2019年，我國風(fēng)電、光伏發(fā)電進(jìn)入無補(bǔ)貼平價上網(wǎng)與享受國家補(bǔ)貼競爭配置等多種項(xiàng)目模式并存的新階段。風(fēng)電、光伏發(fā)電建設(shè)管理工作較以往更為復(fù)雜。近日，國家能源局綜合司印發(fā)《關(guān)于征求<關(guān)于推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價上網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)的工作方案（征求意見稿）>意見的函》《關(guān)于報(bào)送2019年度風(fēng)電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)項(xiàng)目名單的通知》以及《關(guān)于征求對2019年風(fēng)電、光伏發(fā)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知（征求意見稿）意見的函》等三份文件，清晰傳達(dá)出推進(jìn)兩產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的新思路，提出了新機(jī)制，受到業(yè)界廣泛關(guān)注。本刊請國家發(fā)展改革委能源研究所研究員時璟麗分享了她對當(dāng)前可再生能源政策形勢的分析和個人見解。

01、新政策符合當(dāng)前階段可再生能源發(fā)展實(shí)際和需求

記者：繼1月初國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》，近日，國家能源局密集公布了上述三份文件，推進(jìn)2019年度風(fēng)電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)和采取競爭方式配置需國家補(bǔ)貼的項(xiàng)目建設(shè)。在您看來，此次文件的重點(diǎn)有哪些？

時璟麗：國家能源主管部門出臺這三份文件和征求意見稿，一方面是有效落實(shí)深化“放管服”改革，使市場在資源配置中起決定性作用，政府則制定好規(guī)則，更好發(fā)揮監(jiān)管作用；另一方面，我國風(fēng)電、光伏發(fā)電發(fā)展已經(jīng)由標(biāo)桿電價實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)管理，轉(zhuǎn)入無補(bǔ)貼平價上網(wǎng)與享受國家補(bǔ)貼競爭配置等多種模式并存的新階段，需要改變過去“一刀切”的管理方式，利用市場機(jī)制配置資源，以更好適應(yīng)當(dāng)前風(fēng)電、光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入平價過渡階段的實(shí)際。具體來看文件內(nèi)容：

針對《2019年光伏發(fā)電建設(shè)管理工作方案》，個人認(rèn)為重點(diǎn)包括：

一是突出市場導(dǎo)向，除戶用和扶貧項(xiàng)目外，普通電站和分布式均競爭配置確定項(xiàng)目和電價（補(bǔ)貼）；

二是根據(jù)補(bǔ)貼資金量入為出，2019年項(xiàng)目補(bǔ)貼資金總量30億元，項(xiàng)目分類管理，資金分類切塊；

三是戶用補(bǔ)貼資金7.5億元（約合350萬千瓦+一個月寬限期）；

四是競爭配置地方組織，上網(wǎng)電價全國排序一年一次；

五是22.5億元支持競價項(xiàng)目，按修正后電價由低到高全國排序，直至出清，2019光伏價格政策尚未發(fā)布，但采用報(bào)價修正排序，I、II、III類資源區(qū)以及電站、分布式不同修正值，使各地區(qū)各類項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性和競爭力，與之前標(biāo)桿電價、2月份座談會草稿的機(jī)制一致，有銜接和延續(xù)性；

六是再次明確平價項(xiàng)目優(yōu)先，競價補(bǔ)貼項(xiàng)目隨后；

七是嚴(yán)格預(yù)警管理，電力送出消納條件為前提，土地或場地落實(shí)；

八是明確建設(shè)期限，2019年補(bǔ)貼支持項(xiàng)目，需要在2019年內(nèi)并網(wǎng)，未達(dá)到則并網(wǎng)最多延遲兩個季度且每季度電價降低1分/千瓦時。

文件內(nèi)容豐富，總體機(jī)制思路基本符合業(yè)內(nèi)預(yù)期，與2月份座談會征求意見時一致并考慮業(yè)內(nèi)反饋和聲音，規(guī)則明確，市場可期。

針對《風(fēng)電項(xiàng)目競爭配置指導(dǎo)方案（2019年版）》，個人認(rèn)為這是對2018年5月18日公布的《國家能源局關(guān)于2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》（國能發(fā)新能〔2018〕47號）中《風(fēng)電項(xiàng)目競爭配置指導(dǎo)方案（試行）（2018年度）》的完善。2019年度新增集中式陸上風(fēng)電和海上風(fēng)電項(xiàng)目全部通過競爭方式配置并確定上網(wǎng)電價。

