自2006年可再生能源法實(shí)施以來(lái)，我國(guó)可再生能源，尤其是以風(fēng)、光為代表的可再生能源電力在技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)方面發(fā)展迅速，成本大幅度下降。2018 年，商品化可再生能源在一次能源消費(fèi)中占比達(dá)到12.5%，為我國(guó)能源革命和能源轉(zhuǎn)型打下了良好基礎(chǔ)，也為全球可再生能源發(fā)展和邁向低碳發(fā)展道路做出貢獻(xiàn)。

時(shí)璟麗

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)能源研究所 研究員

“十四五”初期風(fēng)、光等成熟可再生能源

有望進(jìn)入后補(bǔ)貼時(shí)代

我國(guó)政府在能源、可再生能源、風(fēng)能、太陽(yáng)能等的“十三五”發(fā)展系列規(guī)劃中提出了2020 年風(fēng)電實(shí)現(xiàn)與燃煤同平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)、光伏發(fā)電實(shí)現(xiàn)銷售側(cè)平價(jià)的目標(biāo)。2016 年以來(lái)，國(guó)家陸續(xù)采取了推動(dòng)風(fēng)、光等成熟可再生能源成本和電價(jià)下降的措施與行動(dòng)，包括實(shí)施電價(jià)補(bǔ)貼退坡、啟動(dòng)風(fēng)電和光伏發(fā)電平價(jià)示范、推進(jìn)風(fēng)電和光伏電站招標(biāo)、啟動(dòng)分布式發(fā)電市場(chǎng)化交易、提出減輕可再生能源企業(yè)負(fù)擔(dān)的12 條措施、建立和實(shí)施可再生能源電力消納保障機(jī)制和綠色證書自愿認(rèn)購(gòu)交易機(jī)制等。

2019 年，風(fēng)電全面通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)配置確定項(xiàng)目業(yè)主和上網(wǎng)電價(jià)，光伏發(fā)電則實(shí)施了除戶用光伏、光伏扶貧項(xiàng)目外的全面競(jìng)價(jià)機(jī)制，按照補(bǔ)貼資金總量控制、地方組織競(jìng)爭(zhēng)配置、全國(guó)統(tǒng)一排序確定光伏建設(shè)項(xiàng)目。同時(shí)規(guī)?；瘑?dòng)風(fēng)電和光伏發(fā)電無(wú)補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)，并制定8 項(xiàng)支持政策。根據(jù)2019 年的指導(dǎo)價(jià)，新增陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電的上網(wǎng)電價(jià)與燃煤發(fā)電電價(jià)加權(quán)相差分別約0.1 元/ 千瓦時(shí)、0.14 元/ 千瓦時(shí)?？紤]到陸上風(fēng)電實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)配置，實(shí)際補(bǔ)貼水平還將降低，根據(jù)最新風(fēng)電電價(jià)政策，2021 年新建陸上風(fēng)電項(xiàng)目的電價(jià)補(bǔ)貼將全面退出。

2019 年，光伏項(xiàng)目競(jìng)價(jià)項(xiàng)目的平均補(bǔ)貼水平僅為0.065 元/ 千瓦時(shí)。根據(jù)業(yè)內(nèi)對(duì)于技術(shù)進(jìn)步和成本變化的預(yù)期，光伏發(fā)電有望在“十四五”初期進(jìn)入上網(wǎng)側(cè)全面平價(jià)階段，即“十四五”初期，技術(shù)產(chǎn)業(yè)成熟、市場(chǎng)發(fā)展快和未來(lái)應(yīng)用潛力大的風(fēng)電和光伏發(fā)電均將進(jìn)入后補(bǔ)貼時(shí)代。

過(guò)去十多年來(lái)，國(guó)內(nèi)實(shí)施的可再生能源固定上網(wǎng)電價(jià)和費(fèi)用補(bǔ)償機(jī)制是以經(jīng)濟(jì)性手段直接支持可再生能源發(fā)展，但后補(bǔ)貼時(shí)代的政策機(jī)制將大不同，既需創(chuàng)新的政策機(jī)制，也要考慮與既往可再生能源以及屆時(shí)能源電力發(fā)展環(huán)境和可再生能源發(fā)展需求相匹配，以引導(dǎo)可再生能源實(shí)現(xiàn)有序、持續(xù)、健康發(fā)展。此外，電力體制改革也在同期推進(jìn)，隨著電力市場(chǎng)化相關(guān)機(jī)制的實(shí)施，以及可再生能源電力電量在電力系統(tǒng)中的占比不斷擴(kuò)大，后補(bǔ)貼時(shí)代也是可再生能源逐步并最終全面參與電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代。多方面、多維度、不確定的因素，是可再生能源政策機(jī)制設(shè)計(jì)和實(shí)施面臨的更大挑戰(zhàn)。

