隨著國家工業(yè)化進程深入和環(huán)境執(zhí)法加強，危險廢物產生和認定量也隨之劇增。危險廢物污染防治的總原則為“減量化、資源化、無害化”，而“資源化”原則又是其核心一環(huán)，通過點對點利用、降級使用、循環(huán)使用以及提純再生等綜合利用方式，提高危險廢物利用率，實現(xiàn)綠色生產，降低污染排放。國家相關法律法規(guī)鼓勵危險廢物綜合利用，并對此實行危險廢物經營許可制度。筆者結合日常監(jiān)督執(zhí)法和行政管理工作實踐，發(fā)現(xiàn)在危險廢物綜合利用領域存在一些亟待破局的難題，也對此有一些思考，本文試著做一個梳理。
問題 危廢綜合利用領域存在哪些突出困難？
一是綜合利用類產物的定性存在機制性障礙。
綜合利用經營許可審批中經常遇到如何判定產品與廢物的問題。
一方面，《危險廢物鑒別通則》（GB5085.7）中危險廢物處理后判定原則明確規(guī)定，具有毒性和感染性等一種或一種以上危險特性的危險廢物處理后的廢物仍屬于危險廢物，多數(shù)危險廢物綜合利用后產物首先要明確其屬性屬于產品還是廢物，但此項認定職能不在生態(tài)環(huán)境部門。
另一方面，最新出臺的《固體廢物鑒別標準通則》（GB34330-2017）規(guī)定，在綜合利用的產物滿足國家或地方制定的被替代原料生產的產品質量標準，且該產物所含有毒成分不高于利用被替代原料生產的產品中有毒成分含量。這就進一步增加危險廢物綜合利用合規(guī)性的難度。
現(xiàn)行產品標準體系是按照正常原料生產流程確定的，并不涵蓋含有各類雜質的廢物綜合利用情況。實際情況是，廢物綜合利用是否可行（經濟、技術、環(huán)境三方面）都需要生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)來判斷，而質檢等部門并沒有及時出臺相關產品標準。
危險廢物綜合利用行業(yè)缺乏標準支撐，最終會造成大多數(shù)危險廢物綜合利用許可證審批不合規(guī)。這樣，不僅會浪費本可再生的資源，更嚴重的是造成數(shù)以百萬噸的危險廢物無法落實處置去向，會帶來難以估量的環(huán)境問題。
二是綜合利用后產物去向難以管控。
部分危險廢物綜合利用單位僅考慮產品能否滿足相關性能需求，對產品最終用途的環(huán)境風險未進行分析，且產品質量管理部門無管控措施，生產出來的所謂產品造成污染的情況時有發(fā)生。
如利用廢溶劑制作燃料油，僅關注其中熱值的高低，而忽略燃燒過程中產生的大量有毒有害物質；利用含重金屬的廢酸作為廢水處理劑，易導致污水處理廠排水重金屬超標；利用含農藥中間體或醫(yī)藥中間體成分的工業(yè)鹽作為道路融雪劑，易導致水體和土壤污染等。
三是綜合利用次生固廢產生量大。
多數(shù)危險廢物綜合利用單位關注的重點是有價值的物質。在利用過程中，入場分析能力不足，前端有害物質控制不嚴，生產過程污染防治措施不到位，末端產生大量次生固廢或危險廢物，難以落實安全處置途徑。
如部分污泥利用企業(yè)，將有利用價值的鎳、錳等金屬元素提取完成后，產生大量尾渣未按規(guī)定處置。
四是部分地區(qū)行政管理力量薄弱。
由于部分地區(qū)環(huán)評審批把關不嚴，甚至存在錯評、漏評的情況，對危險廢物綜合利用產物是產品還是廢物認識不到位，定性不準確，污染防治要求不嚴，給后續(xù)的許可證審批帶來較大難度。加之基層生態(tài)環(huán)境部門許可證技術審查力量不足，存在部分綜合利用許可證頒發(fā)不嚴謹，如個別地區(qū)核發(fā)利用工業(yè)污泥制磚的許可證。
五是危險廢物綜合利用企業(yè)安全監(jiān)管存在履責風險。
部分行業(yè)綜合利用過程存在一定的安全生產風險，甚至需要取得相關安全生產許可證才能開工生產，比如江蘇省的廢溶劑回收單位大多數(shù)都取得了危險化學品安全生產許可證。
