2020年風(fēng)能新春茶話會上，孫佑海榮獲“中國風(fēng)能人· 杰出貢獻(xiàn)人物”獎。他曾組織各方力量推動我國《可再生能源法》立法研究和起草工作，為產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。如今，針對可再生能源發(fā)展的新形勢，他表示，各方應(yīng)強(qiáng)化法治思維，細(xì)化相關(guān)法律責(zé)任條款，為可再生能源法治化建設(shè)提供保障。回顧·可再生能源法的出臺

背景

1980年至2000年，我國的能源利用效率有了顯著提高。但是，隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的迅速擴(kuò)大，能源資源缺乏、結(jié)構(gòu)不夠合理、環(huán)境污染嚴(yán)重等問題日益突出，近年來能源的對外依存度不斷提高。黨的十六大提出了到2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值要比2000年再翻兩番的宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)，這對能源安全等問題提出了更高的要求。因此，發(fā)展可再生能源是保障能源安全的實(shí)際需求，也是保護(hù)大氣環(huán)境的迫切需要。

從當(dāng)前的情況看，我國可再生能源發(fā)展雖然取得一定進(jìn)展，但仍存在一些問題。其中主要是：研究開發(fā)能力不強(qiáng)，制造技術(shù)水平較低，尚未形成規(guī)?；漠a(chǎn)業(yè)體系；開發(fā)利用成本相對較高，缺乏市場競爭力，企業(yè)難以較快發(fā)展；國家缺乏支持可再生能源發(fā)展的長期而穩(wěn)定的政策和制度。

——摘自第十屆全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會主任委員毛如柏于2004年12月25日，在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議上向常委會作出的關(guān)于《中華人民共和國可再生能源法（草案）》的說明，高度概括了可再生能源法出臺的歷史背景。

立法的必要性

可再生能源是國家能源發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)，國家發(fā)展改革委、國家能源局都對此予以充分的重視。

一直以來，我國可再生能源的發(fā)展都由政策推動。“在政策的支持下，我國可再生能源取得的成就有目共睹。然而政策較法律有很多不足之處。”孫佑海在接受采訪時(shí)分析了立法的必要性。

第一，法律具有穩(wěn)定性。政策有導(dǎo)向性，變化比較快。而法律一旦制定必須長期執(zhí)行，不得隨意變更。第二，法律具有公開性。政策在某些范圍內(nèi)允許存在不予公開的內(nèi)容。而法律體現(xiàn)國家意志，具普遍約束力，需向全社會公開。第三，法律具有規(guī)范性。政策更多體現(xiàn)綱領(lǐng)性、原則性和方向性，不具有明確、具體的規(guī)范形式。而法律以規(guī)則為主，具有嚴(yán)格的邏輯結(jié)構(gòu)，權(quán)利義務(wù)的規(guī)定具體、明確。第四，法律具有強(qiáng)制性。法律體現(xiàn)國家權(quán)力并由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施。全國人大環(huán)資委和國家發(fā)展改革委的領(lǐng)導(dǎo)和專家經(jīng)反復(fù)研究認(rèn)為，必須采用法律的手段為可再生能源的發(fā)展提供一個(gè)長期、穩(wěn)定的環(huán)境。

2004年12月25日，在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會上，時(shí)任全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會主任委員的毛如柏代表環(huán)資委向全國人大常委會作了起草說明?！犊稍偕茉捶ā酚纱苏搅腥肴珖舜蟪Ｎ瘯膶徸h日程。

立法的過程

《可再生能源法》立法工作緊鑼密鼓地正式開展起來了。孫佑?；貞浧甬?dāng)時(shí)的人和事幾乎歷歷在目。

馮之浚時(shí)任民革中央的常務(wù)副主席、第十屆全國人大常委會委員、全國人大環(huán)資委副主任委員。他擔(dān)任由全國人大環(huán)資委成立的可再生能源法起草領(lǐng)導(dǎo)小組的組長。他多年來關(guān)心可再生能源事業(yè)的發(fā)展，在該法的起草和協(xié)調(diào)中發(fā)揮了十分重要的作用。

毛如柏主任雖未擔(dān)任組長一職，但出于對我國可再生能源事業(yè)發(fā)展的重視，參與了大量領(lǐng)導(dǎo)小組的會議和出差調(diào)研工作。尤其在該法案的起草工作中遇到困難的時(shí)候，他以委員會主任委員的地位和身份，憑借自身在各方面廣泛的影響力，積極進(jìn)行多方面的協(xié)調(diào)工作，爭取到了中央領(lǐng)導(dǎo)和社會的理解和支持，實(shí)際上發(fā)揮了中流砥柱的作用。

在全國人大環(huán)資委的工作層面，由法案室從事具體的起草和協(xié)調(diào)工作。由于時(shí)任全國人大環(huán)資委法案室主任，孫佑海承擔(dān)起法案的起草組織工作。王鳳春當(dāng)時(shí)是法案室的副局級巡視員（現(xiàn)任全國人大環(huán)資委法案室副主任），是一位很了解可再生能源產(chǎn)業(yè)的業(yè)務(wù)專家，他承擔(dān)了大量的具體起草實(shí)務(wù)。法案室的林丹和丁敏也參與了相關(guān)工作。