后補(bǔ)貼時(shí)代可再生能源參與電力市場(chǎng)的建議

充分考慮可再生能源參與電力市場(chǎng)的漸進(jìn)性和條件性。無(wú)論從可再生能源發(fā)展階段的國(guó)際對(duì)比看，還是就我國(guó)電力體制改革方向而言，可再生能源參與電力市場(chǎng)既是未來(lái)趨勢(shì)，也是漸進(jìn)的過(guò)程。如在電力現(xiàn)貨市場(chǎng)方面，國(guó)內(nèi)的建設(shè)剛剛起步。

2019 年6 月底，我國(guó)第一批8 個(gè)現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)入全面試運(yùn)行階段。其中，第一個(gè)啟動(dòng)的南方電力現(xiàn)貨市場(chǎng)于2019 年5月實(shí)施了國(guó)內(nèi)首次電力現(xiàn)貨市場(chǎng)結(jié)算。再考慮到第一批名單之外的省份尚無(wú)時(shí)間表，各個(gè)地區(qū)的進(jìn)程、特點(diǎn)、效果可能千差萬(wàn)別?？稍偕茉措娏ξ磥?lái)參與現(xiàn)貨市場(chǎng)，作為其參與電力市場(chǎng)的途徑之一，也應(yīng)分區(qū)域、分步驟進(jìn)行。在先期階段，建議可再生能源電力以報(bào)量（即報(bào)曲線）不報(bào)價(jià)的方式參與，作為價(jià)格接受者優(yōu)先出清，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)先消納；在現(xiàn)貨市場(chǎng)成熟且穩(wěn)定運(yùn)行后，新增可再生能源電力以報(bào)量報(bào)價(jià)的方式參與。

區(qū)分增量和存量項(xiàng)目，設(shè)計(jì)可再生能源參與電力市場(chǎng)的模式和路徑。對(duì)于新建增量項(xiàng)目，建議參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)以及國(guó)內(nèi)的可能需求，參與電力市場(chǎng)的模式可多樣化并行，包括與電力用戶或購(gòu)售電公司簽署購(gòu)電協(xié)議、簽訂中長(zhǎng)期合約、政府或由購(gòu)售電公司組織競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)、直接參與現(xiàn)貨市場(chǎng)以及采用前述方式的組合等。對(duì)于之前享受明確電價(jià)（標(biāo)桿電價(jià)或競(jìng)爭(zhēng)電價(jià)）或補(bǔ)貼以及全額保障性收購(gòu)政策的存量項(xiàng)目，應(yīng)鼓勵(lì)其參與電力市場(chǎng)。如果強(qiáng)制轉(zhuǎn)為參與市場(chǎng)運(yùn)行模式，則首先需要考慮和解決政策的連續(xù)性問(wèn)題，例如，可考慮將其原來(lái)適用的固定電價(jià)轉(zhuǎn)為市場(chǎng)溢價(jià)模式或差價(jià)合約模式。當(dāng)然，轉(zhuǎn)為新的模式運(yùn)行也是需要前提條件的，要么現(xiàn)貨市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)完全競(jìng)爭(zhēng)的成熟市場(chǎng)，要么在現(xiàn)貨市場(chǎng)尚不夠成熟情況下，設(shè)計(jì)和實(shí)施溢價(jià)或差價(jià)水平與電力市場(chǎng)價(jià)格關(guān)聯(lián)的機(jī)制。