但是，長期以來環(huán)境安全和生產安全存在監(jiān)管模糊地帶，近年來多地發(fā)生的安全生產事故，其他相關部門總是將安全生產責任推卸給生態(tài)環(huán)境部門，并對生態(tài)環(huán)境部門相關工作人員進行問責，這一做法存在較大爭議。
對策 從制度、執(zhí)法層面破局，提升危廢安全利用效率
針對危險廢物綜合利用領域客觀存在的問題，筆者認為應以問題為導向，從制度體系、執(zhí)法監(jiān)管等層面破局，切實提升危險廢物安全利用效率，減少污染排放，保障環(huán)境安全。
一是開展危險廢物綜合利用行業(yè)環(huán)境準入條件研究。
積極研究制定有關行業(yè)管理準入條件，嚴格許可證審批，切實防范環(huán)境風險。具體來說，可以在細分行業(yè)出臺綜合利用行業(yè)準入條件，對常見的實際產廢量大綜合利用危險廢物項目，如廢酸、廢礦物油、廢溶劑等，研究出臺地方性的規(guī)范性文件，加以規(guī)范引導。
還可以研究出臺負面清單，對一些常見的危險廢物，如制備油漆稀釋劑、燃料油、凈水劑、防水涂料、建筑材料等，其綜合利用產品嚴禁進入食品、藥品等食物鏈環(huán)節(jié)。
再有，試點開展研究制定相關危險廢物綜合利用產品的地方標準，主動對標《固體廢物鑒別標準通則》相關要求。
二是強化危險廢物利用行業(yè)全過程監(jiān)管。
危險廢物綜合利用企業(yè)監(jiān)管是全過程的監(jiān)管，涵蓋環(huán)評、固管和執(zhí)法等多個環(huán)節(jié)。
在環(huán)評階段，要加強環(huán)評審查工作，對照標準強化源頭控制，嚴格禁止危險廢物以產品或者中間產品的名義逃避監(jiān)管。
在許可審批階段，在綜合利用經營許可證審批過程中，要嚴格按照項目環(huán)評和項目實際綜合利用能力進行審核，并同時明確入場接收標準、嚴格污染防治措施、劃定最終產品的使用范圍，切實防范環(huán)境隱患，保障人體健康。
在執(zhí)法檢查階段，要嚴格執(zhí)法，強化事中事后監(jiān)管，將危險廢物綜合利用企業(yè)的執(zhí)法檢查納入“雙隨機、一公開”，并加強基層執(zhí)法的監(jiān)督指導，做到依法執(zhí)法，嚴厲打擊超標排放等環(huán)境違法行為。
三是積極引導綜合利用行業(yè)提檔升級。
按照《固體廢物鑒別標準通則》要求，對于國家沒有明確禁止的新技術新工藝，在有利于環(huán)境保護和風險可控的情況下，設立容錯糾錯機制，充分鼓勵技術的創(chuàng)新和應用；同時，淘汰不滿足國家相關標準規(guī)范的綜合利用項目，不斷提升危險廢物綜合利用水平，防范環(huán)境風險。
四是進一步理清綜合利用企業(yè)的環(huán)境安全和生產安全監(jiān)管職責。
環(huán)境安全和生產安全屬于不同范疇的安全概念，在法律上也有不同的規(guī)定。
《環(huán)境保護法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律明確規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門依法對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，依法負責危險廢物的環(huán)境污染防治監(jiān)管，依法履行環(huán)境安全的管理職責。而法律并未賦予生態(tài)環(huán)境部門安全生產監(jiān)管的權力，再者生態(tài)環(huán)境部門“三定”方案中，也并沒有生產安全監(jiān)管的職責，生態(tài)環(huán)境部門依法不承擔危險廢物經營企業(yè)的生產安全。
