農(nóng)地“三權(quán)”分置改革的核心是放活土地經(jīng)營權(quán)。事實(shí)上,設(shè)立具有物權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán),促進(jìn)農(nóng)地的規(guī)?；c資本化也已經(jīng)成為《農(nóng)村土地承包法》修正中的關(guān)鍵內(nèi)容。但是,農(nóng)村土地制度改革盤根錯(cuò)節(jié),異常復(fù)雜,是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程。萬物土中生,有地斯有糧。在修改《農(nóng)村土地承包法》、落實(shí)“三權(quán)”分置要求、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的同時(shí),也需要高度重視土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的風(fēng)險(xiǎn)防范,尤其是耕地保護(hù)和生態(tài)安全問題。

眾所周知,農(nóng)業(yè)總體而言仍然是一個(gè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)地“三權(quán)”分置改革雖然在理論上具有實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益的功能,但也會(huì)同時(shí)造成土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格的上升。有調(diào)查顯示,2008—2014年我國土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用平均增幅超過25%,東部地區(qū)流轉(zhuǎn)費(fèi)用超過1500元/畝,中部農(nóng)區(qū)流轉(zhuǎn)租金也超過1000元/畝,流轉(zhuǎn)價(jià)格的攀升加上化肥、農(nóng)藥、種子等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的上漲必然會(huì)抬高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本,進(jìn)一步壓縮經(jīng)營者的收益,甚至導(dǎo)致經(jīng)營者繼續(xù)從事糧食生產(chǎn)變得無利可圖。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng),經(jīng)營者就很有可能去改變土地的原有用途,發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物,甚至將耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地進(jìn)行非農(nóng)開發(fā)利用。

我們?cè)谝恍┑胤降恼{(diào)查也發(fā)現(xiàn),很多農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營權(quán)后都會(huì)將以前的糧食作物改變?yōu)楣瞎?、蔬菜、花卉、苗木等?jīng)濟(jì)作物,甚至以鄉(xiāng)村旅游為名,進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)開發(fā)。農(nóng)地“三權(quán)”分置后,土地的所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)發(fā)生了分離,經(jīng)營權(quán)人為了能盡快收回成本,獲得收益,難免會(huì)出現(xiàn)過度開發(fā)的短視性行為。比如,為追求流轉(zhuǎn)期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)利益最大化而選擇那些種植周期短、輪作頻率高的經(jīng)濟(jì)作物,甚至?xí)樘岣弋a(chǎn)量而大量使用化肥、農(nóng)藥,建造農(nóng)業(yè)設(shè)施,造成土壤板結(jié)、酸化,肥力下降。此外,土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)還會(huì)引起土地斑塊(類型、性質(zhì)、形狀、內(nèi)容)的重組及其使用性質(zhì)的變化,進(jìn)而直接或間接地引發(fā)原有的土壤、水資源、植被等生態(tài)系統(tǒng)的改變,危及農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。最后,當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押并被實(shí)現(xiàn)時(shí),為了讓債權(quán)人的債權(quán)獲得滿足,也極容易發(fā)生改變農(nóng)地用途的風(fēng)險(xiǎn)。

更為嚴(yán)重的是,一些地方的政府為了招商引資,促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,甚至?xí)鲃?dòng)去吸引和扶持發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物、水產(chǎn)養(yǎng)殖等高效農(nóng)業(yè)項(xiàng)目,并設(shè)置一些獎(jiǎng)勵(lì)和扶持政策。經(jīng)營主體的逐利動(dòng)機(jī)在地方政府的引導(dǎo)下被進(jìn)一步放大,由此導(dǎo)致“三權(quán)”分置后農(nóng)地用途被改變,原有耕種糧食的土地被用于種植經(jīng)濟(jì)效益更高的果木、花卉,甚至部分農(nóng)用地變相轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地,用于開發(fā)農(nóng)家樂、觀光農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等收益較高的項(xiàng)目。有調(diào)查顯示,在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)河南省,一般農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的“非糧化”比例達(dá)40%,而土地經(jīng)營大戶耕地“非糧化”比例則高達(dá)60%。西北農(nóng)林科技大學(xué)課題組對(duì)河北、河南、山東、安徽四省土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查顯示,這四個(gè)糧食主產(chǎn)省土地流轉(zhuǎn)的“非糧化”比例達(dá)61.1%,且流轉(zhuǎn)規(guī)模越大,“非糧化”傾向越明顯。

