自2016年中央環(huán)保督察組首次開(kāi)展督察以來(lái)，多地自然保護(hù)區(qū)違規(guī)開(kāi)發(fā)建設(shè)、隨意調(diào)整“瘦身”、監(jiān)管?chē)?yán)重缺失等各類(lèi)問(wèn)題不斷被曝光。而據(jù)生態(tài)環(huán)境部委托衛(wèi)星環(huán)境應(yīng)用中心對(duì)2018年上半年國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)人類(lèi)活動(dòng)變化情況進(jìn)行遙感監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)，全國(guó)所有國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，共發(fā)現(xiàn)141處新增或規(guī)模擴(kuò)大的采石場(chǎng)、工礦用地、水電設(shè)施和旅游設(shè)施等重要人類(lèi)活動(dòng)變化情況，涉及多個(gè)省份。
記者在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，過(guò)去地方侵占或破壞保護(hù)區(qū)行為的重要原因，在于片面追求發(fā)展速度而不顧生態(tài)保護(hù)，再加上早期勘界技術(shù)落后、管理法規(guī)滯后、部分保護(hù)區(qū)劃線(xiàn)過(guò)粗等歷史遺留原因，造成當(dāng)前保護(hù)區(qū)陷入“執(zhí)法難、整改難、修復(fù)難”的困境。
自然保護(hù)區(qū)整改遇阻
代價(jià)高昂教訓(xùn)深刻
對(duì)于自然保護(hù)區(qū)而言，先違規(guī)發(fā)展后治理整改的做法代價(jià)很大，成本很高，不僅會(huì)導(dǎo)致已有的投入打水漂，還要給相關(guān)簽約方給予較高金額的賠償。
2008年鹽城東臺(tái)市開(kāi)展養(yǎng)殖業(yè)招商引資，3名蘇州客商與東臺(tái)市金東臺(tái)農(nóng)場(chǎng)（現(xiàn)為江蘇金東臺(tái)農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司）簽訂了1000畝、租期10年的土地承租合同，投資興建萬(wàn)頭生豬場(chǎng)種養(yǎng)項(xiàng)目。該項(xiàng)目位于江蘇鹽城國(guó)家級(jí)珍禽自然保護(hù)區(qū)南二試驗(yàn)區(qū)，后因未取得環(huán)評(píng)手續(xù)、違規(guī)排放污染物等原因，2018年5月被列入鹽城市生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)問(wèn)題整改清單。
然而，記者近期調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這個(gè)項(xiàng)目整改了大半年，依然沒(méi)有拆除到位。“期間組織了多次談判，由于對(duì)方要價(jià)太高，還未達(dá)成賠償協(xié)議，目前只停止了生豬養(yǎng)殖，拆除了部分養(yǎng)殖設(shè)施。”當(dāng)?shù)匾晃换鶎痈刹炕貜?fù)稱(chēng)。
記者在調(diào)查東部某沿海縣級(jí)市違規(guī)撤銷(xiāo)保護(hù)區(qū)時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)申請(qǐng)調(diào)整的方案表面上看是環(huán)保部門(mén)起草，實(shí)為市政府主要領(lǐng)導(dǎo)授意，由于省環(huán)保部門(mén)并未批復(fù)，且因相關(guān)開(kāi)發(fā)活動(dòng)導(dǎo)致保護(hù)區(qū)失去了生態(tài)功能，便又向上一級(jí)政府申請(qǐng)調(diào)整。后經(jīng)“綠盾2018”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)督辦后，該保護(hù)區(qū)管理部門(mén)表示，整改要達(dá)到自然保護(hù)區(qū)級(jí)別不降低，現(xiàn)有面積不減少，功能不減退、力度不放松等要求，全力保護(hù)生態(tài)環(huán)境。但由于保護(hù)區(qū)內(nèi)有多種類(lèi)型的工業(yè)項(xiàng)目，所涉地塊樓宇廠(chǎng)房林立，拆除會(huì)造成社會(huì)資源巨大浪費(fèi)、市場(chǎng)主體安置困難等一系列問(wèn)題。
素有“水中大熊貓”之稱(chēng)的江豚是長(zhǎng)江生態(tài)系統(tǒng)的指示性物種，屬于極度瀕危物種。長(zhǎng)江鎮(zhèn)江段一直是白鰭豚和長(zhǎng)江江豚活動(dòng)比較頻繁的水域之一，鎮(zhèn)江豚類(lèi)保護(hù)區(qū)由于地理位置獨(dú)特，成為唯一沒(méi)有被開(kāi)辟為長(zhǎng)江主航道的長(zhǎng)江干流保護(hù)區(qū)，對(duì)于維持長(zhǎng)江下游江豚棲息地的完整性有著重要生態(tài)學(xué)意義。2003年，該保護(hù)區(qū)升級(jí)成為長(zhǎng)江豚類(lèi)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)。