可再生能源沒(méi)有必要參與電力市場(chǎng)處于尚不完善階段的非理性競(jìng)爭(zhēng)。目前，少部分地區(qū)或部分時(shí)段的電力競(jìng)爭(zhēng)存在非理性的情況，尤其是電力供應(yīng)充足的地區(qū)和時(shí)段，煤電僅以可變成本或者可變成本加上部分固定成本報(bào)價(jià)，造成價(jià)格過(guò)低。還有部分地區(qū)采用的發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)之間的直接交易或直購(gòu)電模式，價(jià)格由政府撮合，形成的價(jià)格低于煤電的實(shí)際成本。預(yù)計(jì)“十四五”初期陸上風(fēng)電和光伏發(fā)電全面實(shí)現(xiàn)去補(bǔ)貼，風(fēng)、光成本與煤電相比具備經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，因此，市場(chǎng)如果處于非理性競(jìng)爭(zhēng)階段，風(fēng)、光等可再生能源沒(méi)有必要參與其中。此種情況下，建議延續(xù)一段時(shí)間的風(fēng)、光競(jìng)價(jià)或平價(jià)政策，尤其是競(jìng)價(jià)政策。

2019 年，我國(guó)對(duì)光伏發(fā)電實(shí)施新的競(jìng)價(jià)機(jī)制。對(duì)此進(jìn)行深入分析后可以看出，其體現(xiàn)的競(jìng)爭(zhēng)配置、全國(guó)排序、修正電價(jià)、預(yù)警管理等機(jī)制關(guān)鍵點(diǎn)在風(fēng)、光實(shí)現(xiàn)全面去補(bǔ)貼之后的階段也是有適用性的。屆時(shí)可形成低于煤電電價(jià)的上網(wǎng)電價(jià)（2019 年8 月，吉林白城的光伏發(fā)電領(lǐng)跑獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)基地已經(jīng)出現(xiàn)低于當(dāng)?shù)厝济簶?biāo)桿電價(jià)的報(bào)價(jià)），之后按照簽署購(gòu)售電協(xié)議或者差價(jià)合約的模式實(shí)施。

后補(bǔ)貼時(shí)代規(guī)劃和管理機(jī)制的建議

后補(bǔ)貼時(shí)代，多方面、多維度、不確定的因素，是可再生能源政策機(jī)制設(shè)計(jì)和實(shí)施面臨的更大挑戰(zhàn)。

規(guī)劃和管理機(jī)制設(shè)計(jì)以滿足多重目標(biāo)為原則。在擺脫補(bǔ)貼的后補(bǔ)貼時(shí)代，可再生能源如果同其他一般工業(yè)品行業(yè)那樣依靠單純的、完全的市場(chǎng)化機(jī)制，是有局限性和風(fēng)險(xiǎn)的。在后補(bǔ)貼時(shí)代，規(guī)模、布局等開(kāi)發(fā)方面的規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)機(jī)制的重要性將更為突出。一方面，擺脫補(bǔ)貼依賴，風(fēng)、光在開(kāi)發(fā)規(guī)模上不能敞口發(fā)展，否則在經(jīng)過(guò)短期的快速增長(zhǎng)后就將面臨新的瓶頸，存在市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)大起大落的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，也不能僅僅以年度電力系統(tǒng)消納波動(dòng)性可再生能源能力作為唯一約束條件。政策機(jī)制設(shè)計(jì)需要滿足多重目標(biāo)的要求，包括保持適度的風(fēng)、光等可再生能源市場(chǎng)規(guī)模，一方面支撐國(guó)家清潔能源轉(zhuǎn)型，另一方面推動(dòng)制造業(yè)的良性發(fā)展，同時(shí)也應(yīng)考慮滿足電力需求及與消納能力相融合等。

可再生能源開(kāi)發(fā)規(guī)模以中期滾動(dòng)的電力消納能力預(yù)測(cè)為前提。建議國(guó)家要求電網(wǎng)企業(yè)并同步組織第三方機(jī)構(gòu)，持續(xù)開(kāi)展?jié)L動(dòng)的、至少5 年的年度電力需求預(yù)期、消納能力預(yù)測(cè)研究，建立定期公布預(yù)期預(yù)測(cè)結(jié)果的機(jī)制，并以此作為風(fēng)、光開(kāi)發(fā)，可再生能源戰(zhàn)略規(guī)劃，項(xiàng)目建設(shè)政策設(shè)計(jì)和調(diào)整的基礎(chǔ)。具體項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的時(shí)空布局引導(dǎo)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)配置等市場(chǎng)化機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。當(dāng)電力市場(chǎng)進(jìn)入成熟階段，建立和完善風(fēng)、光等參與電力市場(chǎng)的宏觀引導(dǎo)機(jī)制。

