問題四：地方性法規(guī)不到位
2000年，原建設(shè)部確定北京、上海、廣州、南京、深圳、杭州、廈門、桂林8個城市作為“生活垃圾分類收集試點城市”，并明確試點城市可以在法規(guī)、政策、技術(shù)和方法等方面進(jìn)行探索和總結(jié)，為在全國實行垃圾分類收集創(chuàng)造條件。然而，多數(shù)城市經(jīng)過近20年的努力，垃圾分類依然舉步維艱。
其存在的主要問題有：管理部門重視程度不夠;缺少有力的政策扶持和配套的執(zhí)行措施;市民對垃圾分類具體辦法不了解，無法具體實施等。在法律方面，則存在地方性法規(guī)不到位或立法有空白、各地立法內(nèi)容過于籠統(tǒng)、缺乏法律責(zé)任的規(guī)定、地區(qū)發(fā)展不均衡等問題。
雖然部分城市近幾年已經(jīng)就垃圾分類出臺管理條例，但大多數(shù)城市則沒有起步。已出臺的法規(guī)條例，執(zhí)行效果也并不明顯，甚至部分城市，法規(guī)出臺后無人執(zhí)行。除法律、法規(guī)之外的一些規(guī)定和意見，往往又規(guī)定得過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性和有效指標(biāo)。
問題五：針對性、可操作性差
談及我國現(xiàn)有垃圾分類法律規(guī)定在現(xiàn)實中執(zhí)行力較差的問題，缺乏法律責(zé)任規(guī)定、立法技術(shù)較為落后是主因。如這些規(guī)定往往存在原則性、口號性強的特點，但針對性、可操作性較差，且存在法律內(nèi)容不確定的問題。
比如，《城市生活垃圾管理辦法》第九條、第十一條中指出，“應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)”。這指的究竟是哪些法律、法規(guī)?我們并不清楚，而且也沒有相關(guān)的司法解釋。
“所以，應(yīng)明確法律責(zé)任，建立行之有效的制裁機制。”立法中應(yīng)明確規(guī)定國家、地方、企業(yè)和個人在城市生活垃圾分類法律中應(yīng)負(fù)的責(zé)任和應(yīng)盡的義務(wù)，指明各地行政主管部門的監(jiān)督管理責(zé)任，并將企業(yè)回收利用廢棄物的義務(wù)在法律上予以明確規(guī)定。同時，對于違法行為，應(yīng)視程度的不同給予相應(yīng)的行政處分、經(jīng)濟上的制裁，甚至追究刑事責(zé)任。
問題六、各關(guān)聯(lián)主體責(zé)權(quán)利不清
要建立垃圾分類的立法體系，一個重要問題就是要分析和厘清我國目前垃圾分類法律關(guān)系的各主體，明確他們的權(quán)利和義務(wù)。
公眾、政府主管部門、居委會、物業(yè)部門等主要主體，都屬于義務(wù)主體。但我們要注意幾點：一是政府主管部門的角色較為特殊，它既作為執(zhí)法者執(zhí)行監(jiān)督管理職能，又要作為一個守法者具體組織實施垃圾清運和最終處理處置。所以，它一方面是權(quán)利主體，一方面又是義務(wù)主體，具有雙重身份。
此外，我國還有法律關(guān)系外一個特殊主體，即廢品回收者。他們看上去不是一個單獨的主體，但事實上承擔(dān)了很大一部分垃圾分類收集的工作。
“要建立垃圾分類的立法體系，必須分析目前這幾個主體的現(xiàn)狀和存在的問題。”對公眾來說，要么不清楚什么是垃圾分類，要么是想分也不知道該怎么分;居委會、物業(yè)則被資金來源、人員等問題困擾;廢品回收者的規(guī)范管理存在問題;環(huán)衛(wèi)部門究竟是要監(jiān)督管理還是服務(wù)，其角色是執(zhí)法者，還是守法者?