然而，過(guò)去十年間，保護(hù)區(qū)周邊逐漸頻繁的人類(lèi)活動(dòng)打破了江豚平靜的生活。首先是農(nóng)業(yè)種植和漁業(yè)養(yǎng)殖。2009年以來(lái)，鎮(zhèn)江豚類(lèi)保護(hù)區(qū)內(nèi)以“血吸蟲(chóng)病農(nóng)業(yè)綜合治理項(xiàng)目”等名義陸續(xù)開(kāi)墾土地，農(nóng)業(yè)種植和漁業(yè)養(yǎng)殖面積從起初的1100畝到5800畝再增至后來(lái)的7200畝，如此大面積的種植、養(yǎng)殖活動(dòng)給保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)巨大影響。根據(jù)中央環(huán)保督察組的調(diào)查，鎮(zhèn)江焦北灘、焦西灘約80％的濕地被損毀。
其次是旅游開(kāi)發(fā)。2015年開(kāi)始，由鎮(zhèn)江市文化旅游產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司與南京淳璞旅游開(kāi)發(fā)責(zé)任有限公司合作開(kāi)發(fā)的旅游項(xiàng)目正式動(dòng)工，項(xiàng)目名稱(chēng)為大江風(fēng)云影視實(shí)景園，占地面積6000畝，一期項(xiàng)目于2017年4月29日全面投入試運(yùn)營(yíng)，景區(qū)內(nèi)的古村落、古集市、古兵營(yíng)等板塊吸引了一眾對(duì)古代風(fēng)土人情感興趣的游客。
2018年6月，中央第四環(huán)境保護(hù)督察組對(duì)鎮(zhèn)江長(zhǎng)江豚類(lèi)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違法違規(guī)項(xiàng)目清理整治情況進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)檢查，并于10月向江蘇反饋意見(jiàn)，移交責(zé)任追究問(wèn)題清單。
針對(duì)中央環(huán)保督察組“回頭看”督察通報(bào)的問(wèn)題，鎮(zhèn)江市政府于2018年10月反饋，大江風(fēng)云項(xiàng)目已全部拆除。鎮(zhèn)江江灘開(kāi)發(fā)管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，此前在保護(hù)區(qū)內(nèi)非法進(jìn)行農(nóng)業(yè)種植和漁業(yè)養(yǎng)殖的7000多畝已被全部清退，并對(duì)已退出的土地進(jìn)行科學(xué)論證，研究制定生態(tài)修復(fù)方案。鎮(zhèn)江市還對(duì)保護(hù)區(qū)生態(tài)紅線(xiàn)范圍內(nèi)開(kāi)展全面排查，對(duì)新發(fā)現(xiàn)的50個(gè)人類(lèi)活動(dòng)點(diǎn)位全部整改，并將對(duì)已拆除點(diǎn)位組織開(kāi)展“回頭看”。國(guó)網(wǎng)鎮(zhèn)江市供電公司稱(chēng)，已配合政府部門(mén)對(duì)整片運(yùn)營(yíng)區(qū)域停電，已有專(zhuān)人負(fù)責(zé)對(duì)接景區(qū)內(nèi)所有經(jīng)營(yíng)用戶(hù)的銷(xiāo)戶(hù)申請(qǐng)。
“雖然整改到位了，但教訓(xùn)是極其深刻的，不僅已有的投入打了水漂，還要給相關(guān)簽約方給予較高金額的賠償。”江豚保護(hù)區(qū)內(nèi)的相關(guān)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)主體稱(chēng)，先違規(guī)發(fā)展后治理整改的做法代價(jià)很大，成本很高。
值得注意的是，生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)近期在《長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》中提出，要強(qiáng)化自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，持續(xù)開(kāi)展自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。今年6月底前，沿江11省市要完成長(zhǎng)江干流、主要支流和重點(diǎn)湖庫(kù)各級(jí)自然保護(hù)區(qū)自查，制定限期整改方案。對(duì)自查和整改情況，開(kāi)展監(jiān)督檢查。
GDP崇拜導(dǎo)致開(kāi)發(fā)無(wú)度
責(zé)任邊界不明部門(mén)相互扯皮
不少受破壞的自然保護(hù)區(qū)大多存在生態(tài)為發(fā)展讓路，GDP崇拜導(dǎo)致開(kāi)發(fā)無(wú)度等問(wèn)題，特別是一些保護(hù)區(qū)由于劃分不清、邊界不明等原因造成部門(mén)間扯皮、執(zhí)法無(wú)依據(jù)。有些保護(hù)區(qū)的整改治理并非易事，甚至耗時(shí)長(zhǎng)久。
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地方一方面醉心于爭(zhēng)掛國(guó)家級(jí)或者省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的牌子，一方面又為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，在招商引資時(shí)不告知客商實(shí)情，就將項(xiàng)目引進(jìn)保護(hù)區(qū)，不顧環(huán)境損害隱患。在涉及后期處置時(shí)，涉事方會(huì)面臨金額較大的賠償，往往因談不攏而產(chǎn)生糾紛，治理成本畸高。一些自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違法行為被通報(bào)后，有基層干部表示“是前任制造的麻煩，新官難理舊賬”。