可再生能源電力消納保障機(jī)制可發(fā)揮長(zhǎng)效和重要作用?？稍偕茉措娏ο{保障機(jī)制文件于2019 年5 月頒布，旨在通過(guò)建立具有一定強(qiáng)制性和約束力的消納責(zé)任機(jī)制和規(guī)定權(quán)重責(zé)任指標(biāo)，加快形成可再生能源電力消費(fèi)引領(lǐng)的氛圍，構(gòu)建供應(yīng)側(cè)促進(jìn)和消費(fèi)側(cè)責(zé)任雙軌并行、共同發(fā)力的可再生能源電力發(fā)展機(jī)制。這一機(jī)制的目標(biāo)和設(shè)計(jì)以建立長(zhǎng)效機(jī)制為著眼點(diǎn)，尤其是在“十四五”初期風(fēng)、光普遍具備平價(jià)上網(wǎng)條件，消納將是影響其發(fā)展速度和規(guī)模的最主要因素。通過(guò)合理調(diào)整（原則上逐年提升或至少不降低）消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)，可營(yíng)造滿足我國(guó)能源轉(zhuǎn)型需求的可再生能源電力電量持續(xù)增長(zhǎng)空間，從而保障非化石能源占比近中長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

后補(bǔ)貼時(shí)代經(jīng)濟(jì)機(jī)制設(shè)計(jì)的建議

無(wú)補(bǔ)貼并不意味著沒(méi)有經(jīng)濟(jì)機(jī)制和政策，去除不合理的非技術(shù)成本是重點(diǎn)。

無(wú)補(bǔ)貼并不意味著沒(méi)有經(jīng)濟(jì)機(jī)制和政策，去除不合理的非技術(shù)成本是重點(diǎn)。其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，在可再生能源具備成本競(jìng)爭(zhēng)力后，與非技術(shù)成本相關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策或機(jī)制更顯重要。如阿聯(lián)酋的光伏發(fā)電項(xiàng)目中標(biāo)電價(jià)在3 年前即為2.42 美分/ 千瓦時(shí)，直接得益于其免土地稅政策、免消費(fèi)稅政策、長(zhǎng)期限低利率貸款、夏季獎(jiǎng)勵(lì)電價(jià)政策等。我國(guó)國(guó)家能源局在2018 年提出的減輕可再生能源領(lǐng)域企業(yè)負(fù)擔(dān)的12項(xiàng)措施，在后補(bǔ)貼時(shí)代應(yīng)持續(xù)且強(qiáng)化執(zhí)行，以降低非技術(shù)成本尤其是去除不合理的非技術(shù)成本。如土地利用問(wèn)題，目前部分地區(qū)仍存在違規(guī)或者收取不合理的可再生能源資源費(fèi)、城鎮(zhèn)土地使用稅的現(xiàn)象，應(yīng)明確可再生能源開(kāi)發(fā)的土地可用性和土地成本的基本原則，切實(shí)落實(shí)國(guó)家政策。

對(duì)經(jīng)濟(jì)性尚不具備競(jìng)爭(zhēng)力的可再生能源電力仍需實(shí)施適度的支持政策。對(duì)于欠成熟且成本尚無(wú)競(jìng)爭(zhēng)力的可再生能源發(fā)電技術(shù)，在電力全面市場(chǎng)化的背景下，需要設(shè)計(jì)有效的經(jīng)濟(jì)機(jī)制支持其穩(wěn)步發(fā)展。新增項(xiàng)目通過(guò)該技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)方式確定價(jià)格，并明確價(jià)格高出部分的分?jǐn)偡秶蛠?lái)源，如直接作為電網(wǎng)收購(gòu)電力電量的費(fèi)用疏導(dǎo)到銷售電價(jià)，或者仍通過(guò)可再生能源發(fā)展基金提供差額電價(jià)。如果參與電力市場(chǎng)，則可實(shí)施“競(jìng)爭(zhēng)+ 差價(jià)合約”機(jī)制等。

后補(bǔ)貼時(shí)代，多方面、多維度、不確定的因素，是可再生能源政策機(jī)制設(shè)計(jì)和實(shí)施面臨的更大挑戰(zhàn)。CWEA