垃圾分類回收必須要進(jìn)行企業(yè)化運作，而政府部門則應(yīng)該是間接管理，履行環(huán)境監(jiān)督管理的職責(zé)。
垃圾的分類處理因為涉及到公共利益，單靠市場機制是不可能完全解決的，必須要有法律的強制介入，建構(gòu)并完善我國城市生活垃圾分類的法律體系。不僅必須明確城市生活垃圾分類的相關(guān)主體在分類中的具體權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)，對違反法律規(guī)定的行為也要進(jìn)行相應(yīng)的法律制裁。
同時，還要改革我國現(xiàn)有城市生活垃圾管理體制，推進(jìn)我國城市生活垃圾綜合處理系統(tǒng)建設(shè)，改善我國垃圾資源回收利用宣傳教育機制。
相關(guān)背景
1. 我國生活垃圾分類的法律依據(jù)
我國現(xiàn)行法律、法規(guī)中關(guān)于城市生活垃圾管理方面的主要有：
《環(huán)境保護法》制定效果由于受到法律制定時經(jīng)濟發(fā)展水平不高、居民環(huán)境意識不強的限制，對于城市生活垃圾分類并無具體規(guī)定。
2004年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第四十二條中對城市生活垃圾分類做出規(guī)定：“對城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)及時清運，逐步做到分類收集和運輸，并積極開展合理利用和實施無害化處置。”
國務(wù)院1992年頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第二十八條規(guī)定：“對城市生活廢棄物應(yīng)當(dāng)逐步做到分類收集、運輸和處理。”
2007年建設(shè)部頒布的《城市生活垃圾管理辦法》第三章第十六條第二款規(guī)定：“城市生活垃圾實行分類收集的地區(qū)，單位和個人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的分類要求，將生活垃圾裝入相應(yīng)的垃圾袋內(nèi)，投入指定的垃圾容器或者收集場所。”
2. 垃圾分類地方立法啟動
《北京市生活垃圾管理條例》已由北京市第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第28次會議于2011年11月18日通過，現(xiàn)予公布，自2012年3月1日起施行。
《南京市生活垃圾分類管理辦法》2013年4月5日南京市人民政府令第292號公布，自2013年6月1日起施行。
《深圳市生活垃圾分類和減量管理辦法》2015年8月1日起施行。
《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理條例》2015年9月25日廣東省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會公告第40號公布。
《廈門經(jīng)濟特區(qū)生活垃圾分類管理辦法》2017年8月25日獲廈門市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議通過。
《銀川市城市生活垃圾分類管理條例》2017年1月1日起施行。
2017年8月18日，海南省法制辦公室公布《海南省生活垃圾分類管理條例(送審稿)》。
2018年2月，《深圳經(jīng)濟特區(qū)生活垃圾分類條例(征求意見稿)》(以下簡稱《條例》)，征求社會各界意見。
《廣州市生活垃圾分類管理條例》，經(jīng)廣東省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議于2018年3月30日批準(zhǔn)，自2018年7月1日起施行。
3.垃圾分類回收立法是世界趨勢
一些西方發(fā)達(dá)國家均不同程度地對垃圾分類回收進(jìn)行了立法。
德國于1986年8月將1972年制定的《廢物處理法》修改為《避免廢棄物產(chǎn)生及廢棄物處理法》，在第十四條中規(guī)定了“標(biāo)志、分類處理，回交及回收的義務(wù)”條款。