另外，依據《安全生產法》等，其他相關部門依法對安全生產工作實施綜合監(jiān)督管理，依法負責危險廢物綜合利用企業(yè)的安全監(jiān)管。
綜上，生態(tài)環(huán)境部門依法承擔危險廢物綜合利用企業(yè)污染防治和環(huán)境安全監(jiān)管工作，其他相關部門依法履行危險廢物綜合利用企業(yè)生產安全監(jiān)管職責。
問題 危廢綜合利用領域存在哪些突出困難？
一是綜合利用類產物的定性存在機制性障礙。
綜合利用經營許可審批中經常遇到如何判定產品與廢物的問題。
一方面，《危險廢物鑒別通則》（GB5085.7）中危險廢物處理后判定原則明確規(guī)定，具有毒性和感染性等一種或一種以上危險特性的危險廢物處理后的廢物仍屬于危險廢物，多數(shù)危險廢物綜合利用后產物首先要明確其屬性屬于產品還是廢物，但此項認定職能不在生態(tài)環(huán)境部門。
另一方面，最新出臺的《固體廢物鑒別標準通則》（GB34330-2017）規(guī)定，在綜合利用的產物滿足國家或地方制定的被替代原料生產的產品質量標準，且該產物所含有毒成分不高于利用被替代原料生產的產品中有毒成分含量。這就進一步增加危險廢物綜合利用合規(guī)性的難度。
現(xiàn)行產品標準體系是按照正常原料生產流程確定的，并不涵蓋含有各類雜質的廢物綜合利用情況。實際情況是，廢物綜合利用是否可行（經濟、技術、環(huán)境三方面）都需要生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)來判斷，而質檢等部門并沒有及時出臺相關產品標準。
危險廢物綜合利用行業(yè)缺乏標準支撐，最終會造成大多數(shù)危險廢物綜合利用許可證審批不合規(guī)。這樣，不僅會浪費本可再生的資源，更嚴重的是造成數(shù)以百萬噸的危險廢物無法落實處置去向，會帶來難以估量的環(huán)境問題。
二是綜合利用后產物去向難以管控。
部分危險廢物綜合利用單位僅考慮產品能否滿足相關性能需求，對產品最終用途的環(huán)境風險未進行分析，且產品質量管理部門無管控措施，生產出來的所謂產品造成污染的情況時有發(fā)生。
如利用廢溶劑制作燃料油，僅關注其中熱值的高低，而忽略燃燒過程中產生的大量有毒有害物質；利用含重金屬的廢酸作為廢水處理劑，易導致污水處理廠排水重金屬超標；利用含農藥中間體或醫(yī)藥中間體成分的工業(yè)鹽作為道路融雪劑，易導致水體和土壤污染等。
三是綜合利用次生固廢產生量大。
多數(shù)危險廢物綜合利用單位關注的重點是有價值的物質。在利用過程中，入場分析能力不足，前端有害物質控制不嚴，生產過程污染防治措施不到位，末端產生大量次生固廢或危險廢物，難以落實安全處置途徑。
如部分污泥利用企業(yè)，將有利用價值的鎳、錳等金屬元素提取完成后，產生大量尾渣未按規(guī)定處置。
四是部分地區(qū)行政管理力量薄弱。
由于部分地區(qū)環(huán)評審批把關不嚴，甚至存在錯評、漏評的情況，對危險廢物綜合利用產物是產品還是廢物認識不到位，定性不準確，污染防治要求不嚴，給后續(xù)的許可證審批帶來較大難度。加之基層生態(tài)環(huán)境部門許可證技術審查力量不足，存在部分綜合利用許可證頒發(fā)不嚴謹，如個別地區(qū)核發(fā)利用工業(yè)污泥制磚的許可證。
五是危險廢物綜合利用企業(yè)安全監(jiān)管存在履責風險。
部分行業(yè)綜合利用過程存在一定的安全生產風險，甚至需要取得相關安全生產許可證才能開工生產，比如江蘇省的廢溶劑回收單位大多數(shù)都取得了危險化學品安全生產許可證。
但是，長期以來環(huán)境安全和生產安全存在監(jiān)管模糊地帶，近年來多地發(fā)生的安全生產事故，其他相關部門總是將安全生產責任推卸給生態(tài)環(huán)境部門，并對生態(tài)環(huán)境部門相關工作人員進行問責，這一做法存在較大爭議。