在種糧收益普遍偏低,甚至虧損的現(xiàn)實(shí)下,農(nóng)地的“非糧化”雖然可以說是市場(chǎng)選擇的結(jié)果,但必須看到,這一市場(chǎng)選擇的結(jié)果會(huì)產(chǎn)生一系列的負(fù)外部性。首先,也是最為直接的后果就是,一旦我們將過多的耕地用于發(fā)展瓜果、蔬菜、花卉、苗木等經(jīng)濟(jì)作物,甚至進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖,農(nóng)地的土壤層就會(huì)受到破壞,農(nóng)田的水利灌溉設(shè)施也可能會(huì)受到影響,因此未來再恢復(fù)良田的成本就會(huì)很高?？梢?農(nóng)轉(zhuǎn)非易,非轉(zhuǎn)農(nóng)難。農(nóng)地“三權(quán)”分置后的隨意、盲目流轉(zhuǎn)導(dǎo)致耕地被破壞、生態(tài)安全受威脅的負(fù)外部性問題是必須警惕的。此外,在實(shí)踐中,土地被流轉(zhuǎn)后,原有的田埂也大都會(huì)被推平,原有的水利設(shè)施也會(huì)被改變,這也會(huì)影響流轉(zhuǎn)期限屆滿后土地承包權(quán)人的再次耕種與生產(chǎn)。

習(xí)近平總書記指出,“在農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)中要把好關(guān),不能讓一些人以改革之名行占用耕地之實(shí)。”因此,我們必須在農(nóng)地“三權(quán)”分置的實(shí)踐中嚴(yán)守耕地和生態(tài)紅線。尤其需要強(qiáng)調(diào)的是,“三權(quán)”分置的改革實(shí)踐決不能走先破壞、后治理的老路,而應(yīng)當(dāng)在“三權(quán)”分置改革的一開始就要確立起規(guī)模經(jīng)營與耕地、生態(tài)安全并舉的指導(dǎo)思想。實(shí)際上,這也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,建設(shè)美麗中國的內(nèi)在要求。

在《農(nóng)村土地承包法》正式確立農(nóng)地“三權(quán)”分置制度以后,中央和地方政府都應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取積極措施,協(xié)調(diào)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的耕地保護(hù)和生態(tài)安全。對(duì)于中央政府而言,應(yīng)當(dāng)加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入,改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼內(nèi)容、提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放方式,降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本,切實(shí)增加糧食生產(chǎn)者的利潤(rùn)空間,尤其是要統(tǒng)籌兼顧,建立健全耕地、生態(tài)保護(hù)價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制,有效調(diào)動(dòng)地方政府保護(hù)耕地與生態(tài)的積極性。必須看到,耕地和生態(tài)保護(hù)都具有很強(qiáng)的正外部性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,如果對(duì)這部分價(jià)值缺乏補(bǔ)償必然會(huì)導(dǎo)致保護(hù)激勵(lì)不足的問題。2017年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》提出要健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,按照誰保護(hù)、誰受益的原則,加大耕地保護(hù)補(bǔ)償力度。十九大報(bào)告更是明確指出要建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。因此,通過耕地和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制來補(bǔ)償集體經(jīng)濟(jì)組織及其農(nóng)戶,甚至地方政府因土地用途管制而遭受的損失,并將其制度化,應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)地“三權(quán)”分置改革的重要配套制度安排。

事實(shí)上,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,也只有建立、健全國家層面的耕地、生態(tài)保護(hù)價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制,才能有效推進(jìn)耕地的保護(hù)與輪作休耕,實(shí)現(xiàn)耕地與生態(tài)保護(hù)從“被動(dòng)”向“主動(dòng)”的轉(zhuǎn)變,有效避免農(nóng)地“三權(quán)”分置后對(duì)耕地與生態(tài)紅線的威脅。對(duì)于地方政府而言,一方面要因地制宜,結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r,引導(dǎo)發(fā)展符合地方實(shí)際的綠色循環(huán)農(nóng)業(yè),從產(chǎn)業(yè)布局上進(jìn)行源頭治理。比如,江蘇省寶應(yīng)縣夏集鎮(zhèn)通過成立專業(yè)合作社大力推廣茭白種植技術(shù),不僅獲得了可觀的經(jīng)濟(jì)收益,而且又沒有給被流轉(zhuǎn)土地的土壤帶來結(jié)構(gòu)性破壞,由此走出了一條綠色致富之路。另一方面則應(yīng)守土有責(zé),切實(shí)擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任,加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的日常監(jiān)督與管理,充分利用衛(wèi)星遙感、動(dòng)態(tài)巡查、群眾舉報(bào)等各種手段,加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)中損壞基本農(nóng)田、破壞生態(tài)環(huán)境以及耕地“非糧化”行為的檢查和查處力度,規(guī)范有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),堅(jiān)守耕地與生態(tài)保護(hù)的底線。此外,各地在進(jìn)行農(nóng)地“三權(quán)”分置改革,促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí),還可以考慮設(shè)立流轉(zhuǎn)保證金制度。由受讓方按照規(guī)定預(yù)先繳納一筆保證金,在流轉(zhuǎn)合同期限屆滿或解除時(shí),受讓人如果未能按照約定恢復(fù)土地耕作條件,農(nóng)民集體就可以啟用該筆保證金進(jìn)行土地修復(fù)和整治。通過保證金等經(jīng)濟(jì)手段對(duì)受讓方的具體利用進(jìn)行約束,可以避免出現(xiàn)流轉(zhuǎn)期限屆滿后耕地和生態(tài)被破壞卻又無人問津、無力恢復(fù)的被動(dòng)局面。