1996年10月24日，德國循環(huán)經(jīng)濟和垃圾法生效，其中規(guī)定了商品生產(chǎn)者和經(jīng)銷商對包裝垃圾負(fù)有再利用的責(zé)任。
芬蘭于1994年實施的新的垃圾法律中要求每個家庭對自己的垃圾進(jìn)行分類。
日本1995年制定的《容器包裝再循環(huán)法》中規(guī)定：消費者有將包裝廢棄物從普通垃圾中分類排出的責(zé)任，自治體(相當(dāng)于中國的地方政府)有將消費者分類排出的包裝廢棄物進(jìn)行分類收集的責(zé)任(分類收集不僅包括將包裝廢棄物單獨分類收集，還包括負(fù)責(zé)進(jìn)行循環(huán)式預(yù)處理及在堆料場進(jìn)行保管)，企業(yè)有將分類收集的包裝廢棄物進(jìn)行再循環(huán)的責(zé)任。
2000年，原建設(shè)部確定北京、上海、廣州、南京、深圳、杭州、廈門、桂林8個城市作為“生活垃圾分類收集試點城市”，并明確試點城市可以在法規(guī)、政策、技術(shù)和方法等方面進(jìn)行探索和總結(jié)，為在全國實行垃圾分類收集創(chuàng)造條件。然而，多數(shù)城市經(jīng)過近20年的努力，垃圾分類依然舉步維艱。
雖然部分城市近幾年已經(jīng)就垃圾分類出臺管理條例，但大多數(shù)城市則沒有起步。已出臺的法規(guī)條例，執(zhí)行效果也并不明顯，甚至部分城市，法規(guī)出臺后無人執(zhí)行。除法律、法規(guī)之外的一些規(guī)定和意見，往往又規(guī)定得過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性和有效指標(biāo)。
問題五：針對性、可操作性差
談及我國現(xiàn)有垃圾分類法律規(guī)定在現(xiàn)實中執(zhí)行力較差的問題，缺乏法律責(zé)任規(guī)定、立法技術(shù)較為落后是主因。如這些規(guī)定往往存在原則性、口號性強的特點，但針對性、可操作性較差，且存在法律內(nèi)容不確定的問題。
比如，《城市生活垃圾管理辦法》第九條、第十一條中指出，“應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)”。這指的究竟是哪些法律、法規(guī)?我們并不清楚，而且也沒有相關(guān)的司法解釋。
“所以，應(yīng)明確法律責(zé)任，建立行之有效的制裁機制。”立法中應(yīng)明確規(guī)定國家、地方、企業(yè)和個人在城市生活垃圾分類法律中應(yīng)負(fù)的責(zé)任和應(yīng)盡的義務(wù)，指明各地行政主管部門的監(jiān)督管理責(zé)任，并將企業(yè)回收利用廢棄物的義務(wù)在法律上予以明確規(guī)定。同時，對于違法行為，應(yīng)視程度的不同給予相應(yīng)的行政處分、經(jīng)濟上的制裁，甚至追究刑事責(zé)任。
要建立垃圾分類的立法體系，一個重要問題就是要分析和厘清我國目前垃圾分類法律關(guān)系的各主體，明確他們的權(quán)利和義務(wù)。
公眾、政府主管部門、居委會、物業(yè)部門等主要主體，都屬于義務(wù)主體。但我們要注意幾點：一是政府主管部門的角色較為特殊，它既作為執(zhí)法者執(zhí)行監(jiān)督管理職能，又要作為一個守法者具體組織實施垃圾清運和最終處理處置。所以，它一方面是權(quán)利主體，一方面又是義務(wù)主體，具有雙重身份。
此外，我國還有法律關(guān)系外一個特殊主體，即廢品回收者。他們看上去不是一個單獨的主體，但事實上承擔(dān)了很大一部分垃圾分類收集的工作。
“要建立垃圾分類的立法體系，必須分析目前這幾個主體的現(xiàn)狀和存在的問題。”對公眾來說，要么不清楚什么是垃圾分類，要么是想分也不知道該怎么分;居委會、物業(yè)則被資金來源、人員等問題困擾;廢品回收者的規(guī)范管理存在問題;環(huán)衛(wèi)部門究竟是要監(jiān)督管理還是服務(wù)，其角色是執(zhí)法者，還是守法者?