對策 從制度、執(zhí)法層面破局，提升危廢安全利用效率
針對危險廢物綜合利用領域客觀存在的問題，筆者認為應以問題為導向，從制度體系、執(zhí)法監(jiān)管等層面破局，切實提升危險廢物安全利用效率，減少污染排放，保障環(huán)境安全。
一是開展危險廢物綜合利用行業(yè)環(huán)境準入條件研究。
積極研究制定有關行業(yè)管理準入條件，嚴格許可證審批，切實防范環(huán)境風險。具體來說，可以在細分行業(yè)出臺綜合利用行業(yè)準入條件，對常見的實際產廢量大綜合利用危險廢物項目，如廢酸、廢礦物油、廢溶劑等，研究出臺地方性的規(guī)范性文件，加以規(guī)范引導。
還可以研究出臺負面清單，對一些常見的危險廢物，如制備油漆稀釋劑、燃料油、凈水劑、防水涂料、建筑材料等，其綜合利用產品嚴禁進入食品、藥品等食物鏈環(huán)節(jié)。
再有，試點開展研究制定相關危險廢物綜合利用產品的地方標準，主動對標《固體廢物鑒別標準通則》相關要求。
二是強化危險廢物利用行業(yè)全過程監(jiān)管。
危險廢物綜合利用企業(yè)監(jiān)管是全過程的監(jiān)管，涵蓋環(huán)評、固管和執(zhí)法等多個環(huán)節(jié)。
在環(huán)評階段，要加強環(huán)評審查工作，對照標準強化源頭控制，嚴格禁止危險廢物以產品或者中間產品的名義逃避監(jiān)管。
在許可審批階段，在綜合利用經營許可證審批過程中，要嚴格按照項目環(huán)評和項目實際綜合利用能力進行審核，并同時明確入場接收標準、嚴格污染防治措施、劃定最終產品的使用范圍，切實防范環(huán)境隱患，保障人體健康。
在執(zhí)法檢查階段，要嚴格執(zhí)法，強化事中事后監(jiān)管，將危險廢物綜合利用企業(yè)的執(zhí)法檢查納入“雙隨機、一公開”，并加強基層執(zhí)法的監(jiān)督指導，做到依法執(zhí)法，嚴厲打擊超標排放等環(huán)境違法行為。
三是積極引導綜合利用行業(yè)提檔升級。
按照《固體廢物鑒別標準通則》要求，對于國家沒有明確禁止的新技術新工藝，在有利于環(huán)境保護和風險可控的情況下，設立容錯糾錯機制，充分鼓勵技術的創(chuàng)新和應用；同時，淘汰不滿足國家相關標準規(guī)范的綜合利用項目，不斷提升危險廢物綜合利用水平，防范環(huán)境風險。
四是進一步理清綜合利用企業(yè)的環(huán)境安全和生產安全監(jiān)管職責。
環(huán)境安全和生產安全屬于不同范疇的安全概念，在法律上也有不同的規(guī)定。
《環(huán)境保護法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律明確規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門依法對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，依法負責危險廢物的環(huán)境污染防治監(jiān)管，依法履行環(huán)境安全的管理職責。而法律并未賦予生態(tài)環(huán)境部門安全生產監(jiān)管的權力，再者生態(tài)環(huán)境部門“三定”方案中，也并沒有生產安全監(jiān)管的職責，生態(tài)環(huán)境部門依法不承擔危險廢物經營企業(yè)的生產安全。
另外，依據《安全生產法》等，其他相關部門依法對安全生產工作實施綜合監(jiān)督管理，依法負責危險廢物綜合利用企業(yè)的安全監(jiān)管。
綜上，生態(tài)環(huán)境部門依法承擔危險廢物綜合利用企業(yè)污染防治和環(huán)境安全監(jiān)管工作，其他相關部門依法履行危險廢物綜合利用企業(yè)生產安全監(jiān)管職責。
