通過采取調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、提高能效等措施，我國的溫室氣體排放得到了較好控制，扭轉(zhuǎn)了一段時間以來碳排放快速增長的局面。針對下一步工作，有專家建議可在“十四五”期間設(shè)立碳排放總量控制制度，穩(wěn)健推動全國碳市場的建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)及減碳目標(biāo)實現(xiàn)。

我國的《生態(tài)文明體制改革總體方案》《“十三五”規(guī)劃〈綱要〉》和《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》均提出要開展碳排放總量控制，北京、上海、甘肅、云南等地也從地方層面積極探索建立碳排放總量控制制度和分解落實機(jī)制。

“十二五”以來，我國建立了碳排放強(qiáng)度控制制度。從考核結(jié)果看，很多地區(qū)碳強(qiáng)度下降目標(biāo)完成較好的原因在于作為分母的GDP增速較快，而不是因為作為分子的碳排放量下降。碳強(qiáng)度控制制度與我國正在試運(yùn)行的碳排放交易體系中的“配額分配—配額履約—配額交易”邏輯不盡匹配。

因此，應(yīng)以碳排放總量控制取代碳排放強(qiáng)度控制，將碳排放強(qiáng)度作為衡量碳排放管控力度的參考性指標(biāo)，以碳排放總量作為直接性指標(biāo)，從碳強(qiáng)度過渡到碳總量，與國家自主貢獻(xiàn)文件中提出的2030年峰值目標(biāo)更加匹配。

我國已建立了能源總量控制制度，但很多高耗能的重工業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)基石，單從能源總量角度控制會限制這些行業(yè)的發(fā)展。如果使用可再生能源發(fā)展高耗能行業(yè)，用可再生能源滿足高耗能需求，則能同時滿足行業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙重需求。能源總量控制制度的初衷是限制化石能源排放，而沒有必要限制可再生能源排放。

因此，以碳排放總量控制取代能

源總量控制，直接從制度層面控制高碳能源，對可再生能源進(jìn)行鼓勵，提升優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的政策精準(zhǔn)度，可避免因控制能源消費總量而限制高耗能行業(yè)發(fā)展的問題。

在碳排放總量控制制度構(gòu)建過程中，建議探索從區(qū)域入手，以低碳試點、碳排放權(quán)交易試點等為先行先試的突破口，建立地區(qū)碳排放總量控制與分解落實機(jī)制，為下一步建立全國碳排放總量控制及分解落實機(jī)制積累經(jīng)驗，也為下階段將碳排放總量控制目標(biāo)作為約束性指標(biāo)納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)體系和“十四五”國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃打好基礎(chǔ)。

在制度構(gòu)建內(nèi)容上，建議從五方面入手：一是將全國碳排放總量控制目標(biāo)向各省進(jìn)行分解，作為約束性指標(biāo)納入省級控制碳排放工作方案和年度工作計劃，通過法律法規(guī)或政府規(guī)章確定省級應(yīng)對氣候變化主管部門的目標(biāo)主體責(zé)任；二是將省級碳排放總量控制目標(biāo)納入下轄地市州的綜合評價和績效考核體系，省級應(yīng)對氣候變化主管部門有權(quán)監(jiān)督下級政府的目標(biāo)完成進(jìn)度，考核目標(biāo)完成結(jié)果；三是結(jié)合工業(yè)、建筑、交通等重點行業(yè)單位產(chǎn)品（服務(wù)量）的碳排放標(biāo)準(zhǔn)及行業(yè)先進(jìn)值，將全國碳排放總量控制目標(biāo)分解到主要部門和重點行業(yè)；四是合理確定重大工程和重點建設(shè)項目的碳排放增量空間，強(qiáng)化重大工程和重點建設(shè)項目控制碳排放的法律義務(wù)，從源頭遏制碳排放不合理增長；五是從時序性的角度，將全國中長期碳排放總量控制目標(biāo)科學(xué)分解到各年度，形成年度控制目標(biāo)。