垃圾的分類處理因為涉及到公共利益，單靠市場機制是不可能完全解決的，必須要有法律的強制介入，建構(gòu)并完善我國城市生活垃圾分類的法律體系。不僅必須明確城市生活垃圾分類的相關(guān)主體在分類中的具體權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)，對違反法律規(guī)定的行為也要進(jìn)行相應(yīng)的法律制裁。
同時，還要改革我國現(xiàn)有城市生活垃圾管理體制，推進(jìn)我國城市生活垃圾綜合處理系統(tǒng)建設(shè)，改善我國垃圾資源回收利用宣傳教育機制。
相關(guān)背景
1. 我國生活垃圾分類的法律依據(jù)
我國現(xiàn)行法律、法規(guī)中關(guān)于城市生活垃圾管理方面的主要有：
《環(huán)境保護法》制定效果由于受到法律制定時經(jīng)濟發(fā)展水平不高、居民環(huán)境意識不強的限制，對于城市生活垃圾分類并無具體規(guī)定。
2004年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第四十二條中對城市生活垃圾分類做出規(guī)定：“對城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)及時清運，逐步做到分類收集和運輸，并積極開展合理利用和實施無害化處置。”
國務(wù)院1992年頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第二十八條規(guī)定：“對城市生活廢棄物應(yīng)當(dāng)逐步做到分類收集、運輸和處理。”
2007年建設(shè)部頒布的《城市生活垃圾管理辦法》第三章第十六條第二款規(guī)定：“城市生活垃圾實行分類收集的地區(qū)，單位和個人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的分類要求，將生活垃圾裝入相應(yīng)的垃圾袋內(nèi)，投入指定的垃圾容器或者收集場所。”
《北京市生活垃圾管理條例》已由北京市第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第28次會議于2011年11月18日通過，現(xiàn)予公布，自2012年3月1日起施行。
《南京市生活垃圾分類管理辦法》2013年4月5日南京市人民政府令第292號公布，自2013年6月1日起施行。
《深圳市生活垃圾分類和減量管理辦法》2015年8月1日起施行。
《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理條例》2015年9月25日廣東省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會公告第40號公布。
《廈門經(jīng)濟特區(qū)生活垃圾分類管理辦法》2017年8月25日獲廈門市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議通過。
《銀川市城市生活垃圾分類管理條例》2017年1月1日起施行。
2017年8月18日，海南省法制辦公室公布《海南省生活垃圾分類管理條例(送審稿)》。
2018年2月，《深圳經(jīng)濟特區(qū)生活垃圾分類條例(征求意見稿)》(以下簡稱《條例》)，征求社會各界意見。
《廣州市生活垃圾分類管理條例》，經(jīng)廣東省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議于2018年3月30日批準(zhǔn)，自2018年7月1日起施行。
一些西方發(fā)達(dá)國家均不同程度地對垃圾分類回收進(jìn)行了立法。
德國于1986年8月將1972年制定的《廢物處理法》修改為《避免廢棄物產(chǎn)生及廢棄物處理法》，在第十四條中規(guī)定了“標(biāo)志、分類處理，回交及回收的義務(wù)”條款。
1996年10月24日，德國循環(huán)經(jīng)濟和垃圾法生效，其中規(guī)定了商品生產(chǎn)者和經(jīng)銷商對包裝垃圾負(fù)有再利用的責(zé)任。
芬蘭于1994年實施的新的垃圾法律中要求每個家庭對自己的垃圾進(jìn)行分類。
日本1995年制定的《容器包裝再循環(huán)法》中規(guī)定：消費者有將包裝廢棄物從普通垃圾中分類排出的責(zé)任，自治體(相當(dāng)于中國的地方政府)有將消費者分類排出的包裝廢棄物進(jìn)行分類收集的責(zé)任(分類收集不僅包括將包裝廢棄物單獨分類收集，還包括負(fù)責(zé)進(jìn)行循環(huán)式預(yù)處理及在堆料場進(jìn)行保管)，企業(yè)有將分類收集的包裝廢棄物進(jìn)行再循環(huán)的責(zé)任。