上述3名蘇州客商反映，2008年與東臺(tái)地方政府簽訂招商引資協(xié)議時(shí)，未被告知項(xiàng)目所在地位于國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，“自身也不清楚項(xiàng)目位于保護(hù)區(qū)，要是提前知道，誰(shuí)會(huì)冒著這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)這投資養(yǎng)殖？”養(yǎng)殖期間，他們?cè)啻谓患{排污費(fèi)和罰款，也曾積極申請(qǐng)辦理手續(xù)但未獲批準(zhǔn)。
記者在某省級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)違法建成的景區(qū)看到，這里曾吸引全國(guó)各地的游客前來(lái)游玩，門(mén)票費(fèi)每人數(shù)十元。“發(fā)展目標(biāo)是每年吸引百萬(wàn)人次游客。2016年在建設(shè)過(guò)程中，旅游局相關(guān)人員曾來(lái)考察，并對(duì)項(xiàng)目表示肯定，認(rèn)為其符合現(xiàn)代旅游發(fā)展需求。”景區(qū)市場(chǎng)部相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。
責(zé)任與保護(hù)區(qū)邊界不明導(dǎo)致部門(mén)間扯皮。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，東部沿海某市在設(shè)立沿海防護(hù)林和灘涂縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)時(shí)，缺乏充分的科學(xué)研究和專(zhuān)家論證，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)范圍界址不清，且未按照規(guī)定履行申請(qǐng)、評(píng)審、審批、備案、公告等程序。當(dāng)?shù)貓?zhí)法人員還表示，“當(dāng)初保護(hù)區(qū)的劃定比較隨意，沒(méi)有明確界限，海洋與漁業(yè)部門(mén)也是近兩年才定的邊界，一些在保護(hù)區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的企業(yè)主坦言，他們當(dāng)時(shí)開(kāi)發(fā)的依據(jù)是海洋漁業(yè)部門(mén)向上級(jí)部門(mén)報(bào)批獲準(zhǔn)的規(guī)劃。”
長(zhǎng)江下游某長(zhǎng)江豚類(lèi)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)也曾存在類(lèi)似問(wèn)題。該豚類(lèi)保護(hù)區(qū)管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，江豚活動(dòng)區(qū)域在水上，平日他們也是以水上巡查為主，由于岸邊蘆葦茂盛擋住了視線(xiàn)，從江灘上看并未發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。該長(zhǎng)江豚類(lèi)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)2003年由市級(jí)升格為省級(jí)保護(hù)區(qū)后，2009年當(dāng)?shù)厥姓苍蛏霞?jí)申請(qǐng)明確保護(hù)區(qū)界址，但沒(méi)有正式結(jié)論，只在2013年劃定了生態(tài)紅線(xiàn)，處罰也是根據(jù)生態(tài)紅線(xiàn)。
有些是邊界不清，有些還存在私自劃定問(wèn)題。2018年，中央環(huán)保督察組在“回頭看”中指出，長(zhǎng)江中游某市江豚自然保護(hù)區(qū)域不斷瘦身，隨意調(diào)整保護(hù)區(qū)范圍和功能規(guī)劃，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)生態(tài)功能日益衰退，嚴(yán)重威脅江豚的生存環(huán)境。
督察組指出，2015年11月、2016年12月和2017年6月，當(dāng)?shù)厥姓伟l(fā)文調(diào)整江豚自然保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)劃，均未正式經(jīng)上級(jí)部門(mén)批準(zhǔn)。相關(guān)做法違反了國(guó)家關(guān)于自然保護(hù)區(qū)管理的相關(guān)規(guī)定。
據(jù)了解，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)成就舉世矚目。但由于歷史原因，我國(guó)部分自然保護(hù)區(qū)確實(shí)存在范圍和功能分區(qū)不科學(xué)、不合理的情況。這些問(wèn)題的整治還需要時(shí)間。
構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制任重道遠(yuǎn)
需樹(shù)立綠色政績(jī)觀(guān)