針對風(fēng)電、光伏平價上網(wǎng)項(xiàng)目工作，個人理解重點(diǎn)為：

一是先行開展平價上網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)，4月25日前報(bào)送第一批名單，后續(xù)經(jīng)論證可繼續(xù)報(bào)送；

二是電力送出和消納條件為前提，單個項(xiàng)目或批次項(xiàng)目政策出具意見均可，土地符合規(guī)定，無地方不合理?xiàng)l件等；

三是鼓勵增量、存量項(xiàng)目自愿轉(zhuǎn)平價項(xiàng)目（含分布式市場化交易項(xiàng)目等）；

四是先平價、后補(bǔ)貼競價時序。

02、地方和企業(yè)應(yīng)積極參與平價項(xiàng)目開發(fā)

記者：風(fēng)電、光伏發(fā)電兩行業(yè)在平價上網(wǎng)和競爭配置項(xiàng)目的條件或形勢上有哪些差異？

時璟麗：一是平價項(xiàng)目資源條件差異。當(dāng)前來看，陸上風(fēng)電項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)平價上網(wǎng)的條件優(yōu)于光伏，主要是各個省份內(nèi)部風(fēng)資源差異相對較大，在有土地和并網(wǎng)消納條件情況下，許多省份存在具備平價上網(wǎng)的風(fēng)電場址或項(xiàng)目，當(dāng)然各省份之間量上差異可能較大。

二是達(dá)到平價經(jīng)濟(jì)性難度不同。根據(jù)討論中的2019年風(fēng)光上網(wǎng)電價調(diào)整方案，陸上風(fēng)電上網(wǎng)電價約比光伏項(xiàng)目低3分/千瓦時，但可能競價后的電價二者相差不多，甚至可能光伏更低，2020年依據(jù)成本加成方法可能光伏發(fā)電電價與風(fēng)電電價持平，因?yàn)楣夥袠I(yè)成本下降是可能超出預(yù)期的，海上風(fēng)電目前離實(shí)現(xiàn)上網(wǎng)側(cè)平價差距相對大。

三是競價項(xiàng)目支持規(guī)模的原則和電價排序范圍不同。按照征求意見文件，光伏發(fā)電累計(jì)裝機(jī)已超出“十三五”規(guī)劃目標(biāo)底線，確定30億的年度新增補(bǔ)貼資金規(guī)模，競爭配置項(xiàng)目由地方組織實(shí)施但上網(wǎng)電價在全國排序；風(fēng)電競爭配置也是在地方組織實(shí)施且按照綜合指標(biāo)在地方排序，其規(guī)模需要依據(jù)“十三五”規(guī)劃。

四是實(shí)踐進(jìn)展不同。去年底今年初，一些省份如寧夏、江蘇、廣東等出臺了風(fēng)電項(xiàng)目競爭配置細(xì)則或征求意見稿，其中，寧夏還公開了《關(guān)于寧夏風(fēng)電基地2018年度風(fēng)電項(xiàng)目競爭配置評優(yōu)結(jié)果的公示》，公示結(jié)果涉及32個風(fēng)電項(xiàng)目，其中20個項(xiàng)目獲得共計(jì)192.794萬千瓦的擬安排規(guī)模，承諾電價從0.35元/千瓦時到0.49元/千瓦時不等。當(dāng)然，部分細(xì)則也暴露出一定的地方保護(hù)色彩，需要在后續(xù)校正和完善。

記者：您認(rèn)為，先行開展平價上網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)，后續(xù)經(jīng)論證可繼續(xù)報(bào)送。地方和企業(yè)有沒有可能不積極報(bào)送第一批平價項(xiàng)目名單，讓競爭配置不上的項(xiàng)目參與第二批平價項(xiàng)目？

時璟麗：無論是地方還是企業(yè)都不應(yīng)打這種主意。

一是各地方和企業(yè)要遵守游戲規(guī)則。文件已明確，優(yōu)先建設(shè)平價上網(wǎng)項(xiàng)目，在開展平價上網(wǎng)項(xiàng)目論證和確定2019年度第一批平價上網(wǎng)項(xiàng)目名單之前，各地區(qū)暫不組織需國家補(bǔ)貼的風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目的競爭配置工作。