國家發(fā)展改革委和能源局的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員對《可再生能源法》的起草付出了巨大的心血。張國寶，時(shí)任國家發(fā)展改革委副主任，是一位十分精通業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，對該法律的起草工作十分關(guān)心和支持，參加每一次重要的會議，幫助協(xié)調(diào)了大量的事務(wù)。吳貴輝副局長（現(xiàn)任國家能源局總工程師兼國際合作司司長）對工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，對法律的起草發(fā)揮了很重要的作用。

在技術(shù)支持的層面，時(shí)任國家發(fā)展改革委能源局的新能源研究中心主任李俊峰（現(xiàn)為中國能源研究會可再生能源專委會主任委員）和他領(lǐng)導(dǎo)的團(tuán)隊(duì)做了大量的技術(shù)支持工作，這是該法能夠按時(shí)出臺的關(guān)鍵因素之一。研究中心的時(shí)璟麗副研究員（現(xiàn)任國家發(fā)展改革委能源研究所可再生能源中心研究員，高級工程師）等人積極工作，給我們留下了深刻的印象。

孫佑海表示，草案起草過程中針對發(fā)展面臨的問題制定了多項(xiàng)十分重要的制度。其一是確定可再生能源的總量目標(biāo)，此為開辟可再生能源市場的重要法律依據(jù)。其二是全額收購符合標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源電量，這是提高可再生能源電力企業(yè)能源市場競爭力的重要措施。其三是分類電價(jià)，根據(jù)各類可再生能源的不同技術(shù)類型和成本水平確定不同的電價(jià)制度。用價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)其開發(fā)利用，如此有利于可再生能源開發(fā)利用的規(guī)?；蜕虡I(yè)化。其四是費(fèi)用分?jǐn)偂Ｔ诔Ｒ?guī)能源電價(jià)和可再生能源電價(jià)中尋求平衡。最后是建立專項(xiàng)資金制度。國家的特別扶持能為可再生能源的成長創(chuàng)造良好的條件。

盡管立法計(jì)劃得到批準(zhǔn)，但當(dāng)時(shí)可再生能源在我國的發(fā)展處在起步階段，前路尚不清晰。為此，工作小組最初也受到一些冷眼。不過隨著調(diào)研的深入，草案在領(lǐng)導(dǎo)小組聽取了各方意見、爭取了各方面的支持之后逐步修改完善，最終獲得了全國人大常委會的高票通過，得到了黨中央、國務(wù)院的支持?！犊稍偕茉捶ā酚?005年的2月28日由第十屆全國人大第十四次會議審議通過，于2006年1月1日起正式實(shí)行。

值得一提的是，根據(jù)當(dāng)時(shí)的立法程序規(guī)定，一般情況下一部法律要經(jīng)過全國人大常委會三次審議才能通過，而《可再生能源法》二審就通過了。除了體現(xiàn)法案起草人員的工作切中肯綮之外，更說明了社會各界對發(fā)展可再生能源的必要性已達(dá)成共識。

吹響號角

《可再生能源法》的出臺宛如一聲號響，更是發(fā)展的路標(biāo)。

該法規(guī)定了一些重大原則性制度，同時(shí)要求國務(wù)院有關(guān)部門制定相關(guān)配套政策規(guī)定。2005年4月30日，全國人大常委會辦公廳下發(fā)了“關(guān)于請國務(wù)院有關(guān)部門適時(shí)研究起草可再生能源法配套法規(guī)規(guī)章的函”，要求有關(guān)部門抓緊研究起草可再生能源調(diào)查和技術(shù)規(guī)范、發(fā)展的總量目標(biāo)、開發(fā)利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄、發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策、發(fā)電費(fèi)用分?jǐn)傓k法、專項(xiàng)資金、財(cái)政貼息和稅收優(yōu)惠政策、并網(wǎng)及有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的配套法規(guī)。這個(gè)文件得到了國家發(fā)展和改革委、財(cái)政部、建設(shè)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局等相關(guān)部門的積極響應(yīng)。《可再生能源產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》《可再生能源發(fā)展中長期發(fā)展規(guī)劃》《風(fēng)電廠接入電力系統(tǒng)的技術(shù)規(guī)定》等多項(xiàng)對我國可再生能源的發(fā)展有指導(dǎo)和奠基作用的政策和標(biāo)準(zhǔn)在這一時(shí)期發(fā)布。

展望·可再生能源法治化的新高度

可再生能源法的出臺夯實(shí)了可再生能源發(fā)展的根基。然而，每一部法律的問世都有其獨(dú)特的時(shí)代背景，并非一成不變的，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而不斷修正。

自2006年可再生能源法正式實(shí)施以來，各部門聯(lián)合組織了多次調(diào)研和座談會，就法律實(shí)施情況、配套政策落實(shí)情況和面臨的問題展開調(diào)查和討論。2009年，《可再生能源法》作出修訂，修訂版于2010年4月1日起施行至今。