多位業(yè)內(nèi)人士表示，應(yīng)該明確部門(mén)職責(zé)，強(qiáng)化部門(mén)聯(lián)動(dòng)，完善科學(xué)管理長(zhǎng)效機(jī)制。當(dāng)前最迫切的是構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，并在自然保護(hù)地立法框架下，對(duì)《自然保護(hù)區(qū)條例》進(jìn)行全面科學(xué)的修訂，讓保護(hù)區(qū)真正涂上“保護(hù)色”。
《自然保護(hù)區(qū)條例》制定于1994年，是自然保護(hù)區(qū)管理方面非常重要的法規(guī)制度和保障。但隨著我國(guó)生態(tài)保護(hù)事業(yè)的快速發(fā)展，該條例部分條款已經(jīng)明顯不能適應(yīng)目前情況。“一是缺乏科學(xué)的分區(qū)、分類(lèi)管理制度。二是土地用途和土地權(quán)屬的規(guī)定不完善，自然資源產(chǎn)權(quán)不明晰。三是管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)、資金投入機(jī)制不明確，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)責(zé)任大、權(quán)力小。四是處罰力度不夠，違法成本極低，震懾作用明顯不夠。”生態(tài)環(huán)境部自然生態(tài)保護(hù)司司長(zhǎng)崔書(shū)紅說(shuō)，此外，該條例在生態(tài)補(bǔ)償、社區(qū)共管、特許經(jīng)營(yíng)等方面也缺乏具體可操作性的規(guī)定。
受訪(fǎng)基層干部還認(rèn)為，受制于過(guò)去片面的發(fā)展觀(guān)和政績(jī)觀(guān)，部分自然保護(hù)區(qū)長(zhǎng)期未依法管理，地方急功近利上項(xiàng)目，造成當(dāng)前問(wèn)題頻出、整改困難、責(zé)任不明等后果。基于以上幾點(diǎn)，他們建議，應(yīng)盡快明確邊界與責(zé)任，加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，完善法律制度，構(gòu)建長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制。
一是明確保護(hù)區(qū)的邊界，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)。目前，鎮(zhèn)江市推進(jìn)保護(hù)區(qū)全面禁捕工作，科學(xué)規(guī)范開(kāi)展江豚、水生物植物、水質(zhì)等資源監(jiān)測(cè)，深入實(shí)施生態(tài)修復(fù)工作，為江豚生長(zhǎng)提供更加優(yōu)質(zhì)的自然環(huán)境。
“無(wú)論是省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，還是縣級(jí)保護(hù)區(qū)，其邊界需盡快明確，才能按照《自然保護(hù)區(qū)條例》進(jìn)行監(jiān)管。”一些保護(hù)區(qū)基層干部建議，過(guò)去的一些欠賬需要補(bǔ)上，保護(hù)責(zé)任需明確，有了物理空間上的明確，才有對(duì)違法違規(guī)行為實(shí)施監(jiān)管的依據(jù)。
崔書(shū)紅認(rèn)為，對(duì)于早期劃建、范圍和功能分區(qū)不合理的部分自然保護(hù)區(qū)，要依規(guī)進(jìn)行調(diào)整。2013年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》，將調(diào)整嚴(yán)格限定在三個(gè)方面：一是自然條件發(fā)生變化；二是人類(lèi)活動(dòng)頻繁的建制鎮(zhèn)和城區(qū)等；三是國(guó)家重大工程建設(shè)需要。對(duì)于先破壞、后調(diào)整甚至撤銷(xiāo)的，是要嚴(yán)肅追責(zé)的。
二是明確部門(mén)職責(zé)，強(qiáng)化部門(mén)聯(lián)動(dòng)，完善科學(xué)管理長(zhǎng)效機(jī)制。中央環(huán)保督察后，鎮(zhèn)江市政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)江蘇鎮(zhèn)江長(zhǎng)江豚類(lèi)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理工作的意見(jiàn)》，建立由分管副市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，市農(nóng)委、環(huán)保、海事、水利、國(guó)土、公安、文旅、衛(wèi)計(jì)委、紀(jì)委監(jiān)委等部門(mén)和屬地政府參加的豚類(lèi)保護(hù)區(qū)綜合管理聯(lián)席會(huì)議，整合各方面力量，不定期開(kāi)展聯(lián)合巡查和綜合執(zhí)法，一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問(wèn)題，堅(jiān)決查處、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。多地基層環(huán)保干部建議，宜進(jìn)一步強(qiáng)化政府責(zé)任，多部門(mén)形成合力，完善保護(hù)區(qū)長(zhǎng)效科學(xué)管理機(jī)制。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文等人認(rèn)為，保護(hù)區(qū)的管理應(yīng)因地制宜、實(shí)事求是、科學(xué)糾正，建議國(guó)家相關(guān)部委以建立國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系為契機(jī)，全面修訂《自然保護(hù)區(qū)條例》，對(duì)各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)開(kāi)展科學(xué)調(diào)整與整合，并與其他法律法規(guī)有效銜接，為自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理提供更為全面的法律保障。