二是受消納空間的限制，后續(xù)的平價項(xiàng)目是否有消納空間存在不確定性。從政策導(dǎo)向看，無論是平價上網(wǎng)項(xiàng)目，還是參與競爭配置的項(xiàng)目，均以落實(shí)消納為前提條件，因此，在完成第一批平價項(xiàng)目和年度競爭配置項(xiàng)目后，可能一些地區(qū)沒有消納空間給后續(xù)的平價上網(wǎng)項(xiàng)目了。平價上網(wǎng)是風(fēng)電、光伏發(fā)電行業(yè)發(fā)展方向，并且陸上風(fēng)電和光伏發(fā)電有可能在“十四五”初期實(shí)現(xiàn)全面平價去補(bǔ)貼，地方和企業(yè)在這方面需要做好準(zhǔn)備。

03、海上風(fēng)電要有序發(fā)展

記者：按照《2019年風(fēng)電建設(shè)管理工作方案》，2018年度未通過競爭方式進(jìn)入國家補(bǔ)貼范圍并確定上網(wǎng)電價的海上風(fēng)電項(xiàng)目，其核準(zhǔn)文件不能作為享受國家補(bǔ)貼的依據(jù)。在“國能發(fā)新能〔2018〕47號文”發(fā)布前獲得核準(zhǔn)的海上風(fēng)電項(xiàng)目，在《關(guān)于2019年風(fēng)電、光伏發(fā)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》正式發(fā)布前未辦齊開工前手續(xù)的，均參加競爭配置并通過競爭確定上網(wǎng)電價。有輿論據(jù)此唱衰海上風(fēng)電。因?yàn)?018年全國核準(zhǔn)了大量海上風(fēng)電項(xiàng)目，特別是有的地方在去年底突擊核準(zhǔn)大量項(xiàng)目，希望搭上全額電價補(bǔ)貼的末班車。您怎么看？

時璟麗：2018年47號文明確，2019年起新增核準(zhǔn)的集中式陸上風(fēng)電和海上風(fēng)電將全部推行競爭性電價配置項(xiàng)目資源。部分地方和企業(yè)會產(chǎn)生合力“圈海”的動機(jī)，希望在2018年前核準(zhǔn)項(xiàng)目以爭取享受較高的標(biāo)桿電價即0.85元/千瓦時?！?019年風(fēng)電建設(shè)管理工作方案》作出上述政策規(guī)定，旨在有序穩(wěn)妥推進(jìn)海上風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)。如果允許企業(yè)先搶上資源，有利則建，無利則緩建，那會影響其他有條件的投資開發(fā)企業(yè)進(jìn)入，破壞市場公平競爭。同時，如果讓海上風(fēng)電項(xiàng)目拿在“十二五”時期就確定的標(biāo)桿電價，卻拖到“十四五”后期甚至“十五五”時期并網(wǎng)，這也是對國家補(bǔ)貼資金的濫用，不能鼓勵這種行為。

記者：過去兩年，海上風(fēng)電新增裝機(jī)增長快速，您如何預(yù)期海上風(fēng)電的發(fā)展？

時璟麗：根據(jù)國家可再生能源中心統(tǒng)計(jì)，2018年新增海上風(fēng)電并網(wǎng)裝機(jī)160萬千瓦，截至年底累計(jì)并網(wǎng)裝機(jī)超過360萬千瓦。從目前海上風(fēng)電施工能力看，年可支撐裝機(jī)200~300萬千瓦。按照目前核準(zhǔn)項(xiàng)目儲備和主要企業(yè)前期工作看，要超前實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃確定的500萬千瓦海上風(fēng)電目標(biāo)，到2020年有可能超過700萬千瓦。這種發(fā)展步伐還是比較符合目前產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀和能力的，總體上海上風(fēng)電還是應(yīng)該穩(wěn)妥推進(jìn)。

隨著市場規(guī)模擴(kuò)大、大容量風(fēng)機(jī)應(yīng)用等因素，海上風(fēng)電技術(shù)經(jīng)濟(jì)性將持續(xù)提升。從國際上看，2017年4月，德國公布了歷史上第一次海上風(fēng)電競標(biāo)結(jié)果，四個中標(biāo)的項(xiàng)目中有三個“零補(bǔ)貼”電價項(xiàng)目，三個項(xiàng)目計(jì)劃在2024~2025年并網(wǎng)。因?yàn)閲椤①Y源條件、電力市場條件等多方面的差異，我國海上風(fēng)電目前無法實(shí)現(xiàn)平價，但也要向這個方向努力。