基于風(fēng)電項(xiàng)目對(duì)風(fēng)能資源的需求，部分山區(qū)因其地形對(duì)風(fēng)速的影響而具有一定的開發(fā)價(jià)值，但在這些地區(qū)發(fā)展風(fēng)電項(xiàng)目往往涉及到林地的使用問題，需依法辦理使用林地的手續(xù)。之前我們就風(fēng)電項(xiàng)目土地使用的范圍、流程等進(jìn)行過分析，本文將就實(shí)踐中風(fēng)電項(xiàng)目使用林地遇到的主要問題進(jìn)行相關(guān)法律分析。

一、風(fēng)電開發(fā)建設(shè)中使用林地的用地限制

我國林地保護(hù)等級(jí)復(fù)雜，建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核和審批相關(guān)規(guī)定，主要見于《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》，本文將主要結(jié)合該規(guī)定及實(shí)踐中常見的林地類型，對(duì)林地使用相關(guān)限制性規(guī)定分析如下：


（一）林地保護(hù)等級(jí)及用地限制

《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010-2020年）》將林地劃定為I級(jí)、II級(jí)、III級(jí)和IV級(jí)4個(gè)保護(hù)等級(jí)。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》規(guī)定，不同保護(hù)等級(jí)林地的限制使用情況如下：


（二）國家公益林的用地限制

根據(jù)《國家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》，國家級(jí)公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對(duì)國土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以發(fā)揮森林生態(tài)和社會(huì)服務(wù)功能為主要經(jīng)營目的的防護(hù)林和特種用途林。國家級(jí)公益林的保護(hù)等級(jí)分為兩級(jí)，屬于林地保護(hù)等級(jí)一級(jí)范圍內(nèi)的國家級(jí)公益林，劃為一級(jí)國家級(jí)公益林。一級(jí)國家級(jí)公益林以外的，劃為二級(jí)國家公益林。

根據(jù)《國家級(jí)公益林管理辦法》、《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》規(guī)定，除國務(wù)院批準(zhǔn)、同意的建設(shè)項(xiàng)目，國務(wù)院有關(guān)部門和省級(jí)人民政府及其有關(guān)部門批準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、民生建設(shè)項(xiàng)目；國防、外交建設(shè)項(xiàng)目；符合自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)等規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目外，其他建設(shè)項(xiàng)目不得使用一級(jí)國家級(jí)公益林地。

如使用位于自然保護(hù)區(qū)、國家濕地公園、國家森林公園等其他特殊保護(hù)區(qū)域的林地，需適用特殊保護(hù)政策進(jìn)行相關(guān)林地審批手續(xù)，此處不再展開。

二、林地使用審核手續(xù)

（一）林地的永久、臨時(shí)使用

根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》，建設(shè)項(xiàng)目使用林地，是指在林地上建造永久性、臨時(shí)性的建筑物、構(gòu)筑物，以及其他改變林地用途的建設(shè)行為。包括：進(jìn)行勘查、開采礦藏和各項(xiàng)建設(shè)工程占用林地；建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)占用林地；森林經(jīng)營單位在所經(jīng)營的林地范圍內(nèi)修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施占用林地。

之前的文章已就風(fēng)電場(chǎng)不同用途用地適用永久還是臨時(shí)使用進(jìn)行了分析。值得注意的是，臨時(shí)占用林地的期限不得超過兩年，并不得在臨時(shí)占用的林地上修筑永久性建筑物；建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)占用林地期滿后，用地單位應(yīng)當(dāng)在一年內(nèi)恢復(fù)被使用林地的林業(yè)生產(chǎn)條件。

（二）林地使用的審核

1、審核部門

《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》根據(jù)占用或者征收、征用林地的種類和面積不同，劃分了審核部門：

需要臨時(shí)占用林地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門批準(zhǔn)。其中，重點(diǎn)國有林區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，由省級(jí)林業(yè)主管部門審批。

2、審核手續(xù)

根據(jù)《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》規(guī)定，占用或者征收、征用林地未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意的，土地行政主管部門不得受理建設(shè)用地申請(qǐng)。

根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》規(guī)定，經(jīng)審核同意使用林地的建設(shè)項(xiàng)目，準(zhǔn)予行政許可決定書的有效期為兩年。建設(shè)項(xiàng)目在有效期內(nèi)未取得建設(shè)用地批準(zhǔn)文件的，用地單位應(yīng)當(dāng)在有效期屆滿前3個(gè)月向原審核機(jī)關(guān)提出延期申請(qǐng)，原審核同意機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在準(zhǔn)予行政許可決定書有效期屆滿前作出是否準(zhǔn)予延期的決定。建設(shè)項(xiàng)目在有效期內(nèi)未取得建設(shè)用地批準(zhǔn)文件也未申請(qǐng)延期的，準(zhǔn)予行政許可決定書失效。

據(jù)上述規(guī)定，用地主體應(yīng)在取得準(zhǔn)予行政許可決定書后及時(shí)辦理建設(shè)用地批準(zhǔn)文件，以滿足合法合規(guī)使用林地的要求。

三、2018年新規(guī)對(duì)風(fēng)電建設(shè)項(xiàng)目影響

2018年9月11日，國家林業(yè)和草原局《國家林業(yè)和草原局關(guān)于規(guī)范風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)使用林地的通知（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“《通知》”）公開征求意見,公開征求意見時(shí)間2018年9月11日至2018年9月30日。

《通知》嚴(yán)格了風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)使用林地范圍，規(guī)定“風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)應(yīng)節(jié)約集約使用林地，風(fēng)機(jī)基礎(chǔ)、施工和檢修道路、升壓站、輸電線路等風(fēng)電場(chǎng)設(shè)施，禁止使用有林地及一級(jí)國家級(jí)公益林地。本通知下發(fā)之前立項(xiàng)但未取得使用林地審核手續(xù)的風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目，要重新合理優(yōu)化選址和建設(shè)方案，不得占用年降雨量400毫米以下區(qū)域的有林地，不得占用坡度25度以上區(qū)域的有林地，不得占用二級(jí)國家級(jí)公益林中的有林地和一級(jí)國家級(jí)公益林，使用林地可行性報(bào)告要加強(qiáng)生態(tài)影響分析和評(píng)估。”

《通知》最終內(nèi)容目前尚不確定，但一旦按照征求意見稿實(shí)施的話，對(duì)全國風(fēng)電場(chǎng)的影響是重大的，特別是如適用“禁止使用有林地”的規(guī)定，全國風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)規(guī)模將迎來斷崖式下降。對(duì)此，中國可再生能源學(xué)會(huì)風(fēng)能專業(yè)委員會(huì)出具了《規(guī)范風(fēng)電場(chǎng)用林地不能一刀切——風(fēng)能行業(yè)對(duì)《國家林業(yè)和草原局關(guān)于規(guī)范風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)使用林地的通知（征求意見稿）》的反饋意見》（以下簡(jiǎn)稱“《反饋意見》”），《反饋意見》認(rèn)為上述規(guī)定過于僵化、苛刻、"一刀切"，并提出了由各省區(qū)因地制宜制定風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)使用有林地范圍、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管、避免以禁代管等建議。