記者在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，過(guò)去地方侵占或破壞保護(hù)區(qū)行為的重要原因，在于片面追求發(fā)展速度而不顧生態(tài)保護(hù)，再加上早期勘界技術(shù)落后、管理法規(guī)滯后、部分保護(hù)區(qū)劃線(xiàn)過(guò)粗等歷史遺留原因，造成當(dāng)前保護(hù)區(qū)陷入“執(zhí)法難、整改難、修復(fù)難”的困境。
自然保護(hù)區(qū)整改遇阻
代價(jià)高昂教訓(xùn)深刻
對(duì)于自然保護(hù)區(qū)而言，先違規(guī)發(fā)展后治理整改的做法代價(jià)很大，成本很高，不僅會(huì)導(dǎo)致已有的投入打水漂，還要給相關(guān)簽約方給予較高金額的賠償。
2008年鹽城東臺(tái)市開(kāi)展養(yǎng)殖業(yè)招商引資，3名蘇州客商與東臺(tái)市金東臺(tái)農(nóng)場(chǎng)（現(xiàn)為江蘇金東臺(tái)農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司）簽訂了1000畝、租期10年的土地承租合同，投資興建萬(wàn)頭生豬場(chǎng)種養(yǎng)項(xiàng)目。該項(xiàng)目位于江蘇鹽城國(guó)家級(jí)珍禽自然保護(hù)區(qū)南二試驗(yàn)區(qū)，后因未取得環(huán)評(píng)手續(xù)、違規(guī)排放污染物等原因，2018年5月被列入鹽城市生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)問(wèn)題整改清單。
然而，記者近期調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這個(gè)項(xiàng)目整改了大半年，依然沒(méi)有拆除到位。“期間組織了多次談判，由于對(duì)方要價(jià)太高，還未達(dá)成賠償協(xié)議，目前只停止了生豬養(yǎng)殖，拆除了部分養(yǎng)殖設(shè)施。”當(dāng)?shù)匾晃换鶎痈刹炕貜?fù)稱(chēng)。
記者在調(diào)查東部某沿海縣級(jí)市違規(guī)撤銷(xiāo)保護(hù)區(qū)時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)申請(qǐng)調(diào)整的方案表面上看是環(huán)保部門(mén)起草，實(shí)為市政府主要領(lǐng)導(dǎo)授意，由于省環(huán)保部門(mén)并未批復(fù)，且因相關(guān)開(kāi)發(fā)活動(dòng)導(dǎo)致保護(hù)區(qū)失去了生態(tài)功能，便又向上一級(jí)政府申請(qǐng)調(diào)整。后經(jīng)“綠盾2018”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)督辦后，該保護(hù)區(qū)管理部門(mén)表示，整改要達(dá)到自然保護(hù)區(qū)級(jí)別不降低，現(xiàn)有面積不減少，功能不減退、力度不放松等要求，全力保護(hù)生態(tài)環(huán)境。但由于保護(hù)區(qū)內(nèi)有多種類(lèi)型的工業(yè)項(xiàng)目，所涉地塊樓宇廠(chǎng)房林立，拆除會(huì)造成社會(huì)資源巨大浪費(fèi)、市場(chǎng)主體安置困難等一系列問(wèn)題。
素有“水中大熊貓”之稱(chēng)的江豚是長(zhǎng)江生態(tài)系統(tǒng)的指示性物種，屬于極度瀕危物種。長(zhǎng)江鎮(zhèn)江段一直是白鰭豚和長(zhǎng)江江豚活動(dòng)比較頻繁的水域之一，鎮(zhèn)江豚類(lèi)保護(hù)區(qū)由于地理位置獨(dú)特，成為唯一沒(méi)有被開(kāi)辟為長(zhǎng)江主航道的長(zhǎng)江干流保護(hù)區(qū)，對(duì)于維持長(zhǎng)江下游江豚棲息地的完整性有著重要生態(tài)學(xué)意義。2003年，該保護(hù)區(qū)升級(jí)成為長(zhǎng)江豚類(lèi)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)。
然而，過(guò)去十年間，保護(hù)區(qū)周邊逐漸頻繁的人類(lèi)活動(dòng)打破了江豚平靜的生活。首先是農(nóng)業(yè)種植和漁業(yè)養(yǎng)殖。2009年以來(lái)，鎮(zhèn)江豚類(lèi)保護(hù)區(qū)內(nèi)以“血吸蟲(chóng)病農(nóng)業(yè)綜合治理項(xiàng)目”等名義陸續(xù)開(kāi)墾土地，農(nóng)業(yè)種植和漁業(yè)養(yǎng)殖面積從起初的1100畝到5800畝再增至后來(lái)的7200畝，如此大面積的種植、養(yǎng)殖活動(dòng)給保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)巨大影響。根據(jù)中央環(huán)保督察組的調(diào)查，鎮(zhèn)江焦北灘、焦西灘約80％的濕地被損毀。