2019年12月24日， 第十三屆全國人大常委會第十五次會議召開第二次全體會議。會議聽取了全國人大常巔會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國可再生能源法》實(shí)施情況的報(bào)告。報(bào)告指出，主要法律制度基本落實(shí)，法律得到有效實(shí)施，基本實(shí)現(xiàn)了立法目的。但伴隨可再生能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，部分法律制度，也存在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠、落實(shí)不到位、監(jiān)管薄弱等問題。建議針對當(dāng)前可再生能源發(fā)展的新形勢、新問題，適時(shí)啟動可再生能源法修改。

結(jié)合這次執(zhí)法檢查的結(jié)果，孫佑海院長在采訪中提出為進(jìn)一步推動我國可再生能源的法治建設(shè)，要重點(diǎn)做到以下幾點(diǎn)：

第一，要在立法目的中充分體現(xiàn)黨中央關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)以及推動能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的戰(zhàn)略部署。重視可再生能源發(fā)展在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，堅(jiān)持清潔低碳、綠色發(fā)展，保持優(yōu)先發(fā)展可再生能源的定力不動搖，提高可再生能源消費(fèi)比重，努力保障實(shí)現(xiàn)到2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20％的目標(biāo)。這個(gè)目標(biāo)，對可再生能源行業(yè)，尤其是風(fēng)能行業(yè)，是一個(gè)巨大的鼓舞和奮斗方向。

第二，加快可再生能源法的配套政策法規(guī)的健全和實(shí)施?？稍偕茉捶ㄖ贫ㄖ?，一個(gè)最大的亮點(diǎn)，就是很快由國務(wù)院和有關(guān)部門制定了一系列的配套的法規(guī)和政策。建議國家發(fā)改委和有關(guān)部門要發(fā)揚(yáng)這個(gè)傳統(tǒng)，在制定配套政策上下更大的功夫，為可再生能源的發(fā)展提供更大的支持。

第三，明確規(guī)定可再生能源目標(biāo)引導(dǎo)以及可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重考核機(jī)制，形成更加科學(xué)合理的目標(biāo)責(zé)任考核體系。考核機(jī)制和考核體系，是促進(jìn)可再生能源發(fā)展的基礎(chǔ)性制度。建議通過完善體制機(jī)制，統(tǒng)籌解決可再生能源消納問題。

第四，進(jìn)一步修改完善可再生能源全額保障性收購制度，綜合考慮經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件，制定合理的可再生能源利用率目標(biāo)，明確由電網(wǎng)企業(yè)、售電企業(yè)和電力用戶共同承擔(dān)全額保障性收購義務(wù)的法律定位。首先，電網(wǎng)企業(yè)要依法履行自己的收購義務(wù)，不能只重視傳統(tǒng)的能源。其次，售電企業(yè)，也就是發(fā)電企業(yè)要依法取得行政許可或者報(bào)送備案并與電網(wǎng)企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，所生產(chǎn)的電力要符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)電企業(yè)有義務(wù)配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全。再次，電力用戶也要做好有關(guān)的配合工作，為可再生能源企業(yè)提供最大的消費(fèi)支持。以上各方面主體，都要依法履行自己的義務(wù)，如果違背了義務(wù)，就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

第五，適當(dāng)調(diào)整有關(guān)電價(jià)補(bǔ)貼的規(guī)定，加快完善可再生能源上網(wǎng)電價(jià)市場化形成機(jī)制。

第六，細(xì)化政策，支持通過科技創(chuàng)新解決發(fā)展中出現(xiàn)的問題?？稍偕茉词聵I(yè)能否真正站得住，并取得突破性發(fā)展，最為根本的，就是科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新。全行業(yè)對此必須要有十分清醒的認(rèn)識。

第七，細(xì)化相關(guān)法律責(zé)任條款，強(qiáng)化電網(wǎng)、石油、燃?xì)?、熱力等企業(yè)的法律責(zé)任。通過規(guī)定嚴(yán)格的法律責(zé)任，強(qiáng)化政府各部門和電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、電力用戶，以及石油、燃?xì)狻崃Φ绕髽I(yè)的法治思維，必須認(rèn)真學(xué)習(xí)和落實(shí)可再生能源法的規(guī)定，切實(shí)落實(shí)自己的義務(wù)。社會各方面都要高度重視自身義務(wù)和職責(zé)的履行，凡是違反者都要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。如此堅(jiān)持下去，法律的落實(shí)就有了可靠保障。

“在全國人大常委會執(zhí)法檢查組進(jìn)行可再生能源法實(shí)施情況的檢查并向全國人大常委會報(bào)告之后，可再生能源法的再次修改工作得到常委會組成人員的高度重視。”孫佑海院長提議：“希望有關(guān)方面將可再生能源法的修改盡快納入立法計(jì)劃，并安排和組織力量切實(shí)推動，早日提出修改方案，推動我國可再生能源法治建設(shè)達(dá)到新的高度。”