地質公園、風景名勝區(qū)、鳥類主要遷徙通道和遷徙地等區(qū)域以及沿海基干林帶和消浪林帶，為風電場項目禁止建設區(qū)域。

此外，光伏、風電項目用地另一塊重要的內容是相關稅費，光伏、風電項目土地相關稅費主要涉及耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，此前光伏們曾做過專門介紹，如需查看請點擊《一文讀懂光伏項目用地兩稅風險及防范措施》。

項目違法用地，不僅可能遭遇民事索賠，也可能遭遇行政處罰和刑事處罰。因此在項目選址、建設全過程中，項目投資方均需要關注各類項目用地審批流程，了解其報送、最終審批的主體，明確需要準備和提交的材料，避免違法用地。

《新能源項目開發(fā)建設與投資并購法律實務》由郝利律師領銜，集合了中倫律師事務所數(shù)位能源、工程、并購等領域的資深專業(yè)律師之精華，就新能源項目用地風險、開發(fā)建設、投資并購、項目糾紛典型案例以及法律實務問答等內容進行了深度的法律解讀。目前在京東、淘寶均有銷售，如需進一步了解，歡迎購買。