其次是旅游開(kāi)發(fā)。2015年開(kāi)始，由鎮(zhèn)江市文化旅游產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司與南京淳璞旅游開(kāi)發(fā)責(zé)任有限公司合作開(kāi)發(fā)的旅游項(xiàng)目正式動(dòng)工，項(xiàng)目名稱(chēng)為大江風(fēng)云影視實(shí)景園，占地面積6000畝，一期項(xiàng)目于2017年4月29日全面投入試運(yùn)營(yíng)，景區(qū)內(nèi)的古村落、古集市、古兵營(yíng)等板塊吸引了一眾對(duì)古代風(fēng)土人情感興趣的游客。
2018年6月，中央第四環(huán)境保護(hù)督察組對(duì)鎮(zhèn)江長(zhǎng)江豚類(lèi)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違法違規(guī)項(xiàng)目清理整治情況進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)檢查，并于10月向江蘇反饋意見(jiàn)，移交責(zé)任追究問(wèn)題清單。
針對(duì)中央環(huán)保督察組“回頭看”督察通報(bào)的問(wèn)題，鎮(zhèn)江市政府于2018年10月反饋，大江風(fēng)云項(xiàng)目已全部拆除。鎮(zhèn)江江灘開(kāi)發(fā)管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，此前在保護(hù)區(qū)內(nèi)非法進(jìn)行農(nóng)業(yè)種植和漁業(yè)養(yǎng)殖的7000多畝已被全部清退，并對(duì)已退出的土地進(jìn)行科學(xué)論證，研究制定生態(tài)修復(fù)方案。鎮(zhèn)江市還對(duì)保護(hù)區(qū)生態(tài)紅線(xiàn)范圍內(nèi)開(kāi)展全面排查，對(duì)新發(fā)現(xiàn)的50個(gè)人類(lèi)活動(dòng)點(diǎn)位全部整改，并將對(duì)已拆除點(diǎn)位組織開(kāi)展“回頭看”。國(guó)網(wǎng)鎮(zhèn)江市供電公司稱(chēng)，已配合政府部門(mén)對(duì)整片運(yùn)營(yíng)區(qū)域停電，已有專(zhuān)人負(fù)責(zé)對(duì)接景區(qū)內(nèi)所有經(jīng)營(yíng)用戶(hù)的銷(xiāo)戶(hù)申請(qǐng)。
“雖然整改到位了，但教訓(xùn)是極其深刻的，不僅已有的投入打了水漂，還要給相關(guān)簽約方給予較高金額的賠償。”江豚保護(hù)區(qū)內(nèi)的相關(guān)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)主體稱(chēng)，先違規(guī)發(fā)展后治理整改的做法代價(jià)很大，成本很高。
值得注意的是，生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)近期在《長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》中提出，要強(qiáng)化自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，持續(xù)開(kāi)展自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。今年6月底前，沿江11省市要完成長(zhǎng)江干流、主要支流和重點(diǎn)湖庫(kù)各級(jí)自然保護(hù)區(qū)自查，制定限期整改方案。對(duì)自查和整改情況，開(kāi)展監(jiān)督檢查。
GDP崇拜導(dǎo)致開(kāi)發(fā)無(wú)度
責(zé)任邊界不明部門(mén)相互扯皮
不少受破壞的自然保護(hù)區(qū)大多存在生態(tài)為發(fā)展讓路，GDP崇拜導(dǎo)致開(kāi)發(fā)無(wú)度等問(wèn)題，特別是一些保護(hù)區(qū)由于劃分不清、邊界不明等原因造成部門(mén)間扯皮、執(zhí)法無(wú)依據(jù)。有些保護(hù)區(qū)的整改治理并非易事，甚至耗時(shí)長(zhǎng)久。
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地方一方面醉心于爭(zhēng)掛國(guó)家級(jí)或者省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的牌子，一方面又為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，在招商引資時(shí)不告知客商實(shí)情，就將項(xiàng)目引進(jìn)保護(hù)區(qū)，不顧環(huán)境損害隱患。在涉及后期處置時(shí)，涉事方會(huì)面臨金額較大的賠償，往往因談不攏而產(chǎn)生糾紛，治理成本畸高。一些自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違法行為被通報(bào)后，有基層干部表示“是前任制造的麻煩，新官難理舊賬”。
上述3名蘇州客商反映，2008年與東臺(tái)地方政府簽訂招商引資協(xié)議時(shí)，未被告知項(xiàng)目所在地位于國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，“自身也不清楚項(xiàng)目位于保護(hù)區(qū)，要是提前知道，誰(shuí)會(huì)冒著這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)這投資養(yǎng)殖？”養(yǎng)殖期間，他們?cè)啻谓患{排污費(fèi)和罰款，也曾積極申請(qǐng)辦理手續(xù)但未獲批準(zhǔn)。
記者在某省級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)違法建成的景區(qū)看到，這里曾吸引全國(guó)各地的游客前來(lái)游玩，門(mén)票費(fèi)每人數(shù)十元。“發(fā)展目標(biāo)是每年吸引百萬(wàn)人次游客。2016年在建設(shè)過(guò)程中，旅游局相關(guān)人員曾來(lái)考察，并對(duì)項(xiàng)目表示肯定，認(rèn)為其符合現(xiàn)代旅游發(fā)展需求。”景區(qū)市場(chǎng)部相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。
責(zé)任與保護(hù)區(qū)邊界不明導(dǎo)致部門(mén)間扯皮。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，東部沿海某市在設(shè)立沿海防護(hù)林和灘涂縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)時(shí)，缺乏充分的科學(xué)研究和專(zhuān)家論證，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)范圍界址不清，且未按照規(guī)定履行申請(qǐng)、評(píng)審、審批、備案、公告等程序。當(dāng)?shù)貓?zhí)法人員還表示，“當(dāng)初保護(hù)區(qū)的劃定比較隨意，沒(méi)有明確界限，海洋與漁業(yè)部門(mén)也是近兩年才定的邊界，一些在保護(hù)區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的企業(yè)主坦言，他們當(dāng)時(shí)開(kāi)發(fā)的依據(jù)是海洋漁業(yè)部門(mén)向上級(jí)部門(mén)報(bào)批獲準(zhǔn)的規(guī)劃。”
長(zhǎng)江下游某長(zhǎng)江豚類(lèi)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)也曾存在類(lèi)似問(wèn)題。該豚類(lèi)保護(hù)區(qū)管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，江豚活動(dòng)區(qū)域在水上，平日他們也是以水上巡查為主，由于岸邊蘆葦茂盛擋住了視線(xiàn)，從江灘上看并未發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。該長(zhǎng)江豚類(lèi)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)2003年由市級(jí)升格為省級(jí)保護(hù)區(qū)后，2009年當(dāng)?shù)厥姓苍蛏霞?jí)申請(qǐng)明確保護(hù)區(qū)界址，但沒(méi)有正式結(jié)論，只在2013年劃定了生態(tài)紅線(xiàn)，處罰也是根據(jù)生態(tài)紅線(xiàn)。
有些是邊界不清，有些還存在私自劃定問(wèn)題。2018年，中央環(huán)保督察組在“回頭看”中指出，長(zhǎng)江中游某市江豚自然保護(hù)區(qū)域不斷瘦身，隨意調(diào)整保護(hù)區(qū)范圍和功能規(guī)劃，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)生態(tài)功能日益衰退，嚴(yán)重威脅江豚的生存環(huán)境。
督察組指出，2015年11月、2016年12月和2017年6月，當(dāng)?shù)厥姓伟l(fā)文調(diào)整江豚自然保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)劃，均未正式經(jīng)上級(jí)部門(mén)批準(zhǔn)。相關(guān)做法違反了國(guó)家關(guān)于自然保護(hù)區(qū)管理的相關(guān)規(guī)定。
據(jù)了解，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)成就舉世矚目。但由于歷史原因，我國(guó)部分自然保護(hù)區(qū)確實(shí)存在范圍和功能分區(qū)不科學(xué)、不合理的情況。這些問(wèn)題的整治還需要時(shí)間。
構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制任重道遠(yuǎn)
需樹(shù)立綠色政績(jī)觀(guān)
多位業(yè)內(nèi)人士表示，應(yīng)該明確部門(mén)職責(zé)，強(qiáng)化部門(mén)聯(lián)動(dòng)，完善科學(xué)管理長(zhǎng)效機(jī)制。當(dāng)前最迫切的是構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，并在自然保護(hù)地立法框架下，對(duì)《自然保護(hù)區(qū)條例》進(jìn)行全面科學(xué)的修訂，讓保護(hù)區(qū)真正涂上“保護(hù)色”。
《自然保護(hù)區(qū)條例》制定于1994年，是自然保護(hù)區(qū)管理方面非常重要的法規(guī)制度和保障。但隨著我國(guó)生態(tài)保護(hù)事業(yè)的快速發(fā)展，該條例部分條款已經(jīng)明顯不能適應(yīng)目前情況。“一是缺乏科學(xué)的分區(qū)、分類(lèi)管理制度。二是土地用途和土地權(quán)屬的規(guī)定不完善，自然資源產(chǎn)權(quán)不明晰。三是管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)、資金投入機(jī)制不明確，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)責(zé)任大、權(quán)力小。四是處罰力度不夠，違法成本極低，震懾作用明顯不夠。”生態(tài)環(huán)境部自然生態(tài)保護(hù)司司長(zhǎng)崔書(shū)紅說(shuō)，此外，該條例在生態(tài)補(bǔ)償、社區(qū)共管、特許經(jīng)營(yíng)等方面也缺乏具體可操作性的規(guī)定。
受訪(fǎng)基層干部還認(rèn)為，受制于過(guò)去片面的發(fā)展觀(guān)和政績(jī)觀(guān)，部分自然保護(hù)區(qū)長(zhǎng)期未依法管理，地方急功近利上項(xiàng)目，造成當(dāng)前問(wèn)題頻出、整改困難、責(zé)任不明等后果。基于以上幾點(diǎn)，他們建議，應(yīng)盡快明確邊界與責(zé)任，加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，完善法律制度，構(gòu)建長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制。
一是明確保護(hù)區(qū)的邊界，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)。目前，鎮(zhèn)江市推進(jìn)保護(hù)區(qū)全面禁捕工作，科學(xué)規(guī)范開(kāi)展江豚、水生物植物、水質(zhì)等資源監(jiān)測(cè)，深入實(shí)施生態(tài)修復(fù)工作，為江豚生長(zhǎng)提供更加優(yōu)質(zhì)的自然環(huán)境。
“無(wú)論是省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，還是縣級(jí)保護(hù)區(qū)，其邊界需盡快明確，才能按照《自然保護(hù)區(qū)條例》進(jìn)行監(jiān)管。”一些保護(hù)區(qū)基層干部建議，過(guò)去的一些欠賬需要補(bǔ)上，保護(hù)責(zé)任需明確，有了物理空間上的明確，才有對(duì)違法違規(guī)行為實(shí)施監(jiān)管的依據(jù)。
崔書(shū)紅認(rèn)為，對(duì)于早期劃建、范圍和功能分區(qū)不合理的部分自然保護(hù)區(qū)，要依規(guī)進(jìn)行調(diào)整。2013年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》，將調(diào)整嚴(yán)格限定在三個(gè)方面：一是自然條件發(fā)生變化；二是人類(lèi)活動(dòng)頻繁的建制鎮(zhèn)和城區(qū)等；三是國(guó)家重大工程建設(shè)需要。對(duì)于先破壞、后調(diào)整甚至撤銷(xiāo)的，是要嚴(yán)肅追責(zé)的。
二是明確部門(mén)職責(zé)，強(qiáng)化部門(mén)聯(lián)動(dòng)，完善科學(xué)管理長(zhǎng)效機(jī)制。中央環(huán)保督察后，鎮(zhèn)江市政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)江蘇鎮(zhèn)江長(zhǎng)江豚類(lèi)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理工作的意見(jiàn)》，建立由分管副市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，市農(nóng)委、環(huán)保、海事、水利、國(guó)土、公安、文旅、衛(wèi)計(jì)委、紀(jì)委監(jiān)委等部門(mén)和屬地政府參加的豚類(lèi)保護(hù)區(qū)綜合管理聯(lián)席會(huì)議，整合各方面力量，不定期開(kāi)展聯(lián)合巡查和綜合執(zhí)法，一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問(wèn)題，堅(jiān)決查處、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。多地基層環(huán)保干部建議，宜進(jìn)一步強(qiáng)化政府責(zé)任，多部門(mén)形成合力，完善保護(hù)區(qū)長(zhǎng)效科學(xué)管理機(jī)制。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文等人認(rèn)為，保護(hù)區(qū)的管理應(yīng)因地制宜、實(shí)事求是、科學(xué)糾正，建議國(guó)家相關(guān)部委以建立國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系為契機(jī)，全面修訂《自然保護(hù)區(qū)條例》，對(duì)各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)開(kāi)展科學(xué)調(diào)整與整合，并與其他法律法規(guī)有效銜接，為自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理提供更為全面的法律保障。
